國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金管理問(wèn)題對(duì)策
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［摘要］國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金施行國(guó)庫(kù)集中轉(zhuǎn)移支付后，對(duì)公路部門財(cái)務(wù)工作提出了新的要求。文章從小修與保養(yǎng)項(xiàng)目分別采取不同管理模式、加強(qiáng)計(jì)量管理工作、規(guī)范資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)體系和跟蹤審計(jì)監(jiān)督三方面提出了應(yīng)對(duì)措施，以達(dá)到科學(xué)、規(guī)范、高效使用國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金，促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)健康有序向前發(fā)展。
［關(guān)鍵詞］國(guó)庫(kù)集中支付；國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金；預(yù)算管理
引言
燃油稅費(fèi)改革后，交通財(cái)務(wù)管理體制及資金撥付渠道發(fā)生了根本性的改變。在國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金的管理上，山東省財(cái)政廳了魯財(cái)建（2011）160號(hào)文件《山東省國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，對(duì)國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金施行國(guó)庫(kù)集中轉(zhuǎn)移支付，資金由原來(lái)的省財(cái)政—交通廳—省公路局—地市公路局—縣級(jí)公路局—公路站（或養(yǎng)護(hù)承包公司）的撥款模式，改變?yōu)槭∝?cái)政廳—地市財(cái)政局—養(yǎng)護(hù)承包單位。這種國(guó)庫(kù)集中轉(zhuǎn)移支付模式，減少了資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高了資金的使用效益，在一定程度上也推動(dòng)了國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)管理的變革，倒逼出“管養(yǎng)分離”的新型養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制，在推動(dòng)國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)機(jī)械化、集約化，加強(qiáng)日常養(yǎng)護(hù)管理，提高公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量等方面起到了極大的促進(jìn)作用。國(guó)庫(kù)集中轉(zhuǎn)移支付對(duì)公路部門財(cái)務(wù)工作也提出了新的要求，在具體財(cái)務(wù)管理工作中存在著一些問(wèn)題和不足，本文并結(jié)合財(cái)務(wù)管理實(shí)踐，試提出改進(jìn)建議與同仁探討。
一、問(wèn)題
（一）使用“管養(yǎng)分離”資金存在問(wèn)題
2008年國(guó)務(wù)院實(shí)行燃油稅費(fèi)改革前，國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金由“養(yǎng)人”與“養(yǎng)路”的費(fèi)用組成，該費(fèi)用開(kāi)支以國(guó)家計(jì)劃形式層層下達(dá)至地方公路管理部門執(zhí)行，地方公路管理部門既“出人”進(jìn)行養(yǎng)護(hù)管理，又組織人員具體施行國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)工作，不存在市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)施工的招標(biāo)問(wèn)題。燃油稅費(fèi)改革后，國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金的組成內(nèi)容沒(méi)有發(fā)生變化，但是資金來(lái)源及去向卻發(fā)生了巨大變化，“養(yǎng)人”的費(fèi)用納入地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出管理，“養(yǎng)路”的費(fèi)用則納入地方財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算支出管理，由地方公路管理部門計(jì)量、認(rèn)證后，向地方財(cái)政部門申請(qǐng)使用該部分預(yù)算資金，再由地方財(cái)政部門將“養(yǎng)路”的費(fèi)用直接支付至養(yǎng)護(hù)承包施工單位，實(shí)現(xiàn)了“管路的部門不管資金”的“管養(yǎng)分離”的新機(jī)制。但在實(shí)施過(guò)程中如何科學(xué)使用該部分資金還存在一些問(wèn)題，比如各區(qū)（市）公路管理部門管養(yǎng)的國(guó)省道里程基本上要以百公里來(lái)計(jì)數(shù)，而且管養(yǎng)資金總額也會(huì)高達(dá)千萬(wàn)元以上，無(wú)論是將每條路分段招標(biāo)，還是將不同代號(hào)的管養(yǎng)路段整體打包分別招標(biāo)，都存在競(jìng)標(biāo)公司少、外地管養(yǎng)公司到本地實(shí)施管養(yǎng)作業(yè)成本過(guò)高等問(wèn)題，所以對(duì)于如何才能夠合理確定社會(huì)化管養(yǎng)公司并合理使用財(cái)政預(yù)算資金存在一定困難。
（二）計(jì)量認(rèn)證困難
按照“管養(yǎng)分離”的要求，國(guó)省道日常管養(yǎng)工作由日常維護(hù)工作和小修保養(yǎng)專項(xiàng)工作共同構(gòu)成。日常維護(hù)工作是由管養(yǎng)公司保質(zhì)保量完成日常的工作即可，對(duì)于日常養(yǎng)護(hù)只需按照合同約定及考核辦法達(dá)到相應(yīng)考核結(jié)果后就可以申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)資金的支出。但是對(duì)于小修保養(yǎng)專項(xiàng)工作等專項(xiàng)工程，由于其費(fèi)用開(kāi)支內(nèi)容由人工費(fèi)、機(jī)械費(fèi)、材料費(fèi)等組成，則必須要有足夠的資料來(lái)證明其支出是真實(shí)的，才可以進(jìn)行計(jì)量支付。但在現(xiàn)實(shí)管理中，由于同一管養(yǎng)路段是由同一管養(yǎng)公司既進(jìn)行日常維護(hù)工作，又進(jìn)行小修保養(yǎng)專項(xiàng)工作等專項(xiàng)工程的施工，對(duì)于公路管理部門來(lái)說(shuō)，如何能夠客觀區(qū)分日常養(yǎng)護(hù)與小修保養(yǎng)專項(xiàng)工程內(nèi)容，是一件比較困難的事情，因?yàn)槿绻麑?duì)小修保養(yǎng)專項(xiàng)工程與日常維護(hù)保養(yǎng)內(nèi)容的界限區(qū)分不清，就會(huì)造成本應(yīng)屬于日常保養(yǎng)維護(hù)的內(nèi)容卻作為小修保養(yǎng)專項(xiàng)工程來(lái)計(jì)量的項(xiàng)目，其結(jié)果是無(wú)法區(qū)分是否存在重復(fù)計(jì)量并重復(fù)支付。
（三）考核不規(guī)范
財(cái)務(wù)部門在辦理專項(xiàng)支出賬務(wù)核算時(shí)，發(fā)現(xiàn)存在一些對(duì)小修專項(xiàng)工程的計(jì)量管理不嚴(yán)格，部分支撐小修計(jì)量的數(shù)據(jù)不夠充分。比如某油路挖補(bǔ)小修計(jì)量工程記錄表記錄修補(bǔ)面積為10.76m2，但管養(yǎng)公司申報(bào)計(jì)量為58.97m2，而且缺少現(xiàn)場(chǎng)圖片資料；某工程記錄表記錄拆除安裝標(biāo)志牌，維修前的照片資料沒(méi)有照到需要維修的部位，這樣造成維修前與維修后的圖片不符，無(wú)法確認(rèn)計(jì)量的真實(shí)性；某工程記錄表中地點(diǎn)樁號(hào)為某線K25+900，小修工程管養(yǎng)單位提供的申報(bào)資料和維修圖片卻是某線K25+950處，很明顯工程記錄表與申報(bào)資料不符；小修工程管養(yǎng)單位申報(bào)在某立交橋修整橋欄桿和花芽，但經(jīng)過(guò)比對(duì)公路管理部門的巡查日志，卻找不到此維修項(xiàng)目的巡查記錄，從公路管理部門的角度無(wú)法保證工程的真實(shí)性；查閱某管養(yǎng)公司的財(cái)務(wù)賬目時(shí)，發(fā)現(xiàn)其核算養(yǎng)護(hù)小修成本時(shí)統(tǒng)一列入“工程施工—養(yǎng)護(hù)小修保養(yǎng)專項(xiàng)工程”科目，未分項(xiàng)目核算，在某機(jī)械使用費(fèi)科目核算運(yùn)費(fèi)時(shí)后附的發(fā)票為稅務(wù)局代開(kāi)發(fā)票，品目為運(yùn)費(fèi)，收款人為個(gè)人，但發(fā)票收款人與實(shí)際付款賬戶名稱不一致等，由于上述管養(yǎng)公司在核算成本時(shí)，其后附資料不完整，所以財(cái)務(wù)部門在確認(rèn)成本的真實(shí)性時(shí)存在較大困難。
二、改進(jìn)建議
（一）對(duì)小修與保養(yǎng)采取不同管理模式
1.公路日常保養(yǎng)項(xiàng)目采取定額包干方式。比如，可以根據(jù)公路不同等級(jí)、路面結(jié)構(gòu)、管養(yǎng)里程，采取分路段承包方式，由公路管理部門制定完善的檢查考核獎(jiǎng)懲辦法后由承包單位包干使用。各公路站長(zhǎng)負(fù)責(zé)每日做好巡查記錄，養(yǎng)護(hù)科不定期抽查其是否及時(shí)、準(zhǔn)確記錄，根據(jù)巡查記錄及考核獎(jiǎng)懲辦法兌現(xiàn)小修保養(yǎng)包干經(jīng)費(fèi)。2.小修項(xiàng)目按照計(jì)量認(rèn)證進(jìn)行支付。比如，對(duì)經(jīng)常發(fā)生的零星小修項(xiàng)目，可以根據(jù)近三年同類項(xiàng)目的單價(jià)，結(jié)合山東省公路養(yǎng)護(hù)定額測(cè)算，確定統(tǒng)一單價(jià)，只要該零星小修項(xiàng)目發(fā)生即可按統(tǒng)一定價(jià)結(jié)算；嚴(yán)格計(jì)量管理。對(duì)于小修及專項(xiàng)工程要把好計(jì)量關(guān)，實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)目一卡單，按規(guī)定對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目維修前圖片和維修后圖片保留存檔，及時(shí)完善小修計(jì)量資料，設(shè)立工程復(fù)核崗位，對(duì)提交的施工計(jì)量資料嚴(yán)格復(fù)核，定期對(duì)各公路站進(jìn)行抽查，保證施工計(jì)量資料的完整性、正確性、一致性、邏輯合理性。
（二）加強(qiáng)計(jì)量管理工作
1.加強(qiáng)對(duì)各公路站長(zhǎng)的考核，確保巡查記錄及其他支撐小修計(jì)量的資料真實(shí)有效。公路養(yǎng)護(hù)站長(zhǎng)每月根據(jù)管轄范圍內(nèi)公路的實(shí)際情況，編制小修保養(yǎng)計(jì)劃上報(bào)給公路局，經(jīng)審批后，由承包單位及時(shí)組織安排勞力、機(jī)械，保質(zhì)保量完成任務(wù)；公路養(yǎng)護(hù)站長(zhǎng)對(duì)小修工程做好施工日志記錄，每月月底將小修保養(yǎng)工程量以表格形式上報(bào)給上級(jí)管理部門。2.各公路局養(yǎng)護(hù)科每個(gè)月對(duì)各公路養(yǎng)護(hù)站長(zhǎng)上報(bào)的已完工程量和工程質(zhì)量進(jìn)行抽查、驗(yàn)收、考核，以確保上報(bào)的小修項(xiàng)目計(jì)量資料的準(zhǔn)確性。3.對(duì)經(jīng)過(guò)招標(biāo)確定施工單位的工程，有變更的工程終期支付以審計(jì)報(bào)告定案值確定總造價(jià)作為結(jié)算依據(jù)。4.針對(duì)不同的養(yǎng)護(hù)方式結(jié)合上級(jí)要求統(tǒng)一檔案資料，設(shè)專人管理，達(dá)到檔案完整、準(zhǔn)確、安全和有效。5.加強(qiáng)對(duì)公路站的監(jiān)管。巡查日志在小修保養(yǎng)工作中是第一手資料，其他資料、數(shù)據(jù)是否真實(shí)都可以從巡查記錄中得到印證，因此一定要加強(qiáng)公路站巡查日志的記錄管理，公路巡查人員應(yīng)每天按照實(shí)際情況記錄天氣、工程施工、路況等信息，及時(shí)準(zhǔn)確的拍攝維修前后圖片，做到巡查記錄等資料與上報(bào)資料相符；公路局審核每期計(jì)量時(shí)先核對(duì)公路站巡查記錄與工程施工資料是否一致。
（三）績(jī)效評(píng)價(jià)體系和跟蹤審計(jì)監(jiān)督
首先，逐步引入小修項(xiàng)目工程監(jiān)理制度。對(duì)一些大型的小修項(xiàng)目達(dá)到一定金額的（比如50萬(wàn)元）即可進(jìn)行工程施工監(jiān)理的內(nèi)部招投標(biāo)。所有與小修施工有關(guān)的計(jì)量、認(rèn)證等工作都交由專業(yè)監(jiān)理工程師來(lái)做，監(jiān)理工程師嚴(yán)格按《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》進(jìn)行監(jiān)理，確保施工過(guò)程中的工程質(zhì)量和數(shù)量的準(zhǔn)確性。其次，鑒于養(yǎng)護(hù)資金數(shù)額大，使用地域廣，涉及內(nèi)容多，財(cái)政部門和公路部門要加強(qiáng)審計(jì)的監(jiān)督，可以聘請(qǐng)第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)或者社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，每年對(duì)養(yǎng)護(hù)資金進(jìn)行財(cái)務(wù)收支審計(jì)和工程造價(jià)審計(jì)，以監(jiān)督資金使用情況，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)糾正，使這部分資金使用更加規(guī)范。最后，應(yīng)把財(cái)政資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制引入到養(yǎng)護(hù)資金的使用管理中來(lái)，可以將審計(jì)的結(jié)果和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制相結(jié)合，利用審計(jì)結(jié)果對(duì)資金的使用情況進(jìn)行百分制績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的得分情況可以和財(cái)政部門下一年度養(yǎng)護(hù)資金的預(yù)算安排相結(jié)合，評(píng)價(jià)效果好的管養(yǎng)路段，可以增加養(yǎng)護(hù)資金，以示獎(jiǎng)勵(lì)，評(píng)價(jià)效果差的，當(dāng)縮減下一年度的養(yǎng)護(hù)資金預(yù)算，以示懲罰。把審計(jì)監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，可以督促公路管理部門重視養(yǎng)護(hù)資金的使用，發(fā)揮養(yǎng)護(hù)資金的作用，真正實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)的市場(chǎng)化、機(jī)械化、精細(xì)化，推動(dòng)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)健康發(fā)展。
結(jié)束語(yǔ)
施行國(guó)庫(kù)集中轉(zhuǎn)移支付后，國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金撥付渠道發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了“管養(yǎng)分離”的新型養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制，如何更好管理及科學(xué)使用國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金，需要我們財(cái)務(wù)人員改變過(guò)去管理方式，加強(qiáng)計(jì)量認(rèn)證管理工作，進(jìn)行跟蹤審計(jì)并對(duì)資金使用效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，從而達(dá)到科學(xué)、高效使用國(guó)省道日常養(yǎng)護(hù)資金，促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)健康有序向前發(fā)展。
作者:王金成 張偉 單位:山東省威海市公路管理局 山東省威海市公路勘察設(shè)計(jì)院