高校中央財政專項資金管理機制研究

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摘要：隨著高校內(nèi)涵式發(fā)展的需要，中央專項財政資金撥款作為高校收入的重要組成部分，保障中央財政專項資金的額度到位，受到了高校領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。然而高校中央財政專項資金的爭取一定程度與上一年的項目執(zhí)行和績效評價有關(guān)，因此，如何管好財政專項資金，保證執(zhí)行效率和效益是目前高校亟需解決的問題。文章基于組織結(jié)構(gòu)視角，構(gòu)建高校中央財政專項資金管理機制，以適應(yīng)財政形勢及預(yù)算管理的要求，保障資金的執(zhí)行效率和效益。

關(guān)鍵詞：中央財政專項資金預(yù)算績效管理管理機制

一、引言

績效預(yù)算是現(xiàn)代預(yù)算發(fā)展的高級形態(tài)?？冃ьA(yù)算與現(xiàn)代政府治理的共生性和協(xié)同性決定了績效預(yù)算是現(xiàn)代政府治理的基礎(chǔ)與核心（曹堂哲、施青軍，2017），財政部出臺的《關(guān)于加強和改進中央部門項目支出預(yù)算管理的意見》（財預(yù)[2015]82號）要求從改進項目管理方式、加強項目庫建設(shè)和管理、推進預(yù)算評審與績效管理、強化項目支出預(yù)算編制和執(zhí)行、實行中期財政規(guī)劃管理等途徑全面落實加強項目支出預(yù)算管理，切實提高部門預(yù)算的管理水平。隨著財政預(yù)算管理制度改革的深化，財政預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)化、精細化管理已成為常態(tài)，而伴隨著高校內(nèi)涵式發(fā)展的需要，中央財政專項資金撥款作為高校收入的重要組成部分，怎樣保障中央財政專項資金的額度到位，引起了高校領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。然而，根據(jù)現(xiàn)行政策對中央財政專項資金的執(zhí)行與績效評價要求，更強調(diào)項目資金支付的及時性和準(zhǔn)確性，要求嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付制度和政府采購預(yù)算管理，面對改革發(fā)展的新形勢和預(yù)算管理內(nèi)外部環(huán)境的深刻變化，管好中央財政專項資金，保證執(zhí)行效率和效益是目前高校亟需解決的問題。高校作為公共財政資金的使用者，把績效理念嵌入到預(yù)算管理實踐中，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)嵌入績效目標(biāo)設(shè)定、績效評價以及評價結(jié)果的應(yīng)用，發(fā)揮財政資金投入的更大的教育效益，對促進高?？茖W(xué)發(fā)展具有重要意義（田宏忠、韓華，2012）。為此，大多數(shù)研究者從績效評價的方法和指標(biāo)設(shè)計進行了相關(guān)研究。為了全面推進預(yù)算績效管理工作，財政部制定了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)[2015]88號），對績效目標(biāo)從產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)進行了設(shè)定，要求在申報財政專項時進行填報，但目前在高校執(zhí)行中普遍存在流于形式、應(yīng)付的狀況，究其原因主要是高校中央財政專項資金缺乏有效的管理機制。劉敏（2016）提出了改進高校項目支出預(yù)算申報機制、強化項目支出預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機制、構(gòu)建項目支出自我控制和約束機制等措施，但缺乏行之有效的實施方案。薛桐等（2016）從組織結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，構(gòu)建了高?？冃Ч芾砜蚣?，詳細闡述了我國高?？冃Ч芾韺嵺`中“做什么”“怎么做”“誰來做”這三個要素。本文在綜合已有研究的基礎(chǔ)上，基于組織結(jié)構(gòu)視角，構(gòu)建高校中央財政專項資金管理機制，以適應(yīng)財政形勢及預(yù)算管理的要求，保障資金執(zhí)行效率和效益。

二、目前中央財政專項資金管理要求以及管理現(xiàn)狀分析

中央財政專項資金的投入為高校的內(nèi)涵式發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)保障。近年來，為深化預(yù)算管理制度改革，財政部了一系列政策制度，改進和完善項目支出預(yù)算管理，制定全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，全面推進預(yù)算績效管理。2014年修訂的《預(yù)算法》從法律層面規(guī)定各級政府、各部門、各單位的支出必須按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，并對預(yù)算支出情況開展績效評價，解決過去只注重項目申報，而疏于項目管理，不注重績效的問題?！蛾P(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）中，對中央財政專項資金管理提出硬性要求，要加強預(yù)算執(zhí)行管理，健全預(yù)算績效管理機制，全面推進預(yù)算績效管理工作，強化支出責(zé)任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋預(yù)算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將績效評價作為部門優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、完善規(guī)章制度和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。陸續(xù)出臺的《中央財政專項資金管理辦法》（財科教[2017]3號、126號等）更進一步規(guī)范和加強專項資金的使用管理，明確預(yù)算撥款采用因素法分配，其中預(yù)算執(zhí)行和績效評價成為專項資金分配的重要因素，對預(yù)算執(zhí)行緩慢和績效目標(biāo)存在較大偏差的中央高校實施扣、減、停的懲罰。2018年7月審議通過的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出要加快實現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理，要求在實踐中要準(zhǔn)確把握和正確處理好預(yù)算管理和績效管理的關(guān)系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，標(biāo)志著預(yù)算績效管理已從探索試點階段轉(zhuǎn)變?yōu)槿鎸嵤╇A段。梳理現(xiàn)有高校項目管理情況，主要存在以下需改進的方面。

（一）支出預(yù)算編制不科學(xué)，項目設(shè)置重復(fù)分散

按照預(yù)算管理辦法，高校申報的項目支出預(yù)算必須納入項目庫管理，按三年編制滾動規(guī)劃，但高校項目庫建設(shè)普遍流于形式，項目申報也主要申報一年，項目設(shè)置缺少總體規(guī)劃，前瞻性不足，實效性不夠，支出預(yù)算編制與高校發(fā)展規(guī)劃以及年度工作任務(wù)脫節(jié)，缺乏戰(zhàn)略性、科學(xué)性和合理性，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行困難。項目支出預(yù)算管理粗放，預(yù)算編制方法簡單，對資金的真實需求缺乏細致的調(diào)研和論證，直接造成預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的脫節(jié)，與項目申報內(nèi)容不匹配，項目預(yù)算執(zhí)行緩慢，使用效益低下。信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)規(guī)劃、實驗室建設(shè)規(guī)劃等缺乏統(tǒng)籌管理，年度專項申報時，申報部門為最大限度爭取資源，總是盡可能地申報項目，主觀性強、隨意性大，同一事項多頭申報；歸口管理部門未能以專業(yè)角度預(yù)評審子項目申報的可行性、必要性、遠瞻性，是否存在交叉、重疊、重復(fù)建設(shè)的情況，只起到收集匯總的作用，造成財政專項資金在高校不同部門間的重復(fù)投入，完成的項目缺乏可擴展性，使用率低下，預(yù)算的資源配置功能得不到有效發(fā)揮。

（二）預(yù)算單位績效管理意識淡薄，主體責(zé)任不明

通過對部屬高校校長離任經(jīng)濟責(zé)任審計報告分析，部分高校在使用中央財政專項資金時存在超預(yù)算范圍列支費用，不規(guī)范使用項目支出預(yù)算，未按項目資金來源單獨核算等問題，其根本原因是學(xué)校預(yù)算約束力弱化，校內(nèi)各部門只管申請經(jīng)費，不注重項目經(jīng)費管理，不講求績效，項目一經(jīng)批復(fù)，就認為屬于自己的經(jīng)費，可任其自由支配，對財務(wù)制度和預(yù)算管理制度的認識不深刻，不嚴(yán)肅，開支隨意性較大，執(zhí)行緩慢；職能部門為減少工作量，采用下?lián)芊绞桨巡糠纸?jīng)費下?lián)艿巾椖控撠?zé)人頭上，疏于對子項目的有效管理和監(jiān)督，缺乏預(yù)算管理的規(guī)范意識和責(zé)任意識，造成各級經(jīng)濟責(zé)任不明確，資金使用的安全性和規(guī)范性得不到保障。

（三）項目執(zhí)行只強調(diào)執(zhí)行率，經(jīng)費使用效益低

高校的績效撥款與項目支出關(guān)鍵時點的預(yù)算執(zhí)行率掛鉤的機制，加大了預(yù)算執(zhí)行工作的促進力度，切實提高了財政資金使用率，但某些高校存在為趕執(zhí)行率，在實施環(huán)節(jié)資源浪費嚴(yán)重情況，有的項目由于客觀原因需要進一步論證，但不顧實施條件硬上，不僅擠占學(xué)校當(dāng)年預(yù)算額度，也造成資源浪費；有些設(shè)備材料價格下調(diào)，但由于預(yù)算執(zhí)行進度的考核，存在重復(fù)配置或高標(biāo)準(zhǔn)配置，專項資金使用缺乏科學(xué)化、規(guī)范化；有些項目由于招投標(biāo)問題、合同進度問題的限制，高校不顧項目運營風(fēng)險，想盡辦法先把資金支付出去，這些方式都一味地只強調(diào)執(zhí)行率而忽略了資金的使用效益。

（四）項目績效評價管理機制不健全

預(yù)算績效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，推進預(yù)算績效管理，要求在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督的全過程融入績效理念，更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，逐步建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算績效管理機制（財預(yù)[2011]416號）。目前，高校大多依據(jù)財政部預(yù)算績效評價管理制度及指標(biāo)框架體系完成專項項目績效目標(biāo)填報，主要存在對績效評價的認識不到位；績效目標(biāo)的設(shè)置同實施內(nèi)容相關(guān)性不高；指標(biāo)設(shè)定不合理；績效評價指標(biāo)填寫隨意；評價方法單一，重結(jié)果、輕過程；評價結(jié)果不具有指導(dǎo)性等問題。由于學(xué)校缺乏預(yù)算支出績效評價管理機制，缺少將項目預(yù)算執(zhí)行情況與績效情況等納入部門、個人績效考核體系，給予相應(yīng)的獎懲，項目的推進主要靠項目負責(zé)人和項目經(jīng)辦人的工作積極性，必然導(dǎo)致項目執(zhí)行失去活力，項目推進緩慢。綜上所述，目前高校項目預(yù)算管理存在的問題容易造成中央財政專項資金使用的低效和資源配置不優(yōu)化，全面實施預(yù)算績效管理勢在必行。

三、完善中央財政專項資金管理機制的有效路徑

國家政策的出臺堅持“放管”結(jié)合，一方面提高了中央高校統(tǒng)籌自主使用中央財政資金的能力，引導(dǎo)中央高校提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、辦出特色，加快內(nèi)涵式發(fā)展；另一方面也對高校中央財政資金的管理提出了更高的要求。高校財政資金的使用要加強頂層設(shè)計，兼顧當(dāng)前和長遠，兼顧預(yù)算執(zhí)行和效益，建立以適應(yīng)財政形勢及預(yù)算管理要求的預(yù)算績效管理體系。因此，完善高校中央財政專項資金管理要從以下方面入手：一是建立以高校戰(zhàn)略高層為主導(dǎo)的績效管理組織，從上至下推進項目執(zhí)行和績效評價；二是加強制度建設(shè)，建立健全預(yù)算績效管理規(guī)章制度；三是改進項目支出預(yù)算申報機制，規(guī)范中央財政專項資金執(zhí)行；四是注重績效導(dǎo)向，構(gòu)建中央財政專項項目支出績效考核和問責(zé)機制，夯實預(yù)算績效管理責(zé)任主體和主體責(zé)任。

（一）組建中央財政專項項目績效組織機構(gòu)

新組織理論學(xué)派認為，組織由戰(zhàn)略高層、中間線、運營核心、技術(shù)結(jié)構(gòu)、支持結(jié)構(gòu)五個構(gòu)成部分組成。組織結(jié)構(gòu)的核心要素為組織的分工結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)機制，分工決定了組織形態(tài)，協(xié)調(diào)決定著組織的管理模式，而組織中特定的分工及協(xié)調(diào)關(guān)系共同決定了其績效管理系統(tǒng)及模式。在高校，中央財政專項資金的申報實施主體主要涉及職能部門管理者、院系領(lǐng)導(dǎo)以及項目具體執(zhí)行者，職能部門管理者可能既是項目管理者又是項目實施者。按照組織分工結(jié)構(gòu)，管理層是高校的戰(zhàn)略核心，主要以校領(lǐng)導(dǎo)、黨委領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行部分戰(zhàn)略性職能的職能部門管理者為代表，負責(zé)制定高校的發(fā)展戰(zhàn)略。中間線結(jié)構(gòu)的主要代表者院系領(lǐng)導(dǎo)，主要負責(zé)日常部門運行、院系教學(xué)、科研等行政管理工作，負責(zé)上傳下達分解、推進戰(zhàn)略。運營核心為項目的具體執(zhí)行者。技術(shù)結(jié)構(gòu)在高校中體現(xiàn)為各類內(nèi)外部學(xué)會及委員會，主要通過制定工作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來指導(dǎo)項目執(zhí)行者完成工作任務(wù)。支持結(jié)構(gòu)為科技處、人事處、財務(wù)處、教務(wù)處及其他職能處室，主要為項目執(zhí)行者業(yè)務(wù)活動的開展提供支持。因此，在我國高校運行管理中，職能部門和院系職能多有交叉，高校構(gòu)建的績效管理框架應(yīng)體現(xiàn)以戰(zhàn)略高層為主導(dǎo)，職能部門和院系有效協(xié)調(diào)的雙核心特征。高校要保證績效的全面實施，保證中央財政專項資金的效率和資源有效配置，首先要建立以戰(zhàn)略高層為主導(dǎo)的績效管理組織，財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一協(xié)調(diào)，由校長任組長，分管校領(lǐng)導(dǎo)任副組長，下設(shè)預(yù)算績效管理機構(gòu)，從上至下推進預(yù)算績效管理。同時，以各職能部門職責(zé)為主成立修繕管理委員會、基本科研業(yè)務(wù)費領(lǐng)導(dǎo)小組、“雙一流”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、教育教學(xué)改革專項領(lǐng)導(dǎo)小組等，各院系領(lǐng)導(dǎo)參與其中，共同制定規(guī)章管理制度，從學(xué)校戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌規(guī)劃中央財政專項項目，保證申報項目的必要性、可行性、不重復(fù)性、長遠性，項目執(zhí)行的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性。

（二）建立健全預(yù)算績效管理規(guī)章制度

根據(jù)財政部印發(fā)的《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)[2015]88號），學(xué)校研究制定適合自身發(fā)展需求的預(yù)算績效管理規(guī)章制度。首先，按照各職能部門職責(zé)、項目類別分別制定預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，既有定性指標(biāo)又有定量指標(biāo)，有力保障高校整體戰(zhàn)略的高效推進、達成。其次，建立績效評價結(jié)果反饋制度，高校根據(jù)各部門提交的項目年終績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，實施項目全方面、全過程的績效評價，評價預(yù)算支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性。將績效評價結(jié)果以正式通知形式下發(fā)各職能部門，以評促改，促進各職能改進部門項目管理水平。此外，規(guī)范中央財政專項資金的使用，針對每類中央財政專項資金的特性和支出規(guī)律，根據(jù)財政部出臺的中央財政專項資金管理辦法，梳理項目支出范圍、負面清單以及管理要求，細化支出制度的實施細則。

（三）改進項目支出預(yù)算申報機制

前瞻布局，結(jié)合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，建立專項支出三年滾動項目庫，實行預(yù)算評審機制。項目庫建設(shè)與預(yù)算評審?fù)?，按照“先評審后入庫”“先入庫再安排”的原則。專項支出項目按建設(shè)內(nèi)容分為學(xué)科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、人才培養(yǎng)、科技能力建設(shè)、國際交流與合作、信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、校園文化建設(shè)、條件保障與建設(shè)、基建項目和其他類型。學(xué)校專項項目小組負責(zé)組織、初審申報項目，學(xué)校按項目支出分類分別建立預(yù)算評審專家?guī)?，專家既熟悉學(xué)校戰(zhàn)略方針和發(fā)展規(guī)劃，也具備評審工程類、設(shè)備類等項目的專業(yè)技能，專家成員包括分管校領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門負責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)域校內(nèi)外教授專家等，專家組負責(zé)評審項目并給出意見，項目評審采取公開答辯、實地考察等方式，預(yù)算評審結(jié)果作為預(yù)算安排主要參考意見。項目庫實行開放式管理，預(yù)算單位可結(jié)合事業(yè)發(fā)展規(guī)劃實時或定期申報項目，項目經(jīng)評審后入庫。項目支出預(yù)算申報機制的改進，做到了先謀事再謀項目，學(xué)校再按照入庫項目與中央財政專項的匹配度，設(shè)置為相應(yīng)的中央財政專項項目，不符合的部分作為校內(nèi)配套，既保證了預(yù)算執(zhí)行又強調(diào)了資源的合理配置。

（四）構(gòu)建中央財政專項項目考核機制

中央財政專項項目執(zhí)行情況和績效情況是實施績效考核和問責(zé)的重要依據(jù)。學(xué)校應(yīng)建立預(yù)算績效運行跟蹤監(jiān)控管理機制，采取重點督查、隨機檢查、中期檢查、年度自查、專項檢查等相結(jié)合的方式實行全過程跟蹤管理，對績效目標(biāo)運行情況進行逐一分析，及時發(fā)現(xiàn)問題，針對與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生偏離的項目，努力查找資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，及時采取措施予以糾正，促進績效目標(biāo)的順利實現(xiàn)。構(gòu)建中央財政專項項目支出績效考核和問責(zé)機制，明確經(jīng)濟責(zé)任主體，依照“預(yù)算就是謀事，執(zhí)行預(yù)算就是做事”的原則，堅持以事謀項目，變被動執(zhí)行為主動，將預(yù)算執(zhí)行和績效評價結(jié)果情況與部門下一年度預(yù)算額度掛鉤，對項目實施好的個人和部門予以表揚，對項目實施差的個人和部門予以通報，追究責(zé)任；將預(yù)算執(zhí)行和績效評價結(jié)果情況與部門項目負責(zé)人、經(jīng)辦人員年終酬金掛鉤，激勵項目相關(guān)人員有效執(zhí)行預(yù)算，提高中央財政資源配置效率和使用效益。

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作者：干巧 單位：電子科技大學(xué)