中央財(cái)政科研項(xiàng)目的資金管理改革
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摘要：“十三五”以來，黨中央國務(wù)院高度重視科技領(lǐng)域“放管服”改革，科技部、財(cái)政部出臺多項(xiàng)措施持續(xù)推進(jìn)中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理改革，給項(xiàng)目承擔(dān)單位更多的科研資金使用自主權(quán)。本文從中央財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)評估評審、檢查驗(yàn)收及政策培訓(xùn)等科研經(jīng)費(fèi)管理工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的政策落實(shí)問題出發(fā)，提出針對性的意見建議，希望為加快中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理改革各項(xiàng)政策的落實(shí)落地起到促進(jìn)作用。
關(guān)鍵詞：科研資金；改革；落實(shí)；問題；建議
一、改革背景
2016年全國科技創(chuàng)新大會上，作出“讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)；完善保障和激勵創(chuàng)新的分配機(jī)制；給科研院所和高校開展科研更大自主權(quán)”等重要指示，明確了“十三五”中央財(cái)政科技計(jì)劃資金管理的改革方向。按照黨中央國務(wù)院要求，科技部、財(cái)政部及時(shí)會同有關(guān)部門對科研資金管理政策進(jìn)行研究和梳理，共同起草并由中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)[2016]50號），與之前出臺的《關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教[2011]434號）和《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科技項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國發(fā)[2014]11號），共同組成了目前中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理的主要政策框架。2016年底至2017年，兩部門又陸續(xù)出臺了《國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》和2個配套實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步促進(jìn)了中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理改革舉措的落地生根。
二、改革措施
(一)簡化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限
一是本次改革簡化了項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的預(yù)算編制要求，會議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)合并為一個科目，如不超過直接費(fèi)用10%的，不需要提供預(yù)算測算依據(jù)；超過10%的，可按類別進(jìn)行說明。二是對設(shè)備費(fèi)、測試費(fèi)等科目提高了編制詳細(xì)預(yù)算的資金上限由5萬元提高到10萬元，10萬元以下的有關(guān)費(fèi)用可按類別進(jìn)行簡要說明即可。三是預(yù)算調(diào)劑權(quán)限進(jìn)一步下放，如項(xiàng)目總預(yù)算不變，直接費(fèi)用中的材料費(fèi)、測試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動力費(fèi)、出版、文獻(xiàn)、信息傳播、知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)及其他支出等與科研活動直接相關(guān)的科目間的預(yù)算調(diào)劑，由項(xiàng)目承擔(dān)單位履行內(nèi)部審批流程后自行調(diào)整。
(二)提高間接費(fèi)用比重，加大績效激勵力度
本次改革在2014年11號文件基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高了間接費(fèi)的提取比例，并取消了間接費(fèi)內(nèi)績效獎勵發(fā)放的比例限制，進(jìn)一步激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力和科研主動性。同時(shí)，將間接費(fèi)內(nèi)統(tǒng)籌安排管理費(fèi)和績效獎勵的權(quán)限下放到項(xiàng)目承擔(dān)單位，要求其處理好單位為了彌補(bǔ)成本運(yùn)行開支發(fā)生的管理費(fèi)和科研人員績效之間的關(guān)系，績效獎勵應(yīng)體現(xiàn)科研人員在項(xiàng)目中的實(shí)際貢獻(xiàn)。
(三)明確勞務(wù)費(fèi)發(fā)放范圍，設(shè)置財(cái)務(wù)助理，減輕科研人員負(fù)擔(dān)
本次改革明確了勞務(wù)費(fèi)的發(fā)放范圍，包括參與項(xiàng)目研究的研究生、項(xiàng)目聘用的研究人員、博士后、訪問學(xué)者以及科研輔助人員等。同時(shí)，為了將科研人員從財(cái)務(wù)報(bào)銷等日常事務(wù)中解放出來，各項(xiàng)目均可設(shè)置財(cái)務(wù)助理，相關(guān)費(fèi)用可從勞務(wù)費(fèi)列支，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，使科研人員有更多精力專注于科研工作。
(四)滿足條件的項(xiàng)目結(jié)余資金可在一定期限內(nèi)留用
本次改革明確了項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)、通過財(cái)務(wù)驗(yàn)收，且信用評價(jià)好的，結(jié)余資金在2年內(nèi)留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用，由項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排將結(jié)余資金用于科研活動的直接支出。進(jìn)一步放寬了項(xiàng)目承擔(dān)單位的科研資金管理自主權(quán)，最大程度上激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造活力。(五)改進(jìn)中央院所、高校的差旅費(fèi)、會議費(fèi)管理本次改革進(jìn)一步下放了中央院所和高校的差旅費(fèi)會議費(fèi)資金管理自主權(quán)，因教學(xué)、科研等召開的業(yè)務(wù)性會議和科研人員出差，可在精簡高效、厲行節(jié)約的原則下，自行確定差旅和會議標(biāo)準(zhǔn)。改變了以往對科研人員管理視同機(jī)關(guān)公務(wù)員，科研人員無法通過合法合規(guī)途徑取酬，獲取智力成本補(bǔ)償?shù)缺锥恕?/p>
三、政策落實(shí)中發(fā)現(xiàn)的問題
本次科研資金管理改革是科技領(lǐng)域“放管服”改革的重要內(nèi)容，目的就是通過改革，切實(shí)增強(qiáng)科研人員“成就感”、“獲得感”。但在通過開展評估評審、檢查驗(yàn)收等科研經(jīng)費(fèi)管理工作和部分科研人員交流過程中，也發(fā)現(xiàn)了一些影響政策落實(shí)的難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題。
(一)思想轉(zhuǎn)變不到位
本次改革的核心理念就是為科研人員松綁，把科研人員從繁瑣的日常財(cái)務(wù)報(bào)銷等工作中解放出來，使其有更多精力專注于科研工作。同時(shí)，加大績效獎勵力度，增加科研人員獲得感。這就要求相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)、管理人員等轉(zhuǎn)變觀念，樹立為科研人員服務(wù)的思想，讓科研經(jīng)費(fèi)切實(shí)為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)，讓科研經(jīng)費(fèi)管理政策更人性化、更符合科研規(guī)律和科研實(shí)際需求。但在日常工作中發(fā)現(xiàn)，某些單位及相關(guān)人員思想轉(zhuǎn)變不到位，在一定程度上阻礙了科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的落實(shí)落地?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理涉及到方方面面的單位，包括政府部門、項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)、審計(jì)中介機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目單位、有關(guān)專家等。某一方未切實(shí)領(lǐng)會改革的政策意圖，都會影響到改革政策的落實(shí)。具體表現(xiàn)在：有的單位管理部門缺乏為科研人員主動服務(wù)的理念，生造很多“土政策”造成報(bào)銷流程愈加復(fù)雜；科研出國審批比照領(lǐng)導(dǎo)干部出國審批程序，周期過長；科研儀器設(shè)備購置審批程序過于繁瑣，特別是進(jìn)口設(shè)備采購，項(xiàng)目都要結(jié)題了，設(shè)備還未驗(yàn)收到位；經(jīng)費(fèi)開支不考慮科研實(shí)際，各項(xiàng)支出嚴(yán)格比照預(yù)算，稍有出入都會造成科研人員報(bào)銷困難；個別管理部門、審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)＜翌I(lǐng)會改革精神不到位，還按照原來的管理理念指導(dǎo)項(xiàng)目單位的資金使用，造成誤導(dǎo)。
(二)部分單位缺乏改革擔(dān)當(dāng)，未按要求及時(shí)出臺有關(guān)內(nèi)控制度
本次科研資金管理改革是科技領(lǐng)域“放管服”改革的重要內(nèi)容，其重要的一個方面就是很多權(quán)限下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位，包括預(yù)算調(diào)劑審批權(quán)、結(jié)余資金使用權(quán)、績效獎勵發(fā)放的統(tǒng)籌等。要求項(xiàng)目單位加強(qiáng)制度建設(shè)和執(zhí)行，把好的政策“接住”、“管好”。但有的單位對簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的認(rèn)識不足，缺乏改革擔(dān)當(dāng)，仍寄希望于國家統(tǒng)一出臺細(xì)則，減輕本單位的管理責(zé)任；個別單位特別是財(cái)務(wù)部門，對財(cái)務(wù)制度較為熟悉，但對科研經(jīng)費(fèi)管理政策沒有深入學(xué)習(xí)，沒有弄清搞懂，仍然管得過死；部分單位未按要求及時(shí)出臺科研資金管理、勞務(wù)費(fèi)管理、差旅費(fèi)會議費(fèi)管理等內(nèi)控制度，使國家政策流于形式，無法在單位落地；有的單位出臺制度照搬照抄國家政策，未根據(jù)單位實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，或不敢啃“硬骨頭”，責(zé)任擔(dān)當(dāng)不夠，不敢觸碰單位、項(xiàng)目組、科研人員之間利益關(guān)系的問題。
(三)部分單位結(jié)余大量科研資金
未使用結(jié)余資金留用政策在2014年的11號文件已經(jīng)放開，項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)、通過財(cái)務(wù)驗(yàn)收且信用評價(jià)好的，結(jié)余資金可留歸項(xiàng)目單位在2年內(nèi)統(tǒng)籌用于研發(fā)活動的直接支出。近年來開展財(cái)務(wù)驗(yàn)收發(fā)現(xiàn)，課題結(jié)余資金比重越來越大，留用于項(xiàng)目單位的結(jié)余資金體量也逐年增加。但很多單位未按要求及時(shí)制定結(jié)余資金的使用政策，沒有將其及時(shí)用于科研活動，對結(jié)余資金不敢花不敢動，導(dǎo)致結(jié)余資金大量沉淀。
(四)績效支出的政策激勵效果未能充分發(fā)揮
一方面，部分單位未能根據(jù)自身情況及時(shí)對間接費(fèi)用和績效支出管理規(guī)定進(jìn)行研究細(xì)化，沒有制定間接費(fèi)用和績效支出發(fā)放的有關(guān)制度，績效核定標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放程序等未在單位內(nèi)達(dá)成一致，個別項(xiàng)目結(jié)題后績效支出仍未提取或發(fā)放；另一方面，承擔(dān)國家項(xiàng)目的單位很多是中央高校、院所、國企，均受績效工資總額限制，即便國家科技計(jì)劃項(xiàng)目績效比例提高，仍然在單位績效工資總額額度內(nèi)計(jì)算，無法真正發(fā)揮對科研人員的激勵效果。
(五)部分單位內(nèi)控制度執(zhí)行不到位，管理相對薄弱
在開展財(cái)務(wù)驗(yàn)收過程中發(fā)現(xiàn)，有些單位固定資產(chǎn)、材料、現(xiàn)金管理不規(guī)范。表現(xiàn)在：固定資產(chǎn)及材料管理不規(guī)范，未對固定資產(chǎn)按照經(jīng)費(fèi)來源進(jìn)行單獨(dú)核算，材料存放、入庫、出庫缺乏有效控制，缺少登記手續(xù)；有的單位存在專家咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)“二次分配”的現(xiàn)象，或現(xiàn)金管理不規(guī)范，項(xiàng)目3年勞務(wù)費(fèi)于結(jié)題前一次性現(xiàn)金發(fā)放，或?qū)＜易稍冑M(fèi)、勞務(wù)費(fèi)缺少領(lǐng)取人信息，無法核實(shí)有關(guān)支出的相關(guān)性和真實(shí)性。
四、相關(guān)建議
總理強(qiáng)調(diào)，完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理措施，形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，不能光出個文件“吊胃口”，也不能“只聞樓梯響、不見人下來”，而要切實(shí)解決好政策的“最后一公里”。當(dāng)前，迫切需要讓中央的政策紅利落地，實(shí)實(shí)在在地提升科研人員的成就感和獲得感。改革的關(guān)鍵就是要在科研經(jīng)費(fèi)管理領(lǐng)域落實(shí)簡政放權(quán)，做到充分放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)。
(一)加強(qiáng)政策培訓(xùn)
出現(xiàn)以上問題主要是有關(guān)單位對政策理解不到位，未認(rèn)識到改革的緊迫感和責(zé)任感。加強(qiáng)培訓(xùn)的對象主要有兩類：一類是對項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)和科研單位的科研管理人員、財(cái)務(wù)人員、科研財(cái)務(wù)助理、科研人員等，另一類是對審計(jì)機(jī)構(gòu)、專家等。通過培訓(xùn)，一是深入解讀文件精神，擴(kuò)大政策影響，推動各項(xiàng)改革舉措貫徹落實(shí)，使參與科研經(jīng)費(fèi)管理的各方面切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念、優(yōu)化服務(wù)，解決改革認(rèn)識不到位、政策理解偏差等問題。二是增強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和科研單位的改革擔(dān)當(dāng)與緊迫感，從需要科研單位制定的制度內(nèi)容、有關(guān)要求，到項(xiàng)目執(zhí)行期間各個環(huán)節(jié)的管理要求，仍需報(bào)批的重大事項(xiàng)等進(jìn)行介紹，使有關(guān)單位進(jìn)一步明確改革要求。三是對改革過程中各方面出現(xiàn)的新問題進(jìn)行溝通和交流，管理部門應(yīng)及時(shí)關(guān)注并積極解決有關(guān)問題，促進(jìn)改革措施的切實(shí)落地。
(二)加強(qiáng)督促指導(dǎo)
2017年初，財(cái)政部、科技部聯(lián)合有關(guān)部門開展了推進(jìn)50號文件落實(shí)、項(xiàng)目單位落實(shí)文件精神、推進(jìn)內(nèi)部制度建設(shè)等情況的督查，并了《關(guān)于進(jìn)一步做好中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策貫徹落實(shí)工作的通知》（財(cái)科教[2017]6號），對進(jìn)一步落實(shí)改革精神提出了針對性的意見。建議有關(guān)部門繼續(xù)加強(qiáng)督查工作，找準(zhǔn)改革落實(shí)的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，將督查結(jié)果納入單位信用記錄，與今后項(xiàng)目承擔(dān)單位的間接費(fèi)用核定、結(jié)余資金是否留用等掛鉤。同時(shí)，對于未切實(shí)開展政策落實(shí)、日常管理出現(xiàn)較多問題的單位，將作為后續(xù)監(jiān)督檢查的重點(diǎn)。對發(fā)現(xiàn)的科研項(xiàng)目資金使用的違規(guī)違紀(jì)問題，采取零容忍，避免“失之于軟，失之于寬”。
(三)完善制度建設(shè)，嚴(yán)格制度執(zhí)行
針對項(xiàng)目單位未積極落實(shí)改革要求履職擔(dān)當(dāng)、內(nèi)控薄弱等問題，建議有關(guān)單位結(jié)合自身實(shí)際，抓緊制定和完善項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑、勞務(wù)費(fèi)分配管理、間接費(fèi)用及結(jié)余資金的統(tǒng)籌使用，科研財(cái)務(wù)助理崗位設(shè)立和管理信息公開公示等內(nèi)部管理辦法。預(yù)算調(diào)劑方面，應(yīng)明確單位內(nèi)部審批的調(diào)劑事項(xiàng)范圍、審批程序、申請范本等；間接費(fèi)用和績效支出制度應(yīng)在單位內(nèi)部達(dá)成一致的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一間接費(fèi)用統(tǒng)籌使用辦法，績效支出的核定標(biāo)準(zhǔn)及核定程序，并體現(xiàn)對一線科研人員的激勵作用；按要求為項(xiàng)目配備科研財(cái)務(wù)助理，項(xiàng)目聘用的財(cái)務(wù)助理可從項(xiàng)目列支勞務(wù)費(fèi)，單位正式人員作為財(cái)務(wù)助理的，有關(guān)報(bào)酬可從績效中體現(xiàn)；勞務(wù)費(fèi)分配制度應(yīng)包括領(lǐng)取人員范圍和訪問學(xué)者等人員認(rèn)定要求、各類型人員發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放審批程序、發(fā)放手續(xù)等；結(jié)余資金使用方面，應(yīng)明確使用管理權(quán)限，具體統(tǒng)籌方式和管理要求，提高科研項(xiàng)目資金使用效益。同時(shí)，按要求執(zhí)行相關(guān)制度，并加強(qiáng)固定資產(chǎn)、材料、現(xiàn)金管理，加強(qiáng)內(nèi)部控制。
(四)出臺配套政策，促進(jìn)改革措施切實(shí)落地
目前，上海、廣東等地對地方科研項(xiàng)目已經(jīng)放寬績效支出管理，績效支出不單設(shè)比例限制，不計(jì)入單位績效工資總量調(diào)控基數(shù)，科研項(xiàng)目績效不需要財(cái)政、人社部門核定，只需在核定的績效工資總量外單獨(dú)列出，規(guī)范管理。這些舉措大大激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。建議中央有關(guān)部門充分理解科技創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的支撐和引領(lǐng)作用，及時(shí)配合科技部門出臺有關(guān)配套政策，確保利好政策能夠切實(shí)落地，讓科研人員有實(shí)實(shí)在在的“獲得感”.
參考文獻(xiàn)
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[5]財(cái)政部.科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知,（財(cái)教[2011]434號）
作者:邵函 單位:科技部國家科技風(fēng)險(xiǎn)開發(fā)事業(yè)中心