基本建設資金管理體制完善建議

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我國城市化進程步入快速發展階段，對財政基本建設資金管理辦法改革的思考近年來受到廣泛關注?！俺鞘谢窘ㄔO資金”是指專門用于城市公共基礎設施和公用事業的維護建設，促進城市經濟發展、優化城市居民生活環境的財政性專項資金，各級財政部門按照國家有關法律、法規、規章的規定，負責城市基本建設資金的籌集、分配、監督管理。本文僅結合太原市的基本建設財務管理實際談談對改革管理辦法的拙見。

一、太原市城市建設取得的成就及發展目標

（一）“十一五”末太原市城市基礎設施建設成就

改革開放30年來，太原市建成了一大批先進水平的重點建設項目和重大工程，“十一五”末我市城市基礎設施項目累計完成投資287.63億元，主要完成了城市基礎設施建設項目413項，其中：新建改建道路工程112項、橋梁工程36項，小街小巷改造工程158條，公園建設、污水處理、垃圾處理、綠化改造等配套工程107項，太原市城市路網形成為十縱十橫加三環”的棋盤式布局。全市共有城市道路1078條，其中30米以上的主次干道93條、30米以下的小街巷985條，道路總長1770公里，總面積2432萬平方米，城市路燈電纜長度2237公里，路燈11萬盞，總功率2.4萬KW•時/年。城市消防車輛207輛，消火栓2,436個；道路交通標線51萬平方米，交通信號燈337處，道路護欄2萬組，交通標志1.7萬面，道路標線60萬平方米。園林綠化養護公園19個、苗圃3個、動物園1個，動物（獸、禽）種類194種共計3200（頭）個、綠地面積1846萬平方米，公園水域面積1146萬平方米，行道樹10萬株。城市污水處理廠7個，泵站41個，年污水處理量2.2億噸，泵站年污水抽升量5,300萬噸，垃圾填埋和焚燒處理廠7個。極大地增強了城市綜合承載能力和服務功能，有效地改善了城市環境，提升了城市品位和檔次。

（二）“十二五”期間太原市城市基礎設施發展目標

“十二五”期間太原市城市基礎設施發展目標是道路、橋梁、鐵路樞紐、軌道交通等建設，預計投入1000億元左右，計劃每年投入200億元。其中軌道交通建設約49.2公里，投資概算297億元，城市框架道路總長約250公里，投資概算310億元，新建、改建主次干道約150公里，片區綜合改造小街巷50公里，投資概算124億元；南站交通樞紐工程總長約25公里，投資概算95億元，汾河治理美化三期工程，投資概算26億元；城市公用設施、園林綠化、市容環衛工程，投資概算150億元，主要在我市東西南北向建設快速路，與濱河東西兩路共同構建城市快速交通體系。主要項目有：機場快速高架路工程、南沙河道路快速化改造工程、建設路快速高架路工程、北沙河道路快速化改造工程等。

二、城市基本建設資金管理體制的沿革

（一）從建國初期至1978年基本建設

財政實行統收統支的財政管理體制，基本建設實行了國家“全統全包”的集中統一管理體制，即主要的特點就是自上而下按行政管理體系分配基本建設投資、計劃實行政府控制、基本建設80%來自中央財政安排的基本建設支出，實行無償撥款。

（二）1978年至1994年財政管理體制

黨的“十一屆三中”全會以后，財政管理體制從“分灶吃飯”的財政管理體制改為“分稅制”，國家下放基本建設審批權，基本建設投資體制實行改革，財政基本建設對有還款能力的建設項目實行“撥改貸”，對行政事業單位和公益性基本建設繼續實行無償撥款，要求建設資金由建設銀行負責辦理，以保證建設資金按計劃使用，防止損失浪費。

（三）1994年以后財政實行“分稅制”財政管理體制

1994年以后地方財力增長很快，地方政府用在基本建設方面的財力逐年增加。尤其1998年財政實行積極財政政策以后，國家用近萬億元長期建設國債資金安排了國債建設項目，我市也用國債建設資金投資了許多公益性基本建設項目，同時隨著我國金融體制的改革，建設銀行代財政管理建設資金和項目的職能取消，財政部《城市維護建設資金管理辦法》強調“對于城建項目，財政部門負責審核項目預算、審核并批復竣工決算”。

（四）財政部城市維護基本建設資

金管理辦法的制定和完善黨的“十一屆三中”全會以來，隨著國民經濟的發展，特別是1985年全國開征城市維護稅后，城市維護基本建設的資金增長較快，為了加強城市維護基本建設資金管理，進一步提高資金使用效益，財政部于1989年制定了《城市維護建設資金預算管理辦法》，其中對于城市維護基本建設資金適應用途中明確規定“市政公用設施，其所需的基本建設投資，應當按照國務院批準的的《關于投資管理體制的近期改革方案》的定，納入各級地方年度基本建設投資計劃，不得擠占城市維護建設資金”。隨著我國改革開放的不斷深入，我國經濟迅猛發展，城市基本建設資金的總量快速增長，資金管理工作面臨著許多新情況、新問題，為適應形勢的變化，財政部在原《辦法》的基礎上，通過廣泛征求各地意見，重新修改制訂了《城市維護基本建設資金管理辦法》。新修訂的《辦法》，在城市基本建設資金來源上主要增加了“城建借款和城建周轉金”，在支出用途上明確了“城市維護基本建設資金在保證市政公用設施得到正常維護的情況下，也可用于有關城市公共設施建設投資”。但從2008年以來，城市維護基本建設資金的內涵外延不斷擴大，如政府城市建設債務管理、融資與貸款本息統籌、保障性住房建設資金的籌集使用和管理等等，需要在理論和實踐中與時俱進，豐富、完善、提高城市維護建設資金的政策制度水平和管理水平。

三、太原市財政基本建設資金發展現狀

（一）城市基本建設資金的收入來源

（1）列入財政預算支出的地方財力安排的用于城市維護和建設的專項撥款；

（2）按國家規定征收的城市維護建設稅；

（3）按國家規定征收的城市公用事業附加收入、電費附加收入；

（4）國有土地使用權有償使用收入；

（5）按國家規定收取的城市基礎設施配套費基金收入；

（6）按國家規定征收的超標排污費和城市水資源費收入；

（7）城建行政性收費（主要含城市污水處理費、城市生活垃圾處置費、掘路修復費、河道維護費、消防設施配套費及工程質量監督檢驗費等）；

（8）中央和省補助用于城市建設專項的轉移支付資金；

（9）省級城市建設債券資金；

（10）向銀行及其他金融機構融資貸款資金等；

（11）公租房、廉租房、棚戶區改造等保障性住房資金的籌集。

（二）城市維護基本建設資金的使用范圍

（1）市政公用設施的維護：包括市政工程設施即城市的道路、橋涵、下水道、排水、防洪堤壩公共污水處理等設施；

（2）園林綠化設施即公園、苗圃、植物園、動物園、公共綠地等設施；

（3）公共環境衛生設施即公共廁所、垃圾清運、街道清掃、灑水、掃雪等；

（4）其他公共設施即城市園林界內的一般文物、公共消防、城市路燈、交通標志等設施；

（5）城建主管部門及納入其所屬的事業單位的正常經費支出；

（6）城市基礎設施支出；

（7）公租房、廉租房、棚戶區改造等保障性住房資金支出。

（三）太原市城建資金收支情況

1.太原市城市基本建設資金收入規•財務管理模?！笆晃濉逼陂g，市級城建資金收入累計完成260.6億元，比“十五”期間五年累計84.3億元增長3倍；“十二五”期間前三年收入分別為2011年140.7億元、2012年為112.9億元（2012年經濟受國家房地產調控政策影響國土收入完成52.9億元比預算短收23.5億元，土地成交萎縮，收入大幅下滑）、2013年242.2億元，“十二五”前三年合計收入495.8億元，比“十一五”期間五年累計數增長90%。太原市城建資金收入規模從2000年的7.5億元發展到2013年的242.2億元，十三年增長31倍，僅僅國土收入就從不足1億元發展到2013年的123.6億元，增長百倍以上。

2.太原市城市基本建設資金支出規模?！笆晃濉逼陂g，太原市城建資金支出五年累計240.7億元，比“十五”期間85.03億元增長1.8倍?！笆濉逼陂g前三年支出分別為2011年140.2億元、2012年為115.8億元、2013年217.8億元，“十二五”前三年合計支出合計數為473.7億元，比“十一五”期間五年累計數增長一倍。太原市城建資金支出規模從2000年的6.9億元發展到2013年的217.8億元，十三年增長31倍。2013年收入支出均比2012年增長100億元，主要是國土收入完成123.6億元比2012年的52.9億元增加70.7億元，市級地方財力預算安排30億元比上年10億元增加20億元，省轉貸地方政府債券15億元。

四、城市基本建設資金管理存在的問題

（一）土地財政加大了地方政府債務風險

地方政府向銀行貸款、社會融資籌措資金是重要的城市建設資金來源，依靠國有土地出讓收入的大量增加投入城市基礎設施建設也是重要資金來源。但其資金來源的穩定性和可持續性受到考驗，由此，地方財政過分依賴土地財政并加劇地方政府債務風險。應加快政府購買公共服務的改革，擴大民間資本投入，多渠道推進城市化進程改革。

（二）城市基礎設施資產管理底數不清

城市建設因為投資主體、建設主體以及運行主體分離，有很多已完工交付使用項目卻資產不清，深化財稅體制改革內容之一的“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的實行存在很多障礙。當務之急是財政部門對城市基礎設施建設“交付使用”項目，進行竣工決算評審和批復，對基本建設結余資金收回國庫，對拖欠工程款按規定清償。

（三）基本建設資金使用效益不高

城市維護建設資金開支的城建主管部門及其所屬的事業單位，由于沒有科學合理的定員、定額管理和事業單位分類改革不到位，供養人員過多，機構重疊，職能交叉；一些經營性事業單位沒有轉變體制，仍為全額或差額事業單位，經費由財政負擔，政企不分、政事不分，事企不分的現象普遍存在；導致資金分散使用效益不高。城建部門機關和事業單位的財務預算，統一納入地方財政預算管理，城市維護建設資金，只用于城市基礎設施的維護和建設。

（四）基本建設工程程序管理失范

在城市維護建設資金的使用上，存在“重建”、“輕管”、“失養”方面的問題和建、管、養脫節的問題比較突出。解決的途徑是規范基本建設項目執行流程，在建設—完工驗收—資產交付使用—竣工批復—城市基礎設施資產管理的五個環節，明確責任主體，實行最嚴格的主體責任終身負責制。

五、完善基本建設資金管理體制的建議

（一）深化財稅體制改革

我國的財政管理體制發展的實踐昭示我們，要實現財政體制良性循環，必須明確劃分中央與地方責權、事權、財權，建立規范的財政轉移支付制度，依法規范和科學核定收支基礎。財政部應制定新的《城市建設資金管理辦法》，刪除已過時的條款，增加新的業務規范，推進城市建設管理創新，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施投資運營等。

（二）建立多元資金供給模式

從地方政府城市建設資金現行管理實際出發，應建立城市建設資金多元供給機制。在政府實施有效監管、機構嚴格自律、社會加強監督的基礎上，擴大基本公共服務面向社會資本開放的領域。鼓勵和引導社會資本參與基本公共服務設施建設和運營管理。公平開放基本公共服務準入，在實踐證明有效的領域積極推行政府購買、特許經營、合同委托、服務外包、土地出讓協議配建等提供基本公共服務的方式，抓緊研究制定分領域、分行業具體政策，包括規范準入標準、資質認定、登記審批、招投標、服務監管、獎勵懲罰及退出等操作規則和管理辦法。結合太原市實際情況，事業單位不能既是“裁判員又是運動員”，當前一要啟動太原市養護管理體制的改革，推進城市養護事業單位事、企分離，提高城市建設資金•財務管理使用效率。推行BOT、TOT、ABS（資產收益抵押）、PPT等多種融資形式。把城市基礎設施投融資體制從以財政預算安排為主，逐步轉變為國有、民間、股份合作、外資和自我積累投入等多種方式投入的新格局。

（三）加強基本建設財務管理

修訂和完善基建投資與管理制度規定，按照基本建設工程所呈現的主體多元化、方式多樣化、責任明晰化的方向和特點，建立基本建設財務管理體系，加強基本建設管理。按照基建投資與管理所呈現的主體多元化、方式多樣化、責任明晰化的方向和特點，政府設立專門的城市基礎設施公共資源管理中心，隸屬財政部門管理，統一負責城市基礎公共設施資金籌集、調配、運營、保值增值。對基本建設項目的建設、緩建、遷移、合并調整等統一管理。財政部門對財政投資的基本建設項目實行財政決算評審和決算批復，實行“先評審，后批復”，從設施“交付使用”起，限期督促單位上報竣工財務決算，未經決算批復項目，財政不核定運行經費，責任由建設方自負。財政部門開展基本建設項目績效評價制度。

（四）清理盤活城市基本建設投資沉淀資金

地方政府需要對以前年度累計基礎設施投資建設項目，規范竣工決算批復和評估有關設施資產及運營情況，分門別類清理城市基本建設投資項目并盤活沉淀城市維護建設資金，根據太原市市級單位報送的單位實有資金賬戶存款余額統計表顯示，2011年-2013年市級單位實有資金賬戶余額分別為166.4億元、202.4億元、207.7億元，其中市級城建部門單位實有資金賬戶余額分別為為38.8億元、46.6億元、151.1億元，這些分散存在單位實有資金賬戶上的資金余額中，有多少是城市維護建設資金余額財政部統一的表格沒有要求分開統計。但是，地方財政部門從財政財務監督管理的角度對單位實有資金賬戶進行調查、檢查，進一步甄別、歸類、規范清理的角度去做。

（五）全面推行權責發生制政府綜合財務報告

財政部為全面完整反映政府財務狀況，尤其是城市基礎設施建設運營狀況，進一步推進政府會計改革，從2014年起推行試編權責發生制政府綜合財務報告。建議在試點基礎上盡快全面在各級各部門推行試編權責發生制政府綜合財務報告，綜合、全面、動態反映政府財務運行，為國家經濟決策提供可靠數據管理。

作者：馬麗敏