農產品質量安全監管機制與方法淺議

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摘要：為進一步提升農產品質量安全監管效能，健全完善長效監管機制，夯實基層基礎，本文以江蘇省泰州市為例，分析了農產品質量安全網格化管理的運行狀況，找出了監管實踐中的難點堵點，探討了農產品質量安全監管沉底落地的必要性，著重研究了夯實農產品質量安全基層基礎的推進機制和方法措施，提出了“五沉底五提升”的監管機制。

關鍵詞：食用農產品；質量安全；監管機制；方法措施

江蘇省泰州市是長江中下游平原著名的魚米之鄉，是長江三角洲地區重要的“菜籃子”“米袋子”供給基地，年產稻谷169萬t、小麥100萬t、蔬菜344萬t、肉類14.5萬t、禽蛋20.1萬t、魚22.6萬t、蝦6.2萬t、蟹8.1萬t。本文闡述了泰州市農產品質量安全監管的成效，分析了監管實踐中的難點和堵點，提出了推動農產品質量安全監管沉底落地的監管機制與方法措施。

一、農產品質量安全監管的實踐與成效

自2014年起，泰州市全面實施農產品質量安全網格化管理，總結出“一書、二圖、三員、四定”的管理模式[1]。近年來，泰州市堅定實踐質量興農、綠色興農、品牌強農，積極推行“網格化管理+精準監管”，有力推動農業高質量發展和鄉村產業振興。

（一）農產品質量安全示范建設

持續推進以“雙安雙創”示范建設為總抓手，健全政府領導、部門協同、社會參與、主體履責的長效管理機制和保障機制，落實屬地管理責任，強化監管體系、檢測體系、追溯體系建設，不斷提升質量監管和追溯管理的覆蓋率。全市6個市（區）中，獲批國家農產品質量安全縣2家（姜堰區、高港區）、江蘇省農產品質量安全縣3家（泰興市、靖江市、興化市）。海陵區于2021年獲批江蘇省農產品質量安全縣創建單位。

（二）農業綠色化標準化進程

加快泰州市著力推廣綠色生產技術和模式，突出標準宣貫、不斷強化標準化生產[2]，做好“兩品一標兩基地”增量提質工作，開展化學農藥肥料減量行動和獸藥抗菌藥物減量試點。全市現有149家綠色食品企業、309個獲證綠色食品，12家有機企業、122個獲證有機農產品，“興化大閘蟹”“姜堰大米”等11件農產品地理標志，2個全國綠色食品原料標準化生產基地（總面積5.32萬hm2），59個江蘇省綠色優質農產品基地（總面積5.37萬hm2）。綠色優質農產品供給能力進一步提升，2021年全市種植業綠色優質農產品比重為78.7％，居江蘇省首位。對市級農業農村標準化項目實施獎補，2020年以來累計支持制定45項市級農業農村地方標準，實施6個市級標準化試點項目，共安排農業標準化專項經費42萬元。

（三）“網格化+信息化”監管全面推廣開展

鄉鎮農產品質量安全監管機構標準化提升、星級監測評價工作，在全市83個涉農鄉鎮（街道）中，已有69家達到三星級及以上建設標準，其中四星級35家、五星級3家。智慧監管下沉到鄉鎮、村，實現主體名錄、巡查、監測、信用管理等信息數據實時上傳、動態管理。定期開展風險分析，發布農產品質量安全風險預警提示。開展“質量興農環泰行”宣傳推廣活動，重點宣傳農產品質量安全縣建設、綠色食品、承諾達標合格證制度、區域公用品牌及相關法律法規。2021年7月起，市級8部門聯動開展食用農產品“治違禁控藥殘促提升”3年行動，制定并落實豇豆等11個重點品種精準治理措施。

（四）農產品追溯及檢測體系建設取得突破

致力打造從田頭到餐桌的全程追溯體系，2019年12月起，全市統一使用江蘇省農產品質量追溯管理平臺。截至2022年6月30日，全市已有13253家農業主體入網注冊，累計可溯源產品達16007個，建立電子生產檔案23244份，溯源批次達27055批次，打印追溯標簽1115.6萬張，其中包括“證碼合一”的承諾達標合格證740.9萬張。泰州市農產品質量檢測體系保持穩定，市級及4家縣級市（區）農產品專業檢測機構全部保留在農業農村系統，為執法監管提供了重要的技術支撐。

（五）農產品品牌建設成效顯著

推進品牌強農，實施農產品品牌建設3年（2018－2020）行動計劃，先后舉辦2018興化“垛田故事”全球重要農業文化遺產及特色農產品（北京）分享會、2020泰州綠色優質農產品（上海）推介會、2020興化市名特優農產品（南京）展銷會。2021年成功舉辦興化“千垛百味”區域公用品牌發布會、溱湖籪蟹上海推介會、興化大閘蟹無錫推介會。組織實施“興化大閘蟹”“姜堰大米”“溱湖籪蟹”“泰興江沙蟹”等國家、省級地理標志農產品保護工程項目。組織泰州市知名農產品品牌評選，評出十強區域公用品牌、三十強企業產品品牌。“興化大米”兩度入選“中國十大大米區域公用品牌”；“興化大閘蟹”獲評2021年江蘇省十強農產品區域公用品牌；還獲批江蘇省興化市興化香蔥中國特色農產品優勢區。二、農產品質量安全監管實踐中的難點堵點當前，泰州市農產品質量安全領域仍存在一些不足和問題隱患，不容忽視和懈怠，主要有3點。一是1％的農產品質量安全監測不合格率蘊含安全風險，2021年市級以上監測到的農藥獸藥殘留超標主要分布于蔬菜、水果、禽蛋、魚類等農產品，監測結果顯示，限用藥物在禁止使用范圍內仍有使用。二是農產品可追溯覆蓋率不高，據統計，2021年底入網監管的12069家主體中，全年打印農產品追溯標簽達100張的僅有5828家。三是農產品綠色生產覆蓋率不高，種植業綠色食品產地面積為5.82萬hm2，占總耕地面積的24.18％；養殖業綠色食品企業僅12家、產品18個。以上問題說明泰州市農產品質量安全發展基礎和本質水平離農業高質量發展、綠色發展的要求尚存在不小差距，經對標找差、研判分析，找出具體原因主要有3點。一是監管中“打”與“防”均不夠徹底。責任告知、技術指導、監管巡查等工作不夠深入、細致，違反農藥安全間隔期（獸藥休藥期）規定、非法添加、隱性添加、超范圍用藥、超劑量用藥等情況在一些生產主體上時有冒頭；治理、打擊違法違規行為的精準度、時效性存在不足，尤其是農產品生產、追溯具有復雜性，防范效果和打擊力度受到制約。二是基層監管基礎和能力有待提升。當前，基層監管機構普遍存在人少事多，人員結構老化，監管人員專職化、專業化水平不高，監管機構設置不盡合理等問題[3～5]。部分鄉鎮有監管巡查走過場、小散戶產品抽檢比例偏低等情況，監管標準化、規范化、執法監管聯動等方面仍需精耕細作。鄉鎮綜合執法賦權后，面臨農業執法專業人才短缺、專業能力較弱等問題，達不到嚴查快處的執法要求。鄉鎮農產品檢測力量薄弱，手段上以快檢為主，檢測的靶向性不強。三是品牌挖掘、培育、打造力度不足，品牌引領產業提升效果不明顯。品牌打造具有正面帶動品質提升、標準化生產和反向倒逼守法誠信的突出作用，但部分市（區）農業品牌建設有所滯后，仍有2個地理標志農產品空白區，2021年全市僅2個市（區）組織舉辦專場品牌推介活動。地理標志農產品方面，缺少行業領軍品牌，品牌資源未能高質量挖掘利用，運作機制不夠成熟，帶動力不足，品牌價值提升慢，甚至有的區域公用品牌在產品開發、品牌推介上停滯不前；以品牌為“鏈核”的產業鏈長度不夠、層次不高。

三、推動農產品質量安全監管

沉底落地的機制與方法措施面對新形勢、新任務，農產品質量安全監管體系應增強政治意識、大局意識、責任意識，堅持目標導向、問題導向、結果導向、唯實導向，從實際、實效、實績出發，著眼于提升基層監管效能、促進主體誠信自律，積極探索優化監管機制和方法，推動監管資源、力量及綠色生產技術下沉到基層、生產一線，形成上下聯動、快速響應、激發主體內生動能的務實高效監管機制。充分發揮考核“指揮棒”作用，壓實地方政府屬地管理責任；加快推進鄉鎮網格化管理，壓實部門監管責任；深度推進承諾達標合格證制度，壓實生產者主體責任[6]。將監管部門的屬地責任轉化為監管人員的陣地責任，形成上下一體、左右協同的監管網格，切實筑牢基層監管防線[7]。重點實施“五沉底五提升”行動。

（一）網格監管沉底，提升風險管控能力

將網格監管沉底作為農產品質量安全縣（市）建設的基本路徑，明晰市、縣、鄉鎮、村、企5級網格管理責任和重點任務，筑牢風險防控的前沿陣地。市級網格著重組織風險監測和分析、四星級鄉鎮監管機構考評、暗查暗訪等；縣級網格著重實施主體信用管理、定量風險監測和監督抽查、舉報投訴處置、三星級鄉鎮監管機構考評、專項整治行動、考核督查等；鄉鎮網格著重建設鄉鎮監管員、村級協管員及信息員、企業內檢員（質量官）隊伍，建立“一對一”監管機制，亮出分工網格圖、責任公示牌，實現主體承諾、責任告知、監管巡查、快檢篩查、承諾達標合格證開具、人員培訓全覆蓋；村級網格著重落實入戶調查、基礎信息登記、風險排查并即時上報問題隱患；企業內檢員（質量官）著重監督落實關鍵控制點（環節）管控、追溯管理、承諾達標合格證開具等制度措施。將農產品質量安全列入鄉鎮綜合執法重點任務，健全“監檢結合、檢打聯動”工作機制，及時查處問題，堅決打擊違法行為。加強基層檢測能力建設，完善基層檢測體系[8]，提升鄉鎮監管站快檢裝備水平，擴大應用膠體金免疫快檢技術，提高快檢風險篩查的靶向性和效率。

（二）智慧監管沉底，提升監管精準度

瞄準基層一線監管責任和生產者主體責任落地，以信息化為主要手段，強化風險預警，健全大數據支撐體系。推動“一張網”管理，樹立大數據思維，依托國家、江蘇省農產品質量追溯管理平臺，著力推動監管信息的數字化歸集統計、分析研判。落實精準監管，擴大手持終端應用，及時采集、歸集、錄入監管巡查、質量抽檢、指導服務、質量認證、采用標準等涉企信息，實行動態管理，實現傳統“人盯人”監管向線上智慧監管轉變。著眼于新媒體時代下農產品質量安全輿情頻發和信息傳播迅猛的趨勢，從問題處置和輿情應對兩個方面入手，建立起運作高效的問題處置機制和輿情應對機制[9]。將鄉鎮、村、生產者納入應對突發事件或輿情的應急管理體系，使其在事件判斷、及時報告以及現場處置、善后處理中發揮更積極有效的作用。

（三）信用監管沉底，提升主體內動能

加快農產品質量安全信用體系建設，推動重點農資和農產品生產經營主體信用信息全覆蓋。依托信息技術，建立對主體信用等級的動態評價和便捷查詢機制，推動形成政府采信、第三方評信、市場用信的推廣模式[10]。信用體系建設的制度設計，應充分考慮基層信用監管的可操作性，推行主體自律、分級管理、分類指導，村級負責采集主體基礎信息并更新動態，鄉鎮負責歸集、審核主體信息并錄入監管、檢測、認證等信息數據，縣級負責組織建立信用檔案、開展屬地信用評價、推動信息共享互通、拓展信用信息應用服務，市級負責組織推廣信用監管模式、評定市級農產品質量安全誠信企業并開展宣傳引導。建立社會信用管理和服務機構、農產品質量安全監管機構和檢測機構、農技推廣機構、農業執法機構、行業組織、農資和農產品生產經營主體多方聯動、協同共治機制，對守信者實施激勵，對失信者有效監管，營造生產經營者不能失信、不敢失信、不想失信的行業氛圍。

（四）綠色生產沉底，提升按標生產覆蓋率

持續實施綠色食品、有機農產品、地理標志農產品及綠色優質農產品基地提質增效工程，著力提高發展質量，發揮好示范帶動作用，切實維護公共品牌形象。擴大綠色食品宣傳指導，支持引導相關主體申報認證綠色食品，提高綠色食品續展率。對省級綠色優質農產品基地、全國綠色食品原料標準化生產基地加強認定（證）后監管，落實全程質量安全控制制度措施和追溯管理要求，將綠色優質農產品列為精準監管和動態監測的重點對象。圍繞特色產業，以食用農產品質量控制為核心，加快推進農產品全產業鏈標準化建設，構建水稻、大閘蟹、生豬、禽蛋全產業鏈標準體系，落實“有標貫標、無標制標、缺標補標”要求，組織制修訂適用、實用、先進、可操作、可復制推廣的農業地方標準，實施農業農村標準化試點項目，推動標準集成和應用。標準的實施離不開標準的宣貫和培訓[11]，采取標準培訓、標準簡圖、作業指導書等手段，促進標準規程落地入戶、生根開花，推動全市規模種植養殖基地以及綠色食品、有機農產品和地理標志農產品實現標準推廣應用全覆蓋。組織農獸藥用藥安全培訓和標準規程培訓，全面推廣綠色防控、化肥農藥減量增效、水產養殖用藥減量、獸藥抗菌藥治理等技術和模式。

（五）品牌打造沉底，提升品牌富民效應

著力推介、組織區域公用品牌產品和“一村一品”參加國家級專業展會。力爭在地理標志農產品保護工程、特色農產品優勢區、農產品地理標志申報、“一村一品”申報及評優評獎中取得更多成果。完善機制，推動市及各縣級市（區）建立農產品品牌建設聯席會議制度，及時研究解決品牌建設的問題。引導地理標志持有者實施資源信息共享，更好地規范引導市場主體、整合品牌資源、拓展目標市場。健全體系，圍繞8大產業集群（畜禽肉品產業集群、糧油產業集群、河蟹產業集群、淡水魚蝦產業集群、綠色果蔬產業集群、休閑農業產業集群、花卉園藝產業集群、調味品產業集群）建設，打造以區域公用品牌或企業品牌為龍頭，綠色食品、有機農產品、地理標志農產品為基礎，企業產品品牌、電商品牌、節慶文化品牌為支撐的品牌體系，促進一二三產業深度融合。并且著眼于為群眾辦實事，錨定農民增收、產業發展，建立健全鄉村產業、農業品牌與農戶間的利益聯結機制，帶動品牌價值與富民效應同步提升[12]。

作者:趙婷婷 孫新兵 單位:泰州市農業農村局