建設(shè)用地管理全文(5篇)

摘要：為探究壽光市城市發(fā)展與土地開發(fā)利用之間的協(xié)調(diào)問題，開展壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)問題研究。從壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析著手，分析當(dāng)前存在壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)總體問題，根據(jù)當(dāng)前壽光市面臨著的建設(shè)用地供給不足、建設(shè)用地集約利用水平不理想、耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻、生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力嚴(yán)峻等問題，針對(duì)性地提出壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)對(duì)策及措施。

關(guān)鍵詞：壽光市；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；耕地保護(hù)；資源承載力；對(duì)策

1.概述

壽光市是山東省確定的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范市[1]，是我國(guó)著名的蔬菜之鄉(xiāng)。未來壽光市將在穩(wěn)固壽光農(nóng)業(yè)龍頭品牌的基礎(chǔ)上，加大力度發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)[2-3]，并構(gòu)建成為山東半導(dǎo)制造業(yè)基地集群與示范產(chǎn)業(yè)區(qū)[4]。力爭(zhēng)在數(shù)年內(nèi)建成山東省多產(chǎn)業(yè)實(shí)力領(lǐng)先的現(xiàn)代化工業(yè)城市[5]。城市的發(fā)展離不開各類資源的支撐[6]。本文中，圍繞壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)這一核心議題，收集、整理各方面的學(xué)術(shù)資料及數(shù)據(jù)，分析壽光市當(dāng)前的資源環(huán)境承載現(xiàn)狀，對(duì)壽光市當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)中存在的問題進(jìn)行總體分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施。

2.壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析

2.1壽光市耕地資源承載力分析

截至2018年底，壽光市總?cè)丝诩s為115萬，總的糧食產(chǎn)量約為70萬噸，人均糧食占有量超過，人均糧食產(chǎn)量約為608kg，大大超過人均消費(fèi)400kg的均值指標(biāo)。盡管在農(nóng)業(yè)方面具備優(yōu)勢(shì)地位，壽光市依然遵循國(guó)家關(guān)于糧食安全與耕地保護(hù)的重要部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)糧食安全保障與耕地保護(hù)政策。根據(jù)目前壽光市的糧食單產(chǎn)數(shù)據(jù)、糧食播種面積及品種比例、耕地面積的波動(dòng)及復(fù)種情況，可推算2020年時(shí)，壽光市耕地保有量約為10萬公頃，耕地面積數(shù)值會(huì)出現(xiàn)緩慢下降趨勢(shì)。盡管當(dāng)前的耕地保有量足以保證當(dāng)前及今后較長(zhǎng)時(shí)間的糧食安全，耕地資源承載力較強(qiáng)，但是，耕地保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)任務(wù)依然相當(dāng)艱巨。綜合考慮糧食生產(chǎn)水平以及社會(huì)發(fā)展，近年來，壽光市的糧食產(chǎn)量平均增長(zhǎng)率約在1.4%，在耕地面積有所下降的情況下，糧食綜合產(chǎn)量小幅上升。推測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2020年、2030時(shí)壽光市糧食產(chǎn)量分別約為74萬噸、86萬噸，若以人均消費(fèi)400千克/年的標(biāo)準(zhǔn)換算，壽光市2020年、2030年可承載的人口規(guī)模約為185萬人、215萬人?？紤]到城市的快速發(fā)展以及農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)化的情況，未來以自給率水平60%計(jì)算，壽光市2020年、2030年可承載人口約為308萬、358萬。從當(dāng)前人口數(shù)量上看，壽光市未來很長(zhǎng)時(shí)間的耕地人口承載力都能夠保持在安全水平內(nèi)。

土地制度是國(guó)家基礎(chǔ)性制度，新《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱新《條例》）的立法精神反映了國(guó)家土地治理的改革大勢(shì)和發(fā)展要求，值得深入研討。

一、嚴(yán)守耕地和生態(tài)紅線，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益

新《條例》不僅針對(duì)新《土地管理法》有關(guān)嚴(yán)格土地管理的規(guī)定細(xì)化了措施，還把中央近期關(guān)于深化土地制度改革、加強(qiáng)土地監(jiān)督管理的決策部署及時(shí)寫進(jìn)法規(guī)，為法律落地實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)一步從嚴(yán)保護(hù)耕地。新《土地管理法》按照中央關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的要求，修訂了耕地保護(hù)規(guī)定，包括把耕地質(zhì)量不降低與數(shù)量不減少一起納入省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任、將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田、涉及占用永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、禁止通過擅自調(diào)整縣級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田審批等。在此基礎(chǔ)上，新《條例》細(xì)化和補(bǔ)充了有關(guān)規(guī)定。一是嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。首次從法規(guī)層面提出國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地；耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等。二是嚴(yán)格耕地質(zhì)量管理。首次從法規(guī)層面規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法對(duì)建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排；縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)和管理，防止破壞耕地耕作層。三是強(qiáng)化省級(jí)政府保護(hù)耕地的責(zé)任。首次從法規(guī)層面明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體是省級(jí)人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人；省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實(shí)到地塊。四是建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。首次從法規(guī)層面明確國(guó)家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同有核心提示新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》在現(xiàn)行《土地管理法》制度框架下，聚焦嚴(yán)守耕地和生態(tài)紅線、擴(kuò)大集體土地權(quán)能、有序下放土地審批權(quán)等熱點(diǎn)問題，進(jìn)一步明確了制度邊界，強(qiáng)化了法律責(zé)任。本文在對(duì)此進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，就如何圍繞新《條例》正確把握我國(guó)土地治理的改革方向和發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)行了深入思考。關(guān)部門規(guī)定。進(jìn)一步從嚴(yán)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。新《土地管理法》通過“建立國(guó)土空間規(guī)劃體系”這一制度性規(guī)定，來體現(xiàn)對(duì)嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求。新《條例》增設(shè)“國(guó)土空間規(guī)劃”專章，對(duì)落實(shí)“多規(guī)合一”進(jìn)一步作出具體規(guī)定。一是賦予規(guī)劃效力，規(guī)定“土地開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持規(guī)劃先行”。二是明確規(guī)劃任務(wù)，規(guī)定“國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)細(xì)化落實(shí)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃提出的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)要求”，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)“三條控制線”。三是嚴(yán)格用地要求，規(guī)定“國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模、禁止開墾的范圍等要求，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)?！?。四是統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)管，規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，實(shí)行土地管理全流程信息化管理，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”。進(jìn)一步從嚴(yán)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。在新《土地管理法》修訂內(nèi)容基礎(chǔ)上，新《條例》重點(diǎn)從兩個(gè)方面入手，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。一是進(jìn)一步細(xì)化土地征收程序。增加征收土地預(yù)公告制度，明確土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求；征收土地申請(qǐng)批準(zhǔn)后，地方人民政府發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、時(shí)間等具體工作安排，對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的作出征地補(bǔ)償安置決定，并依法組織實(shí)施。二是切實(shí)保障農(nóng)民宅基地權(quán)益。新《條例》將“宅基地管理”單列一節(jié)，明確規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村村民宅基地需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃定宅基地范圍。針對(duì)一些地方存在侵犯農(nóng)民宅基地合法權(quán)益現(xiàn)象，新《條例》強(qiáng)調(diào)依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)，并作出了禁止性規(guī)定。進(jìn)一步從嚴(yán)處理違法用地。新《條例》加大了對(duì)破壞耕地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為的處罰力度，增加了對(duì)耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。一是增加耕地“非糧化”處罰。對(duì)非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款。二是增加“臨時(shí)用地”處罰。在臨時(shí)使用的土地上修建永久性建筑物的，責(zé)令限期拆除，并按占用面積處土地復(fù)墾費(fèi)5倍以上10倍以下的罰款。三是加大違法轉(zhuǎn)讓土地罰款額度。除此之外，新《條例》還增加了行政、司法處理措施，堅(jiān)決遏制違法用地行為。

二、適度擴(kuò)大集體土地權(quán)能，有序下放土地審批權(quán)

新《土地管理法》最主要的制度突破，是將以放權(quán)賦能為導(dǎo)向的農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)，通過修改完善法律予以復(fù)制和推廣。因此，新《條例》用較大篇幅補(bǔ)充完善了相關(guān)規(guī)定，推動(dòng)新法落地實(shí)施。推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在新《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)定的基礎(chǔ)上，新《條例》進(jìn)一步明確了入市交易規(guī)則、責(zé)任主體和保障實(shí)施。一是明確土地界址、面積、用途、開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等入市條件，并會(huì)同有關(guān)部門提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等要求。二是明確編制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等方案，應(yīng)當(dāng)載明宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求、使用期限、交易方式、入市價(jià)格、集體收益分配安排等內(nèi)容。三是明確依據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等方案，以招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議等方式確定土地使用者。四是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者的權(quán)利義務(wù)。五是進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押等二級(jí)市場(chǎng)。保障農(nóng)村必要的建設(shè)用地。新《土地管理法》通過各項(xiàng)舉措，擴(kuò)大了農(nóng)村建設(shè)用地供應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，新《條例》結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃等，統(tǒng)籌保障農(nóng)村經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民居住必要的新增用地。在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方面，新《條例》規(guī)定，“國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局和用途”，“鼓勵(lì)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。在農(nóng)民居住方面，新《條例》規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定，安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村村民生產(chǎn)、生活需求，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向，科學(xué)劃定宅基地范圍”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求”。下放和精簡(jiǎn)建設(shè)用地審批事項(xiàng)。在新《土地管理法》關(guān)于調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限、取消省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的征地報(bào)國(guó)務(wù)院備案等規(guī)定基礎(chǔ)上，新《條例》進(jìn)一步采取措施，優(yōu)化建設(shè)用地審批流程。一是明確下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限，規(guī)定“不涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”。二是合并辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。三是簡(jiǎn)化建設(shè)用地報(bào)批材料，按照“批什么就審什么”的要求，將建設(shè)用地報(bào)批“一書四方案”予以合并，整合為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請(qǐng)。四是明確審查重點(diǎn)，規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查是否符合國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃以及補(bǔ)充耕地情況，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還包括占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補(bǔ)劃可行性；土地征收方案應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查征收土地的必要性、合理性、是否符合法定的為了公共利益確須征收土地的情形以及是否符合法定程序。五是減少審批層級(jí)，規(guī)定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，不再“逐級(jí)”上報(bào)審批。六是下放征地補(bǔ)償安置方案的決定權(quán)，規(guī)定土地征收方案批準(zhǔn)后，對(duì)于個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府作出征地補(bǔ)償安置決定，并組織實(shí)施。這意味著由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收方案不再報(bào)國(guó)務(wù)院裁決，以進(jìn)一步提高工作效率，并壓實(shí)地方政府征地補(bǔ)償安置的主體責(zé)任。七是落實(shí)宅基地簡(jiǎn)化審批的程序和權(quán)限。

三、正確把握國(guó)家土地治理的改革方向和發(fā)展要求

堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制，發(fā)揮中國(guó)特色土地制度優(yōu)勢(shì)。憲法規(guī)定，我國(guó)社會(huì)主義土地公有制包括城市土地國(guó)家所有制和農(nóng)村土地集體所有制。城市社會(huì)化大生產(chǎn)和統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理的客觀需要，決定了城市土地應(yīng)當(dāng)實(shí)行國(guó)有制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性決定了只需進(jìn)行一定程度的社區(qū)合作，過高的公有化反而會(huì)降低生產(chǎn)效率。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，特別是農(nóng)村中大量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)，客觀上產(chǎn)生了進(jìn)一步聯(lián)合和合作的需求，土地集體所有制不僅不能弱化、虛化，而且應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化、實(shí)化。我國(guó)在城市和農(nóng)村實(shí)行兩種土地公有制度，歸根到底是由生產(chǎn)力發(fā)展所決定的，是保障社會(huì)穩(wěn)定、提升治理能力所必需的。堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制，是新《土地管理法》和新《條例》修訂的基本原則，是深化城鄉(xiāng)土地制度改革不可逾越的“紅線”。堅(jiān)持在用途管制基礎(chǔ)上發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的決定性作用，有序高效利用土地。建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張、閑置低效，既是市場(chǎng)體系不完善、地價(jià)調(diào)節(jié)不充分的結(jié)果，也是用途管制乏力、政府監(jiān)管缺失的表現(xiàn)。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮政府作用，是經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo)，同樣也是土地制度改革的總目標(biāo)。新《土地管理法》和新《條例》的修訂，一方面，著力推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、優(yōu)化建設(shè)用地審批流程，目的就是通過推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置和擴(kuò)大地方用地自主權(quán)，促進(jìn)用地節(jié)約集約，盤活“沉睡”的土地資產(chǎn)；另一方面，著力強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制，目的就是規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，維護(hù)土地利用的社會(huì)整體利益。市場(chǎng)配置和政府管控“雙管”齊下、寬嚴(yán)相濟(jì)，是未來深化土地制度改革的總方向。堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，嚴(yán)守耕地和生態(tài)保護(hù)紅線。糧食安全是“國(guó)之大者”，耕地保護(hù)是土地管理的首要任務(wù)。我國(guó)雖已實(shí)現(xiàn)了口糧基本自給，但糧食總體自給率已下降到8成以下，糧食安全壓力日增，保護(hù)耕地更加緊要。2021年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，采取“長(zhǎng)牙齒”的措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。與此同時(shí)，面臨全球氣候變化和我國(guó)生態(tài)環(huán)境赤字增大，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、筑牢生態(tài)安全屏障體系，成為國(guó)家發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。這是新《土地管理法》和新《條例》進(jìn)一步從嚴(yán)保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的時(shí)代背景。堅(jiān)持平等保護(hù)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動(dòng)。改革開放以來，土地制度的改革和調(diào)整，核心是土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，重點(diǎn)是在堅(jiān)持土地公有制基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)。用益物權(quán)的創(chuàng)制，可以有效解決稀缺資源所有與利用的矛盾，充分合理利用土地；可以促進(jìn)稀缺資源的優(yōu)化配置，提高土地利用效益；可以統(tǒng)籌稀缺資源利用的利益平衡，促進(jìn)社會(huì)公平。針對(duì)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不平等問題，要在深化城鎮(zhèn)國(guó)有土地“兩權(quán)分離”改革的同時(shí)，著力探索農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。堅(jiān)持處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，夯實(shí)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民與土地結(jié)合得好不好，事關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益保障和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，是衡量改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，不是要放棄政府責(zé)任，退回到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，又是基層社會(huì)組織，有明確的社區(qū)邊界，僅靠產(chǎn)權(quán)交易無法實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)利益主體間復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的合理調(diào)節(jié)，需要政府給予必要的統(tǒng)籌和引導(dǎo)。農(nóng)村土地制度改革要在堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的基礎(chǔ)上，著力完善用途管制、市場(chǎng)配置、收益共享、持續(xù)發(fā)展機(jī)制，不斷提升土地治理能力和治理水平。

一、土地出讓人

我國(guó)頒發(fā)的土地管理法中明確要求，城市的周邊土地與農(nóng)村土地，不但在法律層面上歸國(guó)家所擁有，而且還歸廣大農(nóng)民們所集體共有。如果農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。而且，“農(nóng)轉(zhuǎn)用”還需要符合國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、符合每年國(guó)家下放到省的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)。如果由國(guó)家征收的，還需要辦理土地征收手續(xù)。但是，在集體土地入市試點(diǎn)城市，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o需經(jīng)過征收程序，可以由農(nóng)民集體作為出讓人，直接將土地使用權(quán)進(jìn)行出讓。根據(jù)松江區(qū)頒發(fā)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“1+5”配套文件，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，但是出讓方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或成員代表會(huì)議2/3以上同意。泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號(hào)地塊的出讓人即為泗涇經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。

二、土地受讓人

依據(jù)不同試點(diǎn)城市編制和執(zhí)行的租賃房試點(diǎn)實(shí)施方案可知，多數(shù)城市都將參與租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的企業(yè)限制于國(guó)有企業(yè)。上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局2017年11月1日印發(fā)的《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場(chǎng)的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》也規(guī)定，在住房租賃市場(chǎng)前期培育階段，租賃住房用地經(jīng)市區(qū)政府部門認(rèn)定后，采取定向掛牌方式供應(yīng)，隨著住房租賃市場(chǎng)建全完善，采取公開招拍掛的方式進(jìn)行出讓。在事實(shí)上，在現(xiàn)階段，無論是針對(duì)國(guó)有建設(shè)用地而言，還是針對(duì)集體盈利性建設(shè)用地來講，不論是直接轉(zhuǎn)讓土地亦或是利用土地作價(jià)入股等形式，各個(gè)試點(diǎn)城市的租賃住房項(xiàng)目也基本上由政府平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行建設(shè)。根據(jù)泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元07-09號(hào)地塊的《掛牌出讓須知》，中國(guó)境內(nèi)的自然人、法人和其他組織均可申請(qǐng)競(jìng)買該地塊，但是競(jìng)買人需要先取得當(dāng)?shù)厝嗣裾蚱渲付毮懿块T出具的項(xiàng)目認(rèn)定文件原件。

三、土地入市形式

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、租賃、入股等方式入市。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門共同制定和頒布的租賃住房試點(diǎn)方案和15個(gè)試點(diǎn)城市各自制定的具體試點(diǎn)方案，企業(yè)可以通過聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體土地租賃住房項(xiàng)目。北京市還曾經(jīng)以協(xié)議出讓的方式出讓多幅集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在完成租賃住房項(xiàng)目過程中的利用率極高。依據(jù)松江區(qū)的要求可知，農(nóng)村集體盈利性建設(shè)用地入市方式主要有應(yīng)用權(quán)轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股以及租賃等。然而，松江區(qū)已入市的3幅集體土地均采用出讓方式，目前尚未試點(diǎn)作價(jià)入股方式。

四、土地入市條件要求

摘要:水利工程用地管理過程中，繳納稅費(fèi)是水利工程征地過程中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，水利工程用地涉及的稅費(fèi)主要有五類，分別是耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、耕地指標(biāo)交易費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。理清各項(xiàng)稅費(fèi)規(guī)定能夠明確當(dāng)前水利工程用地涉及稅費(fèi)的具體要求，在結(jié)合工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，本文提出了針對(duì)水利工程用地涉及稅費(fèi)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞:水利工程用地;稅費(fèi);法律法規(guī)

水利工程在用地手續(xù)辦理過程中，除了向自然資源部門繳納征地預(yù)存款外，還需要繳納各種稅費(fèi)，依據(jù)最新文件要求，主要有耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、耕地指標(biāo)交易費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。這些費(fèi)用有的列入了工程概算由項(xiàng)目法人繳納，有的由工程所在地縣級(jí)政府繳納，稅費(fèi)征收的政策文件不斷調(diào)整，一直沒有形成統(tǒng)一。作為新孟河工程用地手續(xù)辦理的參與者，針對(duì)水利工程用地涉及相關(guān)稅費(fèi)歸納如下，并從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)提出相關(guān)改進(jìn)建議。

1耕地占用稅

依據(jù)《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》、《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例〉辦法》等文件，江蘇省耕地占用稅均額為2萬元/畝(30元/m2)。省內(nèi)部分水利工程如走馬塘、新溝河、新孟河工程以省政府批復(fù)文件等形式明確耕地占用稅作暫緩征繳處理。原有條例、辦法對(duì)于水利工程耕地占用稅沒有特殊照顧，只對(duì)鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目減按2元/m2(1334元/畝)的稅額征收。水利部門多次呼吁，特別是在水利部規(guī)劃計(jì)劃司、水規(guī)總院等調(diào)研太湖治理工程時(shí)，我們重點(diǎn)匯報(bào)了這一情況。在各方共同努力下，2019年9月《中華人民共和國(guó)耕地占用稅法》正式施行，該法律對(duì)路線路、公路線路、飛機(jī)場(chǎng)跑道、停機(jī)坪、港口、航道、水利工程等占用耕地需要繳納的稅費(fèi)進(jìn)行了明確規(guī)定，文件規(guī)定此類設(shè)施占用耕地需要每平方米需要交納2元(1334元/畝)耕地占用稅。其他稅額則與《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》保持一致。耕地占用稅是在獲得用地批復(fù)文件之后，供地階段辦理土地劃撥決定書和土地使用權(quán)證之前繳納，由稅務(wù)部門按照國(guó)家、省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向項(xiàng)目法人征收。

2耕地開墾費(fèi)

江蘇省于2015年了調(diào)整耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)通知，文件明確規(guī)定耕地開墾費(fèi)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為2～3．34萬元/畝(30～50元/m2)。此外，針對(duì)占用基本農(nóng)田的情況，需在原耕地開墾費(fèi)的基礎(chǔ)上加收40%。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)時(shí)，應(yīng)向省自然資源廳繳納耕地開墾費(fèi)的10%，另90%部分由省自然資源廳委托市、縣(市、區(qū))自然資源管理部門負(fù)責(zé)征收。

2021年7月2日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第743號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實(shí)施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實(shí)施的重要法律武器。新《土地管理法實(shí)施條例》諸多亮點(diǎn)值得關(guān)注：

亮點(diǎn)一：嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地

1998年的《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點(diǎn)，對(duì)農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實(shí)踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響國(guó)家糧食安全。為此，新的《土地管理法實(shí)施條例》專門增加規(guī)定：國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。從而進(jìn)一步拓展了土地用途管制的重點(diǎn)和內(nèi)容。

亮點(diǎn)二：明確耕地保護(hù)的責(zé)任

主體是省級(jí)人民政府加強(qiáng)耕地保護(hù)，必須首先明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體。新的《土地管理法實(shí)施條例》在總結(jié)多年來黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任主體制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護(hù)的責(zé)任主體，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實(shí)到地塊。國(guó)務(wù)院對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。

亮點(diǎn)三：建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，積極推進(jìn)中央和地方各級(jí)涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護(hù)、誰受益”的原則，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度的要求，新的《土地管理法實(shí)施條例》在總結(jié)全國(guó)部分地方實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償制度成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度做出明確規(guī)定：國(guó)家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。耕地保護(hù)補(bǔ)償制度具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定。