土地用途管制全文(5篇)

一、當前國土空間用途管制制度面臨的問題

國土空間用途總量控制制度有待完善。當前國土空間利用總量控制主要集中在轉為建設用地的總量管控及永久基本農田的總量控制，如土地用途分區管制和城鄉建設用地空間管制等制度安排已較為完善，而對生態空間的總量控制制度尚不明確，關于生態空間的用途管制，雖然已有16個省份生態紅線劃定工作已報批，但并未實施，劃定規則有待進一步深化研究。此外，目前尚未出臺全國性的生態保護專項規劃，生態空間的總量控制制度尚有欠缺，全域、全類型國土空間用途總量控制制度的建立已刻不容緩。國土空間用途轉用機制尚未建立。當前，國土空間管制是對耕地、森林、草原、水域等不同自然要素實行單要素管理模式，雖有利于根據不同要素類型的系統特征制定有針對性的管制措施，但實際上是忽視了山水林田湖草生命共同體要素之間的關聯性，缺乏系統的多要素交叉管制措施，各個要素乃至各個空間之間的轉換規則尚未明確。例如：針對農用地轉為建設用地，相關制度較為完善。但城鎮空間和農業空間向生態空間轉化及各個空間內部之間的轉換，存在依據不足的問題。同時，國土空間用途變更的條件、程序和要求均沒有明確規定，導致國土空間用途變更在實施中缺乏有效監管，開發活動的合法合規性和對生態環境的影響都無法得到有效評估。相關法律有待進一步明確。目前尚未出臺國土空間規劃與用途管制的相關上位法律，其他法律又難以彌補這一缺陷，后續的法律責任在現有法律框架下執行落地存在一定困難。此外，上位法缺乏情況下，目前的法定規劃沖突部分無法有效界定，如土地利用總體規劃與城鄉規劃都是法定規劃，而兩者在建設用地和農用地布局之間存在較大沖突，難以根本解決。應按照《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱18號文）的具體要求，出臺《國土空間開發保護法》等有關上位法，統籌解決類似沖突。

二、國土空間用途管制制度構建的基本思路

制定好過渡時期國土空間管制的相關標準。落實18號文的具體要求，以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制，依據自然資源管理職能，以解決生態功能退化、環境污染為問題導向，因地制宜構建國土空間用途管制基本制度。在國土空間規劃實施前，以嚴格執行土地利用總體規劃、城鄉規劃為抓手，深入貫徹黨中央國務院關于生態文明建設總體部署，并做好過渡時期的法律法規銜接，統籌其他領域相關規劃、標準、政策關于國土空間用途管制的要求，建立國土空間用途管制制度。以“雙評價”為基礎，制定差異化的用途管制措施。加強貫徹全域、全類型空間用途管制制度與空間用途差異性保護思想。以資源環境承載力和國土開發適宜性雙評價為基礎，科學制定分區原則，突出各空間用途差異化管制制度與具體措施，明確用途轉用的條件、程序和要求，嚴格保護永久基本農田及遵守生態保護紅線的管控，切實提高國土空間利用效率。以國土空間全要素、全過程管制為目標。構建系統的國土空間開發與保護年度調控機制，優化統籌獎懲機制與空間指標分配相結合，以土地利用計劃為抓手，統一國土空間全要素計劃管理，加強貫徹重點生態要素的剛性管制制度，優化其他要素彈性管制制度，確保全要素統一管制。制定國土空間正面、負面準入清單，完善國土空間開發重大項目的全過程管理制度，建立完善的國土空間許可管制制度。

三、國土空間用途管制制度的建議

明確國土空間用途管制法律依據。國土空間用途管制屬于政府職能，按照依法行政的要求，自然資源管理部門實施國土空間用途管制，目前主要法律依據是《土地管理法》和《城鄉規劃法》，主要政策依據是18號文等政策文件，主要規劃依據是土地利用總體規劃和城鄉規劃。由于兩規對國土空間用途的管控區域各有差異，而具體國土空間的行業準入限制的規劃和標準制定涉及生態、工信、發改、水利、農業等多部門。因此，自然資源主管部門須加強頂層設計，構建國土空間用途管制制度體系，切實解決永久基本農田、生態保護紅線及城市開發邊界3條控制線的邊界沖突問題。建立國土空間總量控制與計劃指標管控制度。一是確定國土空間總量控制與計劃指標管控制度的基本原則。在“雙評價”結果、國土空間規劃公布和落地前，以完善和實施土地利用年度計劃為抓手，統籌城鎮、農業、生態三大空間總量管控。二是科學制定國土空間總量控制與計劃指標管控制度的具體目標。國土空間總量控制與計劃指標管控制度要符合地區發展戰略和國土空間規劃，充分考慮未來產業規劃與布局，有效銜接中長期建設規劃，充分發揮總量控制與計劃指標的引導和調控作用。三是在總量核定基數不變的原則下，實行差別化計劃管理，優化計劃管理的規模制定。在嚴格保護生態環境的前提下，鼓勵盤活存量建設用地和轉變土地利用方式，在現有計劃管理的規模類型中，探索增加部分地區，特別是長江經濟帶地區存量建設用地整理計劃指標和生態用地指標。充分評估新增建設用地的綜合情況，探索在總量控制的前提下，突破現行增減掛鉤的項目限制，將不符合產業規劃、落后及過剩產能的部分企業騰退、拆除后的土地進行復墾或者進行生態用地建設，納入拆舊地塊范疇，不占用新增建設用地指標計劃。此外，適時考慮將現有的增減掛鉤項目與工礦廢棄地復墾項目結合推進，允許符合條件的工礦廢棄地復墾地建設村民安置居住區，以減少增減掛鉤項目所須安置村民居住建設用地規模，最大限度獲得增減掛鉤節余指標。四是完善土地利用計劃指標獎勵措施。除根據《落實國務院大督查土地利用計劃指標獎勵實施辦法》規定的4種情況可獲得指標獎勵外，筆者認為應充分結合地區實際情況，對落實規劃、生態環境保護及產業優化等綜合情況進行綜合評估，對完成較好的地區給予一定指標獎勵，并結合區域總體發展情況，同樣對落實較差的地區進行計劃指標核減，可適當將核減部分獎勵給完成較好地區。構建國土空間用途轉用機制。用途轉用機制應以生態環境保護為主，充分考慮各個要素發展存在的基本特征，結合地區當前面臨的問題和發展規劃，按照城鎮、農業、生態三大類空間不同的管制規則，明確區域各類核心要素之間的差異化用途管制規則，針對城鎮、農業、生態三類空間之間的用途轉換[2]，同類空間內部用途之間的相互轉換，構建差別化的國土空間用途轉用機制。轉用機制應包含以下內容：其一，優化城鎮空間用途管制功能。以“控制性詳細規劃”為依據，加強城鎮空間綜合水平建設，特別是提高城鎮空間生態環境及公共設施水平，充分考慮并利用好原有的生態功能，為未來發展預留城鎮建設彈性空間，加強城鎮留白區的管控制度建設。其二，保護農業空間生產力。落實最嚴格的永久基本農田保護政策，以糧食安全保障、保護農業空間生產力為主導，永久基本農田范圍內禁止一切與其無關的開發活動，鼓勵開展高標準農田建設，嚴格禁止永久基本農田轉化為其他類用地對占用永久基本農田的行為。同時，限制耕地向設施農用地、宅基地等農村建設用地轉換。其三，嚴格管控生態空間轉用。生態空間須以生態保護為主，生態紅線劃定內，應嚴格控制一切與提升生態系統質量、生態保護無關的開發活動。鼓勵生態紅線周邊的農業用地及建設用地轉為生態用地，結合所在區域實際情況，應考慮給予相應政策與資金作為轉用支撐。健全國土空間用途管制全流程管理制度。落實國土空間用途管制新職能，以國土空間準入及轉用許可為主線，整合相關審批職能，加強自然資源統一確權登記工作，實行建設許可與驗收機制，構建國土空間用途管制全流程管理制度。一是在國土空間準入許可階段，結合自然資源部《關于推進建設用地審批和城鄉規劃許可“多審合一”改革的通知》（征求意見稿），推進“多驗合一”“多測合一”及簡化報件審批材料，合并審核、一文批復審批制度。整合農用地轉用、林地占用及水資源及岸線資源占用等審批制度，對城鎮、農業、生態3個空間相互轉用的，全面實施轉用許可在先的審批制度。二是在國土空間使用階段，按照《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》的要求，加強自然資源資產統一確權登記工作。依法依規對區域內的集體土地使用權、林權、水資源等確權登記工作后，方可開發使用。三是實行建設許可與驗收機制。自然資源統一確權登記后，自然資源主管部門應對項目建設的規模、方式及相關建設條件進行審核，并發放建設許可證。對符合許可要求的項目同意建設項目竣工驗收；對不符合許可要求或因規劃條件變更、環境保護要求退出的建設項目，依法實行空間退出管理或整改后再驗收的制度。構建完善的生態補償與生態修復資金保障機制。第一，完善生態補償法律法規體系。集合當前生態補償相關要求，對生態補償的概念、內涵與外延、管理措施與具體實施部門等做出統一的界定，適時出臺生態補償相關法律法規，構建完善的生態補償法律法規體系。第二，探索生態補償市場機制。加快推進自然資源資產產權確權登記工作，減少信息不對稱及對公共物品進行定價等行為，探索構建生態補償的市場機制。建立完善的制度體系及激勵機制，鼓勵企業、個人參與生態補償，有效構建生態補償市場機制。第三，優化政府職能轉變。按照“放管服”具體要求，加強政府主導和市場調節相結合，在生態補償機制構建過程中，政府應承擔主導角色，完善管理職能與角色定位，對機制構建大方向進行指導和把控。同時，政府建立市場定價標準與制定合理規則，給市場調節留出空間，提高政府執行率，以生態補償機制的快速審批及全面監管等為基礎，推進優化政府職能在生態補償機制構建中的角色轉變。第四，建立跨區域生態補償機制。在生態補償機制的構建中，充分發揮國家主導作用，從環保專項資金中拿出一部分資金用于跨區域環境保護，提高各地區生態環境保護工作的積極性。本著“區際公平、權責對等”的原則，在國家的統一組織下，由省（市）地方財政根據受益大小等共同出資，與中央財政資金共同組建生態補償基金，構建縱向補償與橫向補償相結合的有效途徑。第五，拓寬生態修復與補償資金來源渠道，加大國家相關生態修復專項資金的支持。目前，部分地區國土空間糾錯成本較高，特別對產能過剩及落后產能等企業的騰退工作難度較大，生態修復與補償所需資金較多，有必要拓寬資金來源渠道，應充分結合相關政策文件的規定，探索嘗試政府和社會資本合作（PPP）模式加大資金投入力度。健全信息共享機制，加強統一監管平臺建設。充分發揮自然資源主管部門在地理信息、權屬、資源環境、管理要素等方面的優勢，協調并聯合相關部門和行業，整合土地、森林、草原、海洋等各類國土空間信息服務平臺，逐步建立涵蓋土地、礦產、能源、水、森林、草原等多種資源在內的統一動態監測監管信息系統，推動形成統一、完整、全覆蓋、多尺度的國土空間數據資源體系，對國土空間開展全時監測。充分利用遙感、大數據等技術構建信息服務平臺，推動實行網上報批、網上監測、實時監管制度，建立常態化資源環境承載力與國土開發強度監測預警機制，完善國土空間用途管制實施效果的督查機制，及時發現各類違反國土空間用途管制的開發利用行為，并有效跟蹤取證，嚴格依法處理。

參考文獻：

一、集體土地物權屬性的立法偏差

立法對農村土地承包經營權的滯后性規定造成了農村土地的權屬糾紛難以調處。按照現行法律的規定，農村土地承包經營權的期限為30年，且遵循“增人不增地、減人不減地”的基本規則。這種制度設計在城鎮化推進以前確實具有其進步意義，至少能夠調動務農者的生產積極性。但是伴隨著城鎮化建設進程的加快，農村人口流動加劇，國家惠農政策在二輪承包期內又經歷了巨大的調整，土地流轉糾紛常態化趨勢愈加明顯，農村土地確權的難度加大，流轉的權屬基礎不穩定。農村土地權屬糾紛形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是農村土地承包權與經營權未實現分離導致農村土地經營背離了城鎮化推進的現實需要；二是農村土地承包經營權制度設計的彈性不足導致農民產生農村承包地私有化的錯誤認識；三是農村土地承包經營權的確權實際滯后于法律制度的初始設計導致土地流轉中糾紛重重。擔保物權視角下，集體土地財產權面臨的立法限制也阻塞了農村土地流轉的融資渠道。根據《物權法》的規定，農村集體土地除了“四荒地”和鄉鎮企業廠房用地可以用于抵押擔保以外，其他均不能進行抵押擔保，這使得城鎮化背景下農村土地流轉巨大的融資需求滿足渠道受到阻塞。盡管十八屆三中全會對農村土地承包經營權抵押擔保的限制進行了松綁，但現實中，由于農村土地市場的未同步發育，金融機構出于經營風險的考慮，基本上不愿意將資金投入到農村土地流轉項目上來。可以預見的是，即使在農村土地流轉市場發育充分情況下，農村土地價值實現的渠道被打通，但由于嚴格的用途管制制度存在，農村耕地經營權擔保融資的額度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦農村經營性建設用地與國有土地實現同等入市、同權同價，勢必又造成農村兩種不同用途的土地價值之間的嚴重失衡，可能會進一步加劇建設用地對農用地的擠占。因此，在城鎮化背景下，要解決農村不同用途的土地之間的價值失衡問題，依賴的不僅僅是農村土地市場的培育和完善，更要依賴于完善的農產品流通體系的構建，由此破除在農村所有用途的土地之中農用地的價值劣勢。

二、集體土地財產權債權屬性的立法偏差

集體土地財產權債權屬性主要是從土地使用權流通環節考量土地的財產價值。由于在農村土地與國有土地之間的流通價值的法律定位懸殊，造成現實中地方政府土地財政的依賴性不斷加大，同時也加大了地方政府債務的風險系數。

1．立法中農村集體土地的定價機制背離了土

地發展的規律，直接產生了地方政府對土地財政的依賴性。《土地管理法》對農村土地的價值衡量標準，至少存在三個方面的問題：一是立法確定的征收集體土地的行政化定價機制與國有土地市場化定價機制的截然分離，從根本上就拋棄了農村土地外向型流轉的市場化運作的可能，為政府權力凌駕于農村土地權利之上制造了合法依據，由此便使得在國家征地和城鎮化過程中，可能的侵權方恰恰是國家或者地方政府，決定補償標準的也是國家或者當地政府，這樣合作剩余的分配就會發生嚴重偏離，②也勢必會造成農村土地上的權利配置不均衡，一定程度上剝奪了被征地農民和農村集體組織的自主權；二是按照征收農村土地按照原用途即農業用途加以補償，為城鎮化建設中政府低價取得農村土地制造了合法的依據，這也是造成舊型城鎮化會選擇土地城鎮化道路的根本原因，低成本的土地運作可以造就高附加值的政府績效調動了地方政府的征地熱忱，一定程度上剝奪了農戶和集體組織的土地發展權；三是土地征收補償費用計價依據的滯后性沒有考慮到農業產出率提高的因素，使得農民和集體組織在土地征收中無法分享現代農業的發展成果，這在一定程度上也間接造成了農民對政府征地行為的抵觸情緒。

2．立法中的土地用途管制不均衡產生了土地

1農村土地流轉的必要性

如潞城市的耕地現狀：農用地分散、零碎、梯田多，不宜采用現代農業科技、農業市場競爭力不強，抵御自然災害能力弱，農業收益低。有關調查報告顯示：“我國農業勞動生產率僅相當于第二產業勞動生產率的1/8和第三產業的1/4左右”。因此，必須盡快改善當前農業生產模式，使農業發展可與第二、第三產業相競爭。同時必須改變農業現有的經營方式，使農業逐步走上集約化、規模化、標準化、專業化的道路。為此，只有通過農村集體土地的流轉，才能為實現農業集約化、規模化、標準化、專業化創造可能。

2農村土地流轉中存在的問題

2.1農村承包土地流轉不規范

主要表現在：一是土地流轉缺乏必要的政府引導，政策面的缺失增加了土地流轉的糾紛和風險，流轉引起的糾紛不能得到有效的解決，也沒有明確的土地流轉工作程序；二是農戶間的自由流轉大多為口頭協議，缺少書面合同，即便部分有流轉協議的條款也不齊全，雙方權利也不明確。

2.2承包土地零散難流轉

潞城市屬上黨盆地，典型的山地多、平地少，絕大部分農民承包的土地分布散、面積少，難以實行集中耕種，難以實現土地流轉。再者，實行家庭聯產承包責任制以來，實行“增人不增地，減人不減地”的政策，使土地的資源優勢得不到充分發揮。

土地制度是國家基礎性制度，新《土地管理法實施條例》（以下簡稱新《條例》）的立法精神反映了國家土地治理的改革大勢和發展要求，值得深入研討。

一、嚴守耕地和生態紅線，切實維護農民土地權益

新《條例》不僅針對新《土地管理法》有關嚴格土地管理的規定細化了措施，還把中央近期關于深化土地制度改革、加強土地監督管理的決策部署及時寫進法規，為法律落地實施奠定了基礎。進一步從嚴保護耕地。新《土地管理法》按照中央關于實行最嚴格的耕地保護制度的要求，修訂了耕地保護規定，包括把耕地質量不降低與數量不減少一起納入省級政府耕地保護責任、將基本農田提升為永久基本農田、涉及占用永久基本農田的農用地轉用或土地征收必須經國務院批準、禁止通過擅自調整縣級和鄉（鎮）規劃規避占用永久基本農田審批等。在此基礎上，新《條例》細化和補充了有關規定。一是嚴格控制耕地轉為非耕地。首次從法規層面提出國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地；耕地應當優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產等。二是嚴格耕地質量管理。首次從法規層面規定縣級以上地方人民政府應當依法對建設所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排；縣級以上地方人民政府應當加強對農業結構調整的引導和管理，防止破壞耕地耕作層。三是強化省級政府保護耕地的責任。首次從法規層面明確耕地保護的責任主體是省級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人；省、自治區、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務分解下達，落實到地塊。四是建立耕地保護補償制度。首次從法規層面明確國家建立耕地保護補償制度，具體辦法和實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有核心提示新修訂的《土地管理法實施條例》在現行《土地管理法》制度框架下，聚焦嚴守耕地和生態紅線、擴大集體土地權能、有序下放土地審批權等熱點問題，進一步明確了制度邊界，強化了法律責任。本文在對此進行分析的基礎上，就如何圍繞新《條例》正確把握我國土地治理的改革方向和發展趨勢，進行了深入思考。關部門規定。進一步從嚴保護生態環境。新《土地管理法》通過“建立國土空間規劃體系”這一制度性規定，來體現對嚴格保護生態環境的要求。新《條例》增設“國土空間規劃”專章，對落實“多規合一”進一步作出具體規定。一是賦予規劃效力，規定“土地開發、保護、建設活動應當堅持規劃先行”。二是明確規劃任務，規定“國土空間規劃應當細化落實國家發展規劃提出的國土空間開發保護要求”，統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間，劃定落實“三條控制線”。三是嚴格用地要求，規定“國土空間規劃應當包括國土空間開發保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容，明確耕地保有量、建設用地規模、禁止開墾的范圍等要求，統籌基礎設施和公共設施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設用地規模”。四是統一規劃監管，規定“縣級以上人民政府自然資源主管部門應當加強信息化建設，建立統一的國土空間基礎信息平臺，實行土地管理全流程信息化管理，對土地利用狀況進行動態監測”。進一步從嚴維護農民土地權益。在新《土地管理法》修訂內容基礎上，新《條例》重點從兩個方面入手，切實維護農民土地合法權益。一是進一步細化土地征收程序。增加征收土地預公告制度，明確土地現狀調查、社會穩定風險評估的要求；征收土地申請批準后，地方人民政府發布征收土地公告，公布征收范圍、時間等具體工作安排，對個別未達成征地補償安置協議的作出征地補償安置決定，并依法組織實施。二是切實保障農民宅基地權益。新《條例》將“宅基地管理”單列一節，明確規定縣級以上地方人民政府應當按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域內農村村民宅基地需求，鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃應當科學劃定宅基地范圍。針對一些地方存在侵犯農民宅基地合法權益現象，新《條例》強調依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護，并作出了禁止性規定。進一步從嚴處理違法用地。新《條例》加大了對破壞耕地、拒不履行土地復墾義務等違法行為的處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規定。一是增加耕地“非糧化”處罰。對非法占用永久基本農田發展林果業或者挖塘養魚的，責令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款。二是增加“臨時用地”處罰。在臨時使用的土地上修建永久性建筑物的，責令限期拆除，并按占用面積處土地復墾費5倍以上10倍以下的罰款。三是加大違法轉讓土地罰款額度。除此之外，新《條例》還增加了行政、司法處理措施，堅決遏制違法用地行為。

二、適度擴大集體土地權能，有序下放土地審批權

新《土地管理法》最主要的制度突破，是將以放權賦能為導向的農村土地制度改革經驗，通過修改完善法律予以復制和推廣。因此，新《條例》用較大篇幅補充完善了相關規定，推動新法落地實施。推動集體經營性建設用地入市。在新《土地管理法》關于集體經營性建設用地入市規定的基礎上，新《條例》進一步明確了入市交易規則、責任主體和保障實施。一是明確土地界址、面積、用途、開發建設強度等入市條件，并會同有關部門提出產業準入和生態環境保護等要求。二是明確編制集體經營性建設用地出讓、出租等方案，應當載明宗地的土地界址、面積、用途、規劃條件、產業準入和生態環境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內容。三是明確依據集體經營性建設用地出讓、出租等方案，以招標、拍賣、掛牌或者協議等方式確定土地使用者。四是明確集體經營性建設用地使用者的權利義務。五是進一步規范集體經營性建設用地使用權依法轉讓、互換、出資、贈與或者抵押等二級市場。保障農村必要的建設用地。新《土地管理法》通過各項舉措，擴大了農村建設用地供應。在此基礎上，新《條例》結合國土空間規劃等，統籌保障農村經營和農民居住必要的新增用地。在農村經營方面，新《條例》規定，“國土空間規劃應當統籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途”，“鼓勵鄉村重點產業和項目使用集體經營性建設用地”。在農民居住方面，新《條例》規定“縣級以上地方人民政府應當按照國家規定，安排建設用地指標，合理保障本行政區域農村村民宅基地需求”，“鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃應當統籌考慮農村村民生產、生活需求，突出節約集約用地導向，科學劃定宅基地范圍”，“鄉（鎮）人民政府和農村集體經濟組織、村民委員會等應當將退出的宅基地優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求”。下放和精簡建設用地審批事項。在新《土地管理法》關于調整農用地轉用審批權限、取消省級人民政府批準的征地報國務院備案等規定基礎上，新《條例》進一步采取措施，優化建設用地審批流程。一是明確下放農用地轉用審批權限，規定“不涉及占用永久基本農田的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準”。二是合并辦理建設項目用地預審與選址意見書。三是簡化建設用地報批材料，按照“批什么就審什么”的要求，將建設用地報批“一書四方案”予以合并，整合為農用地轉用方案和土地征收申請。四是明確審查重點，規定農用地轉用方案應當重點審查是否符合國土空間規劃和土地利用年度計劃以及補充耕地情況，涉及占用永久基本農田的，還包括占用永久基本農田的必要性、合理性和補劃可行性；土地征收方案應當重點審查征收土地的必要性、合理性、是否符合法定的為了公共利益確須征收土地的情形以及是否符合法定程序。五是減少審批層級，規定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬定農用地轉用方案，報有批準權的人民政府批準，不再“逐級”上報審批。六是下放征地補償安置方案的決定權，規定土地征收方案批準后，對于個別未達成征地補償安置協議的，由縣級以上地方人民政府作出征地補償安置決定，并組織實施。這意味著由國務院批準土地征收方案不再報國務院裁決，以進一步提高工作效率，并壓實地方政府征地補償安置的主體責任。七是落實宅基地簡化審批的程序和權限。

三、正確把握國家土地治理的改革方向和發展要求

堅持社會主義土地公有制，發揮中國特色土地制度優勢。憲法規定，我國社會主義土地公有制包括城市土地國家所有制和農村土地集體所有制。城市社會化大生產和統一規劃、建設、管理的客觀需要，決定了城市土地應當實行國有制。農業生產的分散性決定了只需進行一定程度的社區合作，過高的公有化反而會降低生產效率。隨著現代農業的發展，特別是農村中大量非農產業的出現，客觀上產生了進一步聯合和合作的需求，土地集體所有制不僅不能弱化、虛化，而且應當強化、實化。我國在城市和農村實行兩種土地公有制度，歸根到底是由生產力發展所決定的，是保障社會穩定、提升治理能力所必需的。堅持社會主義土地公有制，是新《土地管理法》和新《條例》修訂的基本原則，是深化城鄉土地制度改革不可逾越的“紅線”。堅持在用途管制基礎上發揮市場配置土地資源的決定性作用，有序高效利用土地。建設用地無序擴張、閑置低效，既是市場體系不完善、地價調節不充分的結果，也是用途管制乏力、政府監管缺失的表現。使市場在資源配置中起決定性作用、更好地發揮政府作用，是經濟體制改革的總目標，同樣也是土地制度改革的總目標。新《土地管理法》和新《條例》的修訂，一方面，著力推動集體經營性建設用地入市、優化建設用地審批流程，目的就是通過推進土地要素市場化配置和擴大地方用地自主權，促進用地節約集約，盤活“沉睡”的土地資產；另一方面，著力強化國土空間規劃和用途管制，目的就是規范土地市場秩序，維護土地利用的社會整體利益。市場配置和政府管控“雙管”齊下、寬嚴相濟，是未來深化土地制度改革的總方向。堅持統籌發展和安全，嚴守耕地和生態保護紅線。糧食安全是“國之大者”，耕地保護是土地管理的首要任務。我國雖已實現了口糧基本自給，但糧食總體自給率已下降到8成以下，糧食安全壓力日增，保護耕地更加緊要。2021年中央一號文件強調，采取“長牙齒”的措施，落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。與此同時，面臨全球氣候變化和我國生態環境赤字增大，堅持保護優先、綠色發展，持續推進生態系統保護修復、筑牢生態安全屏障體系，成為國家發展的重大戰略任務。這是新《土地管理法》和新《條例》進一步從嚴保護耕地和生態環境的時代背景。堅持平等保護城鄉土地產權，推動城鄉土地要素公平交換和有序流動。改革開放以來，土地制度的改革和調整，核心是土地產權制度創新，重點是在堅持土地公有制基礎上創設用益物權。用益物權的創制，可以有效解決稀缺資源所有與利用的矛盾，充分合理利用土地；可以促進稀缺資源的優化配置，提高土地利用效益；可以統籌稀缺資源利用的利益平衡，促進社會公平。針對城鄉土地產權權能不平等問題，要在深化城鎮國有土地“兩權分離”改革的同時，著力探索農村集體土地“三權分置”，加快構建城鄉統一的建設用地市場，推動城鄉土地要素公平交換和有序流動，促進城鄉一體化發展。堅持處理好農民與土地的關系，夯實農村社會穩定的物質基礎。農民與土地結合得好不好，事關農民土地權益保障和農村社會穩定，是衡量改革成效的重要標準。處理好農民和土地的關系，不是要放棄政府責任，退回到小農經濟。農村集體經濟組織既是獨立的市場主體，又是基層社會組織，有明確的社區邊界，僅靠產權交易無法實現對相關利益主體間復雜的經濟社會關系的合理調節，需要政府給予必要的統籌和引導。農村土地制度改革要在堅持農民主體地位、尊重農民首創精神的基礎上，著力完善用途管制、市場配置、收益共享、持續發展機制，不斷提升土地治理能力和治理水平。

摘要：今年來我國加強對土地進行合理的利用規劃，得我國在土地用地總量方面得到了進一步控制，并且耕地方面也得到了進一步地保護，但是情況還是不夠樂觀。特別是在黨提出了保護自然，建設生態文明理念后，順應環境需求尤為凸顯。如何把生態文明建設和土地利用規劃合理有效地結合起來是迫在眉睫需要進一步解決的。因如，文章積極探索生態文明背景下土地利用在規劃上存在的問題及對策。首先提出生態文明背景下土地整治規劃改革的意義，再分析現有土地利用規劃面臨的問題，最后指出生態文明背景下土地利用規劃相應的解決對策。一方面進一步增強生態文明建設意識，突出強調生態建設的重要性，融入生態文明理念的必然性，在今后土地規劃中是不可或缺的，另一方面也為推動綠化建設，促進生態文明建筑提供新構思。

關鍵詞：生態文明建設；土地規劃；問題及對策

1生態文明背景下土地利用在規劃上改革的意義

目前很多國土單位在土地利用規劃方面還是簡單地以解決耕地“占補平衡”或建設用地指標為目標進行規劃，在土地利用規劃上幾乎沒有融入生態文明理念，所以顯現了一連串問題，例如資源日益緊張、嚴重的環境污染、生態系統惡化等。面對如此嚴峻的形勢，必須要轉變思想，納入生態文明建設的理念，尊重、順應、保護天然環境，讓土地在原有風貌的基礎上可持續性發展，穩定生態系統的平衡，避免環境惡化加劇。因此，在生態文明的背景下，土地規劃改革勢在必行，重點要以生態文明理論為指導，全面統籌、綜合協調土地整治活動與自然環境的關系。優化土地資源，整治規劃模式是優化國家土地空間開局的主要途徑和關鍵點，在生態文明背景下土地利用在規劃上的改革一方面有利于建設生態空間更好地讓山更清水更秀，另一方面也給自然環境留下更多的修復空間，大力發展環保型生態農業，給子孫后輩留下綠水青山。

2土地規劃整治利用中出現的問題

2.1城鄉缺乏統籌，土地開發利用存在較多弊端

農村土地流轉雖有中央政策的引導，但缺乏執行力度，土地資源的管理和利用仍呈現分割狀態。（1）城鎮與農村建設用地所有權不同，流轉性也隨之天差地別，前者屬國家所有，可進入市場流轉；后者屬集體所有，依法不能流轉。城鎮和農村土地無法統籌開發，空心村、閑置地等低效粗放經營問題凸顯，而且這種土地制度的二元結構，導致的土地利用收益也有著天壤之別。（2）農業土地利用效益低，為促成城鎮用地迅速擴張，導致違規用地行為增加。（3）經濟的高速發展的代價是能源、資源的高消耗以及生態環境的犧牲。以至于局部地區土地破壞、退化嚴重，土地生態環境總體呈惡化趨勢，耕地保護和糧食安全受到影響。（4）受傳統經濟體制制約，各類用地比例、結構失調。城市用地中生產性用地比重較高，例如工業區等，占比相對較低的道路交通用地已不能滿足城市發展及生態環境改善的需求。“攤餅”式城市發展規模，利用率不高，城市開發建設的盲目性導致城鎮地價差異明顯，郊區、鄉村被占土地現象日益嚴重。同時，由于土地利用與空間布局的不合理，造成用地緊張與浪費并存，嚴重違背可持續發展戰略。（5）由于受城市戶口政策限制，進城農民工無法享受和城市居民同等待遇，工資低、工作忙，加上無力負擔城市生活成本，促使其選擇回農村養老。農民工無法融入城市，無法脫離鄉土的情況，造成了他們的雙重身份，雙重占地現象使農村居民點和城市用地同步增長，用地緊張。