土地資源管理規(guī)劃改革路徑探析

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摘要：受多方面因素的影響，我國(guó)當(dāng)前土地資源管理規(guī)劃上還存在靈活性不足、協(xié)調(diào)性不足、前瞻性不足等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)也受到了嚴(yán)重的阻礙。要想推動(dòng)供給側(cè)改革，提高土地資源管理規(guī)劃的合理性和靈活性，必須要從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度去考慮，采取多措并舉、統(tǒng)籌兼顧的方式，文章對(duì)此展開詳細(xì)的分析。

關(guān)鍵詞：土地資源；管理規(guī)劃；供給側(cè)改革；路徑；探析

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的土地資源越來(lái)越緊缺，作為生產(chǎn)的第一要素，土地資源在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著十分重要的位置，也是我國(guó)的重要戰(zhàn)略資源之一。我國(guó)相關(guān)部門必須要重視土地資源管理規(guī)劃，按照中央提出的第十三個(gè)五年規(guī)劃要求，對(duì)土地要素進(jìn)行優(yōu)化配置，從而推動(dòng)供給側(cè)改革，達(dá)到提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的目的。

一、土地資源管理規(guī)劃的特點(diǎn)和要求

作為生產(chǎn)的第一要素，同時(shí)也是國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源之一，土地資源在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著十分重要的作用。這是因?yàn)橥恋鼐哂幸韵聨追N屬性，一是土地的不可替代性。土地的用途雖然可以根據(jù)需要進(jìn)行變更，但是作為一個(gè)特定的空間載體，土地的位置是無(wú)法變動(dòng)的，而且土地的用途一旦確定之后，在短時(shí)間一般是很難發(fā)生變化的。因此，土地資源管理規(guī)劃必須要具有高度的協(xié)調(diào)性，對(duì)各方利益主體的土地需求進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧。二是土地的不可再生性。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大多數(shù)都建立在土地消耗的基礎(chǔ)之上，但是土地資源具有不可再生性，也往往很難對(duì)其本來(lái)的面目進(jìn)行恢復(fù)。因此，從一定的角度去看，發(fā)展對(duì)土地會(huì)造成破壞，而且這破壞幾乎是永久性的。因此，土地資源管理規(guī)劃必須要有較強(qiáng)的前瞻性，將土地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之前的矛盾降到最小或者直接化解，防止土地的低效供給和無(wú)效供給甚至是過(guò)渡供給。三是土地所有權(quán)的公有性。我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)上明確規(guī)定，鄉(xiāng)村的土地歸集體所有，城市的土地歸全民所有，表現(xiàn)出了土地所有權(quán)的公有性，如果土地資源管理規(guī)劃不能對(duì)土地資源進(jìn)行合理的規(guī)劃，這不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。因此，土地資源管理規(guī)劃要具有較強(qiáng)的靈活性，做到統(tǒng)籌兼顧，要合理規(guī)劃稀有的土地資源。

二、目前土地資源管理規(guī)劃存在的問(wèn)題

（一）靈活度不夠

當(dāng)前我國(guó)針對(duì)土地的使用制定一系列的制度，比如土地收儲(chǔ)制度、城市統(tǒng)一的用途管制制度等，導(dǎo)致土地使用的靈活性大大降低。土地使用者雖然可以按照這些制度對(duì)土地的用途進(jìn)行變更，但是變更的程序非常繁瑣，要經(jīng)過(guò)層層審批，花費(fèi)的時(shí)間比較多。以目前的收儲(chǔ)制度為例，一塊土地從收儲(chǔ)一直到出讓，需要花費(fèi)許多年的時(shí)間，而且還具有較強(qiáng)的不確定性。除此之外，工業(yè)用地出讓的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，就可能會(huì)造成低效用地等問(wèn)題，這是對(duì)土地資源的一種極大浪費(fèi)。

（二）協(xié)調(diào)性較差

土地資源管理規(guī)劃部門對(duì)土地資源進(jìn)行管理規(guī)劃的時(shí)候，必須要針對(duì)各方的利益做到統(tǒng)籌兼顧。但是當(dāng)前針對(duì)土地出讓通常采取“掛牌”方式，導(dǎo)致一些與產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展方向相符合而且質(zhì)量?jī)?yōu)等的項(xiàng)目無(wú)法獲得土地，尤其是一些正處在創(chuàng)業(yè)起步階段的微小企業(yè)。掛牌方式可以讓政府獲得較高的土地收益，而且操作非常簡(jiǎn)便，但是結(jié)果通常都是誰(shuí)出價(jià)最高誰(shuí)得。一些傳統(tǒng)的企業(yè)由于多年的積累，在經(jīng)濟(jì)上具有較強(qiáng)的實(shí)力，因此在土地出讓上往往有先發(fā)優(yōu)勢(shì)。而一些具有創(chuàng)新能力但是經(jīng)濟(jì)不足的企業(yè)卻拿不到土地，土地資源管理規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)性。

（三）前瞻性不足

因?yàn)橥恋鼐哂胁豢稍偕院筒豢商娲裕词雇恋氐挠猛灸軌蚋淖?，但是在短時(shí)間內(nèi)是很難實(shí)現(xiàn)的，發(fā)展對(duì)土地會(huì)造成一定的破壞，而且這個(gè)破壞幾乎是永久性的，所以土地資源管理規(guī)劃部門在進(jìn)行土地管理規(guī)劃的時(shí)候需要考慮全面，但是從目前的實(shí)際情況來(lái)看，這一點(diǎn)并沒(méi)有得到有效的落實(shí)。在目前的土地資源管理規(guī)劃中，沒(méi)有有效結(jié)合人口變化、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、發(fā)展規(guī)模以及不同地區(qū)發(fā)展方向。對(duì)于新增的建設(shè)用地，我國(guó)采取計(jì)劃管理的方式，國(guó)土資源部門每年都會(huì)定期下達(dá)供地的數(shù)量，地方政府部門再根據(jù)市場(chǎng)需求以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展自行決定供地結(jié)構(gòu)。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，往往因?yàn)樾畔⒌挠邢扌?。?dāng)?shù)氐牡胤秸疅o(wú)法及時(shí)預(yù)測(cè)和調(diào)整土地需求狀態(tài)，沒(méi)有有效的銜接土地供應(yīng)安排與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)、人口分布和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、土地資源管理規(guī)劃供給側(cè)改革路徑的探析

（一）明確土地管理規(guī)劃責(zé)任

土地是我國(guó)生產(chǎn)的第一要素，土地資源的管理規(guī)劃對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要的作用。土地資源管理缺乏前瞻性和靈活性，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將會(huì)受到重重阻礙。土地資源管理規(guī)劃相關(guān)人員必須要明確土地管理規(guī)劃責(zé)任，結(jié)合國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃，從宏觀的角度對(duì)土地進(jìn)行管理規(guī)劃，同時(shí)還要針對(duì)區(qū)域城市發(fā)展定位，從中觀的角度去設(shè)計(jì)。這些都需要有大量的信息數(shù)據(jù)作為支撐，土地資源管理規(guī)劃部門要具備長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光。土地資源管理規(guī)劃并不是一件簡(jiǎn)單的任務(wù)，土地資源的管理規(guī)劃需要有專門的人才，并且要反復(fù)進(jìn)行權(quán)衡，才能確定最終的方案。鑒于此，我國(guó)必須要盡可能早的對(duì)責(zé)任部門進(jìn)行明確，落實(shí)責(zé)任，從頂層往下進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，這樣才能起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果，加強(qiáng)對(duì)土地資源管理規(guī)劃的重視，這樣才能實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革目標(biāo)。

（二）站在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度對(duì)土地

進(jìn)行管理規(guī)劃曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，要想處理問(wèn)題，必須要抓住主要的矛盾。土地資源管理規(guī)劃存在多方面的矛盾和問(wèn)題。在大的方面，土地資源管理規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、速度、方向以及發(fā)展空間都有著緊密的聯(lián)系，對(duì)我國(guó)的持續(xù)發(fā)展能力和綜合國(guó)力有著間接的影響；在小的方面，土地資源管理規(guī)劃與人們生活、出行和居住的便利程度息息相關(guān)。因此，我國(guó)的土地資源管理規(guī)劃部門在對(duì)土地資源進(jìn)行管理規(guī)劃的時(shí)候，要站在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度去進(jìn)行考慮。在規(guī)劃管理的過(guò)程中要做到與能源發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃以及人口發(fā)展規(guī)劃等統(tǒng)籌兼顧，從頂層開始設(shè)計(jì)規(guī)劃。具體地說(shuō)，土地資源管理規(guī)劃部門在對(duì)土地資源管理進(jìn)行規(guī)劃的時(shí)候，首先要從大的方面進(jìn)行考慮，比如環(huán)保要求、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、城市發(fā)展規(guī)模以及城市發(fā)展方向等，限制政府的自主發(fā)展，無(wú)論政府如何去發(fā)展，都必須要達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?？梢宰鳛槲⒂^有標(biāo)準(zhǔn)、中觀有目標(biāo)、宏觀有計(jì)劃，從而提高土地資源管理規(guī)劃的有效性，完成供給側(cè)改革任務(wù)。

（三）采取多種方式相結(jié)合對(duì)土地進(jìn)行利用

我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，鄉(xiāng)村的土地歸集體所有，城市的土地歸全民所有，因此，土地的所有權(quán)表現(xiàn)出公有性的特點(diǎn)。我國(guó)的土地資源管理規(guī)劃應(yīng)當(dāng)抓住這個(gè)特點(diǎn)，對(duì)這個(gè)制度的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行充分利用，采取多種方式相結(jié)合的措施對(duì)土地進(jìn)行利用，一般來(lái)說(shuō)，對(duì)土地進(jìn)行利用的方式有很多種，例如出讓、售賣、轉(zhuǎn)讓、租賃等，土地資源管理規(guī)劃部門可以結(jié)合土地用途以及土地使用者的需求等選擇合適的管理方式。比如，如果為了增加土地利用效率，可以使用“租賃”的方式。一些傳統(tǒng)的企業(yè)有雄厚的實(shí)力，如果土地資源管理規(guī)劃部門采取“出讓”的方式，這些企業(yè)就具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)，而一些新興產(chǎn)業(yè)、具有較強(qiáng)創(chuàng)新能力但是經(jīng)濟(jì)不足的企業(yè)就無(wú)法獲得土地的使用權(quán)。如果采用“租賃”的方式，以利潤(rùn)率作為主要的參考指標(biāo)，就可以增加一些新興企業(yè)獲得土地使用權(quán)的可能性。而且租賃土地的方式還可以實(shí)現(xiàn)土地收益的分?jǐn)?，防止政府的一些短期行為出現(xiàn)，提高土地資源管理規(guī)劃的靈活性和前瞻性。綜上所述，我國(guó)土地資源管理要想實(shí)現(xiàn)土地資源的最大化利用，推動(dòng)供給側(cè)改革，必須要站在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度對(duì)土地進(jìn)行管理規(guī)劃，采取統(tǒng)籌兼顧的方式，明確土地管理規(guī)劃責(zé)任，從而達(dá)到促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的目的。

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作者:王明慧 單位:吉林省征地事務(wù)中心