農(nóng)業(yè)水資源管理政策及制度分析

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摘要:基于1982—2019年21個中央一號文件的系統(tǒng)梳理，將我國農(nóng)業(yè)水資源政策和制度的演進分為3個主要階段:起步階段(1982—1986年)、建設階段(2004—2010年)、夯實階段(2011—2019年)，并從各個階段選取具有代表性的水資源政策，分析并解讀其演變過程?？傮w來講，起步階段以農(nóng)田水利建設、水面開發(fā)與治理、水利灌溉等基礎工程建設為主，發(fā)展到建設階段著重在小型農(nóng)田水利設施建設、節(jié)水灌溉設施與配套、水庫建設等方面加強工程與體制雙重建設，進一步發(fā)展到夯實階段以農(nóng)田水利建設、灌區(qū)制度化、水權制度和水價革新等新型體制機制建設。三個階段農(nóng)業(yè)水資源政策之間存在穩(wěn)定性、連續(xù)性和創(chuàng)新性，進而對我國農(nóng)業(yè)水資源管理政策提出合理化建議。

關鍵詞:中央一號文件;農(nóng)業(yè);水資源;政策;演進

我國是農(nóng)業(yè)大國，解決好“三農(nóng)”問題事關經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展和人民生活水平的提高［1］。改革開放以后，為了進一步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，中共中央于1982—1986年連續(xù)出臺了5個一號文件。進入21世紀，國家改革面臨城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸拉大、糧食收益下降等突出問題［2－3］。自2004年起，改革中心由城市轉移到鄉(xiāng)村，中央一號文件也重新回歸并聚焦“三農(nóng)”發(fā)展，并且中央于2011年首次系統(tǒng)部署有關水利全面改革發(fā)展的決定，直至今年一共出臺了21個涉及農(nóng)業(yè)的一號文件。水利工程和設施是農(nóng)業(yè)的命脈，所以加強農(nóng)田水利建設對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展至關重要［4－5］。

1研究方法與數(shù)據(jù)來源

本文系統(tǒng)地研究1982年到2019年21個中央一號文件，對其中涉及農(nóng)業(yè)水資源的政策和制度進行詳細梳理和歸納［6－9］。同時，查閱其他農(nóng)業(yè)水資源管理政策的相關文獻，對中央一號文件涉及的水資源政策和制度進行詳細解讀和分析。研究框架見圖1。到目前為止，涉及農(nóng)業(yè)的中央一號文件共21個，分布在兩個時期:1982年至1986年、2004年至2019年。根據(jù)時間跨度和主要政策主張，本研究把農(nóng)業(yè)水資源政策和制度的演進過程分為3個主要階段:起步階段、建設階段和夯實階段，并從每個階段選取具有代表性的政策制度，具體分析其演變路徑，解讀主要政策含義。

2我國農(nóng)業(yè)水資源政策和制度演進過程

2．1起步階段(1982—1986年)

(1)農(nóng)田水利建設。1982年中央一號文件提出繼續(xù)加強農(nóng)田水利建設，進行大型水利工程建設，延緩建設成本高效益低的項目，不建設無效益的項目，對于建設完成且效益高的水利項目要做好配套設施建設，對于已投入使用的水利工程要進行科學管理，同時加強小型農(nóng)田水利的時效性建設。1983年鼓勵農(nóng)戶個人或合股集資修建水利建設、小水電等農(nóng)村基礎設施。1984年一號文件提出加強水利建設的科技投入以及延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高水利項目的回報率。因此，這一時期水利設施建設和維護充分表明中央對于水資源管理的政策目的側重于提高水利設施對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障作用和提高其經(jīng)濟效益［10］。(2)水面開發(fā)與治理。1982年中央一號文件提出保護水資源，維護生態(tài)平衡，積極發(fā)展水域經(jīng)營。1983年提出繼續(xù)有計劃地開發(fā)、建設水面資源。1984年提出加速開發(fā)水域。1985年一號文件提出地區(qū)性合作經(jīng)濟組織要做好水利等服務項目，并兼顧生態(tài)環(huán)境保護。因此，中央對于水面的開發(fā)與治理主要是為了解決人口增長與農(nóng)產(chǎn)品短缺之間的矛盾，同時開始關注生態(tài)環(huán)境，這為水面的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的政治基礎［11］。(3)水利灌溉。1982年一號文件提出引進和推行國內(nèi)外先進的農(nóng)業(yè)灌溉技術，城市和鄉(xiāng)村的工農(nóng)業(yè)用水應重新審定收費制度，沒有灌溉條件的旱地，要因地制宜進行旱作。1983年提出應側重于優(yōu)質、小型、價低、多功能農(nóng)用機械的發(fā)展，進一步改善水利及灌溉條件。由此可見，這一時期中央對農(nóng)田灌溉的政策傾向于農(nóng)用技術的引進和革新［12］。(4)水資源承包經(jīng)營。中央于1983年提出對于小水電的建設實施有償使用制度。1986年一號文件進一步提出將閑置水面以承包的形式轉給當?shù)剞r(nóng)民經(jīng)營，或者以聯(lián)營的方式與農(nóng)民共同經(jīng)營水面資源。這標志著水資源管理從單一的行政手段調(diào)控轉變?yōu)槎喾缴鐣Y源參與［13］，從而大大增強了水利投資的效益，有利于推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)步發(fā)展。

2．2建設階段(2004—2010年)

(1)小型農(nóng)田水利設施建設。中央于2004年提出加速小型農(nóng)田水利設施建設。2005年中央一號文件提出中央和省級財政要從國債資金、預算內(nèi)經(jīng)常性固定資產(chǎn)投資和預算內(nèi)新增財政收入、土地出讓金等方面建立小型農(nóng)田水利設施建設的專項補助資金。2006年提出由中央和地方協(xié)同負責專項補助資金，并推動小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度的變革。2008年一號文件進一步提出在耕地占用稅的新增收入中增加小型農(nóng)田水利設施建設的專項補助資金。2010年一號文件又增加了農(nóng)民可通過“一事一議”等途徑投工投勞建設小型水利設施等政策措施。這一時期的水利建設從新增加的基礎設施建設到財政的大力補助、投資建設主體的多元化，體現(xiàn)出中央舉措的戰(zhàn)略目的從經(jīng)濟效益轉移到社會效益［14］。(2)節(jié)水灌溉設施與配套。2004年中央一號文件提出建設以節(jié)水灌溉等為中心的“六小工程”。2005年提出新增的固定資產(chǎn)投資要著重建設大型灌區(qū)續(xù)建配套，尤其是田間工程的建設，更新改良老化機械設備，完善排灌體制，積極進行灌區(qū)末級渠系的試點建設，在糧食主產(chǎn)區(qū)進行節(jié)水灌溉規(guī)?；脑圏c建設，實施定額管理和用水總量控制，建立部分地區(qū)農(nóng)民購買節(jié)水設備的補助試點。2006年提出繼續(xù)改造大型排澇泵站的技術。2007年一號文件進一步提出擴展大型排澇泵站技術改造的規(guī)模，并鼓勵農(nóng)業(yè)用水戶參與灌溉管理，建設運用節(jié)水灌溉技術進行旱作節(jié)水的示范工程。2008年提出增加農(nóng)業(yè)節(jié)水設備補助，加快小型排灌設施建設和大中型灌區(qū)的末級渠系改良。2009年一號文件提出到2020年基本完成節(jié)水改造和大型灌區(qū)續(xù)建配套工程，進一步對加大大中型灌區(qū)田間節(jié)水改造和中型灌區(qū)重點工程資金投入，同時提出對中西部地區(qū)增加水利建設投入，并建立農(nóng)業(yè)灌溉工程的財政補貼體制。由此可以看出，水利設施與體制的雙重建設、建設規(guī)模與建設區(qū)域的擴展，使得這一時期的灌區(qū)建設有了深度與廣度的發(fā)展［15］。(3)水庫建設。2008年中央一號文件突出在國家扶貧重點縣實施病險水庫除險加固、生態(tài)建設等公益性基礎建設項目，同時增加中央及地方財政資金投入，完善工程建設及資金管理的責任制。2009年一號文件進一步強調(diào)在中西部地區(qū)加強病險水庫的除險加固建設等項目。這一時期的水利建設具有很強的公益性，意在統(tǒng)籌全局，促進東西部地區(qū)全面發(fā)展。

2．3夯實階段(2011—2019年)

(1)農(nóng)田水利建設。2011年中央一號文件提出采用保護性耕作、深松深耕、地膜覆蓋等土壤管理技術，加快山丘區(qū)小泵站、小水池、小水窖、小水渠和小塘壩等“五小水利”開發(fā)，確立“用水總量控制”等制度建設，并推動水資源法律體系建設和水利人才隊伍建設。2012年提出增強建設小流域水利專業(yè)化服務機構。2014年一號文件提出結轉超過規(guī)定限期的水利建設資金和農(nóng)業(yè)剩余資金，并由同級政府進行預算統(tǒng)籌，同時規(guī)定農(nóng)田水利建設的新機制，即采用先建后補、以獎代補的方式。2015年一號文件提出革新農(nóng)田水利建設的融資機制，通過社會各界的積極參與擴大融資渠道，水利建設耕地占用的補償制度要與機場等國家重大基礎設施建設項目一致，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要加強對水利建設的貸款力度。總之，水利建設逐步由基礎建設向體制化發(fā)展，水資源管理機構、相關體制機制和人才技術配備等都在逐步完善，這有利于合理應對復雜環(huán)境下的水利突發(fā)事件［4］，體現(xiàn)出中央舉措的戰(zhàn)略目的從社會效益轉移到政治效益，加強以制度建設為核心的政治體制建設［16］。(2)灌區(qū)制度化。2011年中央一號文件提出通過實施管道輸水和噴灌滴灌等農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術進一步提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率，同時擴大農(nóng)業(yè)灌溉設備的補貼范圍。2012年中央提出進一步健全農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設備的稅收優(yōu)惠政策。2014年一號文件提出節(jié)水灌溉政策要規(guī)?；?、分區(qū)域地高效實行?？梢钥闯?，從引進先進的灌溉技術、提高灌溉效率到加強財政補貼政策、實施稅收優(yōu)惠政策等方面，國家關于農(nóng)田灌溉的舉措逐步向制度化縱向發(fā)展［17］。(3)水權制度。2011年中央一號文件明確提出確立水權制度，并運用市場機制對水資源進行優(yōu)化配置，促進水資源合理高效利用。2015年一號文件進一步提出建立確認水權的登記試點，倡導采用不同形式的水權流轉方法，2016年又提出健全水權的初始分配政策，2017年一號文件強調(diào)加快建設水權、水市場，以促進水資源使用權確權和進場交易。由此可見，我國正逐步通過確立完善的水權制度和靈活配置水資源的市場機制來緩解我國水資源緊張、地區(qū)間水量差異及使用效率低等問題［18］。(4)水價改革。2011年中央一號文件提出通過運用水價機制來促進、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結構和節(jié)約用水，并實行超額累進加價制度，逐步將高耗水行業(yè)的水價與其他行業(yè)區(qū)別開。2014年進一步提出要加強水資源費的征收力度、提升征收標準。2016年一號文件明確提出制定合理的農(nóng)業(yè)用水價格，實施農(nóng)業(yè)用水定額管理和總量控制制度。2017年進一步提出落實農(nóng)業(yè)水價改革中地方政府的主體責任，加快合理水價與節(jié)水激勵機制的形成，并采取縣級節(jié)水建設定期達標考核的方式進行節(jié)水定額管理。因此，對水價的關注和政策的制定，不僅可以有效緩解我國的水危機［19］，而且可以完善我國水資源管理和配置方式［6］。(5)河長制。2016年的《關于全面推行河長制的意見》標志著河長制開始成為我國水治理的國家意志，其主要涵蓋保護和治理水資源、水域岸線的管理、水資源的行政執(zhí)法監(jiān)督和防治水污染等方面。2017年中央一號文件提出推行河長制，并要求?。校h－鄉(xiāng)四級河長體系要在2018年年底之前建立完成。河長制通過加強首長責任制，不僅可以緩解日益嚴重的水環(huán)境污染問題，而且可以有效化解現(xiàn)代政府職能分工導致的組織壁壘化的內(nèi)在缺陷［20］，為我國水資源高效管理及保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供政策支持。

3結語

中央一號文件中有關水資源的管理政策和制度在起步階段、建設階段、夯實階段之間具有穩(wěn)定性與連續(xù)性，表現(xiàn)在農(nóng)田水利建設、水利灌溉等方面始終貫穿于過去幾十年的農(nóng)業(yè)水資源管理政策。然而，不同階段水資源政策的內(nèi)涵、措施各有不同，體現(xiàn)了水資源政策的創(chuàng)新性，具體表現(xiàn)在:20世紀80年代中央注重水面的開發(fā)與治理和水資源的承包建設，21世紀初期注重節(jié)水灌溉和水庫建設，2011年以來逐步完善水權制度、水價革新等體制機制建設。站在歷史的角度，中央一號文件及其制度變遷啟示我們:發(fā)展以節(jié)水灌溉為中心的小型農(nóng)田水利設施是基礎，同時加大大中型灌區(qū)續(xù)建配套工程建設力度，加大農(nóng)田水利財政投入，加強水權制度和水價改革等體制機制建設，以新時期國家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略為統(tǒng)領，進一步提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，增加農(nóng)民收入，推進新農(nóng)村建設。

作者：胡佳妮 張興旭 范玉兵 單位：蘭州大學