職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化辦學(xué)思考

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一、城鄉(xiāng)職業(yè)教育一體化辦學(xué)現(xiàn)代治理的內(nèi)容與框架

從內(nèi)涵上說，城鄉(xiāng)職業(yè)教育一體化是指從區(qū)域統(tǒng)籌的角度，通過打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的束縛，整合城鄉(xiāng)職業(yè)教育資源，構(gòu)建動態(tài)均衡、雙向溝通、良性互動的現(xiàn)代職業(yè)教育體系和機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的相互支持、相互促進(jìn)。城鄉(xiāng)職業(yè)教育一體化的現(xiàn)代治理，其基本內(nèi)容就是在政府的統(tǒng)籌管理下，促進(jìn)城市和農(nóng)村在資源和條件上的整合，使城鄉(xiāng)有機(jī)互動、協(xié)調(diào)促進(jìn)，形成可持續(xù)的職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制。要實現(xiàn)這一現(xiàn)代治理，構(gòu)建基于職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代治理體系尤為關(guān)鍵。組織學(xué)和組織行為學(xué)理論認(rèn)為，組織的治理結(jié)構(gòu)可以分為四個部分：價值和理念、組織體制、運行機(jī)制、方式方法和技術(shù)手段。治理能力的提升，也就是治理內(nèi)容與治理結(jié)構(gòu)要件不斷優(yōu)化的過程?；谶@一視角與理論，我們認(rèn)為，職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代治理主要包括以下幾個方面：一是形成職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的共同價值與理念，實現(xiàn)價值目標(biāo)的聚合認(rèn)同；二是形成職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的組織體制；三是形成職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代治理運行機(jī)制，保證城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的可持續(xù)性；四是不斷完善職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代治理手段與方法。從價值目標(biāo)、結(jié)構(gòu)要素、綜合能力上不斷完善職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的治理體系，能夠從總體上提高現(xiàn)代職業(yè)教育的發(fā)展水平。具體說來，包括以下三方面：

1.現(xiàn)代治理的價值目標(biāo)認(rèn)同

主要指城鄉(xiāng)職業(yè)教育的各個主體通過各種互動與推動，使“一體化發(fā)展”這一理念獲得廣泛的認(rèn)同，并得到各個主體的共同推進(jìn)，最終發(fā)展為城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展理論中具有重要影響力的價值理念。從某種意義上說，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的價值理念，就是以教育公平為底色的職業(yè)教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，公平應(yīng)該是城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)定性，并決定職業(yè)教育發(fā)展的性質(zhì)與趨向，同時也是其核心價值和動力。一方面，城鄉(xiāng)職業(yè)教育在發(fā)展過程中，要以“公平發(fā)展”為基礎(chǔ)理念，在相關(guān)的政策與制度安排上，體現(xiàn)城鄉(xiāng)職業(yè)教育公平這一基本狀態(tài)；另一方面，這也是基于城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展中的不公平與差距考量而形成的基本目標(biāo)，即最終消除不公平現(xiàn)象，形成城鄉(xiāng)職業(yè)教育公平發(fā)展的基本格局。從宏觀層面來說，以此為導(dǎo)向，出臺推進(jìn)城鄉(xiāng)職業(yè)教育在資源、基礎(chǔ)條件以及師資等方面的政策，形成均衡化、一體化發(fā)展的頂層設(shè)計。地方應(yīng)基于區(qū)域?qū)嶋H，形成城鄉(xiāng)職業(yè)教育一體化發(fā)展的具體方案與措施。

2.職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代治理，在組織體制上主要關(guān)注治理主體

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展涉及多元主體的共同參與，因此，要在相應(yīng)的法律和政策框架內(nèi)，框定各方的職能與邊界，保障多元主體的共同職責(zé)和各自利益。從現(xiàn)狀來看，多元主體包括政府、學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)、學(xué)生及其他利益相關(guān)者，因此，職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代治理，就是要以政府為主導(dǎo)的多元治理主體形成利益共同體，并通過調(diào)適發(fā)展過程中的利益關(guān)系，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用和辦學(xué)機(jī)構(gòu)的參與作用。在職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代治理主體中，政府是主導(dǎo)性、基礎(chǔ)性的主體，這是由政府的性質(zhì)和地位決定的。職業(yè)教育屬于一種準(zhǔn)公共物品，政府是主要的供給方，承擔(dān)著發(fā)展職業(yè)教育的責(zé)任。改變職業(yè)教育發(fā)展城鄉(xiāng)二元分割的格局，政府的責(zé)任更為重大。從我國發(fā)展現(xiàn)狀與政治體制特征看，突破城鄉(xiāng)二元體制，還需要政府強(qiáng)有力的政策與制度支持。缺乏政府的有效引導(dǎo)與強(qiáng)力支持，很難出現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的格局。同時，這也與我國社會組織與民間力量的孱弱有關(guān)?！按笳?、小社會”的現(xiàn)狀，導(dǎo)致社會組織在社會變遷的作用極為有限。對職業(yè)教育而言，企業(yè)、行業(yè)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化辦學(xué)的過程中影響非常小。此外，城鄉(xiāng)職業(yè)院校的學(xué)生、家長以及企業(yè)和行業(yè)，其自身利益也都與城鄉(xiāng)職業(yè)教育的一體化發(fā)展緊密相關(guān)，也都應(yīng)是現(xiàn)代治理體系的多元主體之一，并與政府在這一過程中有效協(xié)商、良性互動，以期達(dá)成共識。

3.職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代治理，要形成穩(wěn)定的現(xiàn)代治理運行機(jī)制，制定規(guī)范的治理制度

從職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的治理需求來看，要形成與治理價值和治理目標(biāo)相配套的制度體系，保障機(jī)制的順利運轉(zhuǎn)。制度體系主要包括決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、服務(wù)保障機(jī)制、政策保障機(jī)制等方面，通過一系列的制度整合，形成一整套城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)代治理的運行機(jī)制。從具體操作層面來說，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展涉及發(fā)展規(guī)劃一體化、經(jīng)費投入一體化、隊伍建設(shè)一體化，等等。在宏觀制度體系的框架內(nèi)，要將涉及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的各項措施具體化，形成穩(wěn)定的現(xiàn)代治理運行機(jī)制。在職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程中，多元主體各方在利益取向上不一致，甚至相互沖突，而且隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和相關(guān)工作的推進(jìn)，各方的利益格局有可能經(jīng)常發(fā)生改變。因此，要根據(jù)利益格局的變化，形成反映現(xiàn)代治理多元主體利益訴求的調(diào)整機(jī)制，通過利益均衡，平衡各方的利益需求，將城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的矛盾與沖突降到最低，并激發(fā)多元主體參與一體化發(fā)展的積極性，形成既具有剛性、又有較強(qiáng)靈活性的現(xiàn)代治理機(jī)制，促進(jìn)職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。公共管理研究專家認(rèn)為，治理理論的核心理念包括三個方面：一是主張為公共利益建立體現(xiàn)法治和責(zé)任的公共服務(wù)體系，政府、市場與公民社會對公共生活進(jìn)行平等協(xié)商、合作管理，達(dá)成公共利益最大化的社會管理過程——善治；二是要求社會系統(tǒng)要素間平等協(xié)調(diào)、對話和互動，追求廣泛的共識和參與；三是強(qiáng)調(diào)社會管理過程中權(quán)力運行向度的變化?；诖艘暯牵殬I(yè)教育城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)代治理體系的治理目標(biāo)就是“善治”?！吧浦巍币部梢杂袔讉€方面的標(biāo)準(zhǔn)，最為根本的標(biāo)準(zhǔn)是改進(jìn)了社會公共福利，即無論是城市還是農(nóng)村的職業(yè)教育得到發(fā)展，城鄉(xiāng)居民都能享受到符合需求的高水平職業(yè)教育服務(wù)，實現(xiàn)職業(yè)教育的機(jī)會均等、資源配置均衡、城鄉(xiāng)融合互動，形成城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)的局面，全面提高全社會職業(yè)教育資源的配置水平與利用效率，并在治理成本、利益協(xié)調(diào)等方面達(dá)到理想的高水平均衡狀態(tài)。現(xiàn)代治理內(nèi)容則涉及職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的各個方面，如各類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、不同群體職業(yè)教育需求、職業(yè)教育效率與職業(yè)教育公平的協(xié)調(diào)、各類職業(yè)教育要素（管理、辦學(xué)、師資、生源、資金、教育教學(xué)）整合。這些內(nèi)容的重點在于形成城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展的共同平臺，基于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展基礎(chǔ)與條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育的培養(yǎng)目標(biāo)、基礎(chǔ)能力、課程設(shè)置、師資隊伍，通過一系列制度安排和政策導(dǎo)向，實現(xiàn)職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)。

二、推進(jìn)職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化辦學(xué)現(xiàn)代治理的對策

在職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化的實踐探索方面，我國部分地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)的實踐探索，如成都武侯區(qū)、安徽銅陵市、重慶梁平縣、上海浦東新區(qū)、天津市、北京市以及河北三河市等地區(qū)。這些實踐探索積累了豐富的經(jīng)驗，不僅為理論研究和政策制定提供了許多合理化建議，也為職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化的未來提供了實驗基礎(chǔ)。但是，在如何實現(xiàn)職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代治理體系方面，仍需繼續(xù)探索。通過對職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)代治理體系進(jìn)行初步探索與分析，我們認(rèn)為，將從以下幾個方面推動現(xiàn)代治理，以期達(dá)到現(xiàn)代治理的“善治”目標(biāo)。

1.推動現(xiàn)代治理制度變革。制度變遷往往決定了教育發(fā)展

我國職業(yè)教育城鄉(xiāng)二元狀況的形成與存在，與二元管理體制是互為表里的。雖然城鄉(xiāng)的天然差距、民眾認(rèn)識水平以及經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展?fàn)顩r影響了城鄉(xiāng)之間的公平性，但是，制度的不公平是根本原因。因此，推動現(xiàn)代治理制度變革，是形成現(xiàn)代治理體系的核心。作為社會制度的下位制度，職業(yè)教育制度變革的基礎(chǔ)與環(huán)境是社會制度的變革，如戶籍、社會保障制度的改革，因此，應(yīng)通過逐步推進(jìn)的方式，形成城鄉(xiāng)一體化的社會制度，并在此基礎(chǔ)上推動職業(yè)教育制度的變革。從現(xiàn)代治理制度體系看，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行制度改革：一是形成職業(yè)教育區(qū)域均衡投入制度。發(fā)展不均衡主要是投入的不平衡，因此，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)下，應(yīng)加大農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的經(jīng)費支持力度。在補(bǔ)齊農(nóng)村職業(yè)教育“欠賬”的基礎(chǔ)上，消除城鄉(xiāng)職業(yè)教育經(jīng)費投入的差異，不斷完善職業(yè)教育在中央和省級財政的轉(zhuǎn)移支付制度，形成穩(wěn)定的城鄉(xiāng)一體化投入制度。二是形成職業(yè)教育教師的區(qū)域均衡配置制度。城鄉(xiāng)差距造成農(nóng)村職業(yè)學(xué)校的教師不斷流失，因此，要建立區(qū)域均衡配置的教師管理制度，制定城市職業(yè)院校教師到農(nóng)村職校支教的制度，完善農(nóng)村職校教師到城市進(jìn)修的制度，并利用現(xiàn)有條件建立完善教師城鄉(xiāng)交流的信息交流機(jī)制，形成穩(wěn)定的職業(yè)教育城鄉(xiāng)交流制度與職業(yè)教育教師區(qū)域均衡配置制度。三是形成促進(jìn)職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化的監(jiān)管制度。監(jiān)管制度主要包括對一體化發(fā)展水平的監(jiān)控和相關(guān)責(zé)任主體推進(jìn)工作的責(zé)任監(jiān)管?；谖覈姓^(qū)劃的特點與現(xiàn)狀，主要應(yīng)由省級政府出臺各個市級區(qū)域職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的指標(biāo)體系，由市級政府負(fù)責(zé)推進(jìn)與落實，并將其納入政府相關(guān)工作考核的內(nèi)容。通過以上三個方面的制度變革，逐步形成穩(wěn)定的職業(yè)教育治理制度體系，并致力于形成一種有利于推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度文化。

2.建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的職業(yè)教育發(fā)展平臺，推進(jìn)城鄉(xiāng)共同治理

職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一個聚合了多方面力量與資源的社會大平臺，政府、學(xué)校、企業(yè)以及行業(yè)都參與其中。但是，值得注意的是，政府是城鄉(xiāng)一體化治理主體中的主導(dǎo)者，其治理權(quán)限、內(nèi)容以及方式都與其他主體存在較大差異。城鄉(xiāng)之間、不同主體之間的協(xié)同合作尤為重要。因此，要建立城鄉(xiāng)一體化的職業(yè)教育發(fā)展平臺，通過圍繞城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)各方利益，在政府主體地位的引導(dǎo)下，通過協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)職業(yè)教育利益相關(guān)各方，共同參與治理。建立城鄉(xiāng)一體化職業(yè)教育發(fā)展平臺，首先要明確各級政府的責(zé)任與地位。省級政府要明確省域內(nèi)職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要目標(biāo)和重要指標(biāo)，并出臺相應(yīng)的制度與政策，為建設(shè)發(fā)展平臺制定標(biāo)準(zhǔn)與方向；市級政府是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主體，是各項目標(biāo)的具體落實者；市級政府所轄的各下級政府是具體執(zhí)行者。其次，通過建立市級政府組織統(tǒng)籌的、實現(xiàn)區(qū)域職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的聯(lián)席會議制度，聯(lián)合市轄的縣、區(qū)的相關(guān)部門，組織學(xué)校、企業(yè)等部門形成共同參與推動職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的組織體系。再次，形成城鄉(xiāng)共同治理的相關(guān)方案與制度。城鄉(xiāng)共同治理的過程中，要充分考慮市區(qū)政府與縣級政府在各自的治理權(quán)限與方式上的差別，分析城市職業(yè)院校與農(nóng)村職業(yè)學(xué)校在參與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的能力差異，有重點、有區(qū)別地組織相關(guān)的責(zé)任主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同參與到職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代治理中來。

3.重點加大農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展力度，彌合城鄉(xiāng)差距

實現(xiàn)職業(yè)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的治理體系，難點在于改進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育的落后狀況，如何彌合城鄉(xiāng)之間的差距。不能孤立地看待農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展問題，必須要將其與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實結(jié)合起來，與城市的職業(yè)教育結(jié)合起來，理清農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展過程中“面向農(nóng)村”與“面向城市”兩者之間的矛盾與沖突。首先，要樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展觀，將城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)下的農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展放在整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體目標(biāo)之下，將農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)劃納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的總體布局，并將其定位為服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量。其次，要組織力量研究區(qū)域內(nèi)農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展需求，為農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展制定方向明、針對性強(qiáng)、定位準(zhǔn)的目標(biāo)，并充分考慮城鄉(xiāng)職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)的互動與互補(bǔ)。再次，要通過補(bǔ)償性制度來支持和推動農(nóng)村職業(yè)教育，加大對農(nóng)村職業(yè)教育的投入力度。最后，在現(xiàn)階段要重點強(qiáng)化城鄉(xiāng)職業(yè)學(xué)校的交流制度，尤其要進(jìn)一步健全農(nóng)村職業(yè)學(xué)校的教師與學(xué)生到城市職業(yè)學(xué)校進(jìn)修、學(xué)習(xí)的相關(guān)制度。

作者：孫曉玲