職教集團發展的困境與突破

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摘要：職教集團辦學是當今職業教育發展的重要內容，也是強化職業教育治理能力的主要依托。職教集團由諸多相關要素構成，在實踐中被賦予了有效治理、資源整合、技術技能積累、組織協調等功能。在當前職教集團出現觀念性、結構性、體制性、機制性問題的情況下，需要政府部門給予有效的制度供給，集團內部則需要有效的組織搭建、資源共享和強化管理。

關鍵詞：職教集團；治理模式；突破路徑

一、職教集團辦學的相關組成要素

職教集團是職業院校開展辦學的一種重要形式，致力于學校、企業、行業的協同創新發展，這決定了其既具有公益性，又具有經營性，但從根本上體現了為質量提升與社會服務的價值屬性。

（一）教學要素

職教集團的發展離不開職業院校教學要素的支撐，主要囊括了學生、教師及管理、文化等要素，保證了職教集團作為一種與教育教學緊密相關的組織的根本屬性。學生要素乃是職教集團發展的第一要素，職業集團是為學生的成長成才，最終成為社會有用之人服務的，其是職業教育作為一種教育活動的主體，必須注重對學生理論與文化知識的培養，增強其崗位技能水平，這是其責任與使命。教師也是職教集團的必要條件，需要來自一線的專業教師予以職教集團發展以技術支撐，其同企業、行業人員一道支撐職教集團的科技創新。管理、文化作為職教集團發展的軟件要素，不斷規范、引導、促進職教集團向前發展，影響職教集團的發展方向，成為了職教集團的重要組成部分。

（二）組織要素

職教集團的成立與發展離不開組織的支撐與依托作用，通常而言，其是由政府、行業、企業、學校四方共建而成，以理事會或委員會的形式搭建組織機構，負責職教集團的管理事務，協調各方在職教集團中的權益與效用，成為了職教集團向前推進與發展的重要要素。組織機構的成立能夠在一定程度上優化管理要素，尤其是協調職教集團中的教育要素、文化要素及產品要素之間的調配問題，明確職教集團發展的主攻方向，進一步規范了職教集團的運營行為與合法性，保證了各利益主體文化的有效融合，展現了對職業教育科學化、優質化、實踐化發展的強力支撐作用。職教集團的作用在于集合各自的優勢，致力于提升理論知識與職業技能，開發有意義的課程及教學資源，提升學生的實踐技能水平，為社會培養所需的技術技能人才，而組織機構則是決定其能否正常運行的保障性要素。

（三）生產要素

職教集團是學校與企業、行業聯合成立的服務社會的職業性的集團組織，其本身具有生產產品的功能，凝結出滿足市場需求的教育成果，從這個方面講職教集團囊括了各生產要素。生產要素主要包括產品要素和資產要素。職教集團要根據供給側結構性改革的具體需求，著眼于社會所需要的各類產品，由教學要素催化而成教育產品，支撐職教集團的產出與供給，其在輸出過程中體現了人力資源開發的整個過程，即通過企業在職員工、校內教師及具有一定技術技能的學生提供各種形式的教育服務，進行有序的科技研發、社會培訓及教學資源開發等。“資產要素是指職教集團所擁有的或控制的、能滿足集團培養教育產品需求的設備、廠房和智力資源等。”［1］資產要素主要體現為職教集團發展所必須的設施設備，其能夠有效保障職教集團的資本增值，保障企業的有效利益。

（四）體制機制要素

體制機制作為職教集團運行與發展的框架體系及一般程序、規則，是其職能實現與有效運轉的關鍵要素。組織機制則是優化辦學要素的重要內容，在“政、行、企、校”的職教集團組織框架下，成立相應的專業指導委員會、監督委員會成為了必要的組織機構，其不僅能夠促進職教集團實現科學管理，同時對優化學生、文化及產品等其他要素起到至關重要的作用。組織機制如何運行不僅能夠影響職教集團的發展方向，同時也對經營行為的規范性與合理性產生影響，職教集團的組織功效體現在將學校文化與企業文化共同融合到人才培養方案中，通過課程的形式傳授必要的理論知識及實踐技能，培養崗位所需的技術技能人才。職教集團有效的組織機制便能夠將社會所需及時地傳遞到學校，不斷優化資源配置，實現有效的協同融合發展。組織的搭建是不能完全支撐職教集團的有效運轉的，還需要形成必要的執行機制。職教集團要始終堅持以學生為第一辦學要素，通過資源的整合，提供滿足企業崗位需求的優質學生，形成人才培養共管機制，從執行層面保證各參與主體能夠共同履行人才培養的職責，形成協同發展、相互融合的利益共同體，構建不同要素之間緊密的關系，保證多元主體的利益需求，提供給社會優質的“產品”。這便需要職教集團對內部的協調機制、監督管理機制、經費保障機制進行不斷優化，即在執行層面保證機制運轉的暢通，這直接影響了職教集團的實際運行。

二、職教集團治理功能的實現及定位

（一）以社會服務為支撐的治理功能

職教集團作為多主體的聯合單元，要在不斷變化的社會形勢下，強化職業性與技術性，尤其是構建學校與行業、企業的緊密關系，彰顯治理能力，這就必須要充分發揮社會服務的支撐作用。首先，通過積極的開展社會培訓，承擔職后崗前培訓責任，促進勞動力的有效轉型，滿足不斷升級的社會市場對從業者日益高移的需求，解決一線勞動者因技術劣勢面臨的失業困境。職教集團擁有充足的實訓基地，匯集優秀的師資團隊，能夠通過有效的治理解決員工培訓問題，提高人才的可利用率，增強了職教集團的社會服務能力。同時，職教集團的優勢在于能夠形成集群化效應，利用參與主體的多元性，進一步促使產業與專業的緊密對接，準確把握市場的發展動態，滿足社會崗位需求，提升教育服務產業能力。職教集團治理能力的體現很大程度來源于社會服務能力的釋放情況，而這也是衡量職教集團運行效果的重要標尺。

（二）資源整合功能

隨著社會主義市場經濟的逐步深化，資源的優化配置對于職教集團功能的發揮影響日益深刻。在新的社會形勢下，資源的重要意義不僅只是積累與共享，而需要在治理過程中不斷地進行整合與分配，實現職業教育資源的優化配置。“通過職教集團平臺，把不同性質的主體統籌起來，一方面實現異質資源整合，提高資源綜合利用率；另一方面通過成員優勢集聚與互補，形成職業教育的強大合力，提升集團整體競爭力。”［2］職教集團由多個利益主體組成，是眾多資源相互作用與流動的紐帶與橋梁，其能夠通過自身治理能力的發揮，密切各辦學主體之間的關系，有機調配與調控內部資源，提高集團成員單位的效益與質量。職教集團具有利益共贏性，這是驅使集團生存與發展的核心動力，其既要為學校提供人才培養的必要條件，如實訓基地、信息資源、技術人員等，同時也要為企業輸送必要的技術技能人才，通過資源的有機整合促進各方利益的最大化，進而打破相對單一的合作與交流方式，促進企業與院校間的相互合作，構建有效的治理體系。

（三）技術技能積累功能

職教集團作為供給側，在人才培養過程中扮演著指揮者角色，能夠有效指導根據行業、企業的需求指導課程開發及教學資料開發，運用多元化的教學法，避免重復知識學習，提升學生的實踐技能。實際上，職教集團的運行更加符合職業教育的辦學規律，其包含了行業、企業等市場組織，能夠根據市場對于人才的需求狀況進行有針對性的培養，及時促使職業院校進行培養方案調整，保證校企之間的深度融合。在此基礎上，職教集團能夠利用場域內的多種資源，搭建技術技能積累創新平臺，促進新技術的應用與推廣，實現更大規模的技術成果轉化，促進企業的轉型升級。有效的治理能夠進一步促進技術技能的積累，將企業技術人才培養擺在更核心的位置，科學決策人才培養的規格與類型，改變傳統的職業院校人才培養模式，充分發揮企業的實踐技能積累優勢及職業院校的科研技術優勢，構建校企一體化人才培育機制，通過有效治理解決校企供需失調的問題。

（四）組織調節功能

職教集團是依靠多元社會力量成立的辦學載體，具有連接不同成員單位的社會職能，也承擔了為社會培養技術技能人才的責任與使命。職教集團在功能上能夠突破傳統職業教育的體制障礙，集合多元社會力量形成推動職教事業的合力，在工作關系及員工身份不變的情況下，形成更為行之有效的組織行為，解決由單一主體在實踐中無法解決與克服的辦學難題，促進職業院校同行業、企業的深層次合作。隨著職教集團治理能力的不斷提升，其組織形式也在不斷升級調整，混合所有制形式的集團化組織越發風靡，彰顯了以緊密型合作關系為特點的現代職業教育集團。“職教集團的組成主體包括政府機構、行業組織、企（事）業單位、職業院校、研究機構和社會組織等六類。”［3］因此，組織調節功能成為了職教集團組織的重要功能之一，也體現了其在治理過程中所扮演的重要角色。

三、職教集團治理過程中存在的問題

（一）觀念問題：認識模糊與價值偏差

我國職教集團的發展歷程較短，但近些年來國內學者的相關研究卻較為廣泛，主要涉及職教集團的概念、性質、作用、職能、運行機制及模式等方面，大多從職教集團的自身研究問題，缺乏關聯性分析，尤其是植根于社會環境的實踐研究，導致對職教集團的認識不夠清晰，對職教集團沒有科學的概念界定，定位較為模糊，很多學者認為職教集團是協調校企合作的組織機構或管理平臺，在這種觀念的指導下，職教集團成為了只通過協議來維系各方利益關系的集合體，缺乏實際的合作行為。職教集團內部各主體有著共同的利益，且努力追求利益的最大化，但由于各主體性質的大相徑庭，其利益落腳點大不相同。職業院校的價值追求是自身職能的實現，提高人才培養質量、科研服務能力及社會供給能力；企業的價值追求在于依靠高質量人才提高經濟效益；行業的價值追求在于維護穩定的市場秩序，保證資源的有序流轉。職教集團需要有效整合內部資源，實現各主體利益的交互與共融，但在運行過程中職教集團內部各主體的價值出現偏差，供給側與需求側缺乏有效對接，尤其是職業院校“關門辦學”現象嚴重，體現了職教集團功能的弱化。

（二）結構問題：組織搭建過于松散

職教集團的組織結構較為松散，原因在于它是由多個分散的個體共同組成的機構，其也被定義為以自愿為原則組成的松散的聯合體。因此，職教集團成員單位的法人地位沒有發生變化，其內部的隸屬關系、管理體制與人員角色沒有發生變化，尤其是各主體的組織結構與職能沒有進行調整，在此條件下，職教集團成為了名義上的協調組織，其內部并沒有形成有效的運行機制，各成員單位的聯系比較松散，造成合作過程中出現嚴重的本位主義，難以形成強大的聚合力，導致運行效率的低下。職教集團相對松散的組織結構阻礙了集團內人力、財力、物力的有機整合，難以針對一個項目進行深度、實質性的合作，也不利于約束成員單位按照組織規則開展活動，不能保證職教集團運行的規范性，導致職教集團運行過程中出現“蜻蜓點水”現象，造成職教集團治理能力不足，難以發揮集團各要素的優勢作用。

（三）體制問題：缺乏有效創新與突破

職教集團的成立并沒有打破原有困擾職業教育發展的體制壁壘，沒有建立起真正的“政、行、企、校”的協同發展機制，沒有專門的具有強力職能的部門來解決職教集團在體制上遇到的問題，導致其治理功能難以觸及深層次，難以促成多領域的實質性合作。同時，職教集團松散的組織結構，缺乏行政權力與法律效力，很難通過強力的治理手段平衡各主體的利益關系，又難以通過主動的改革尋求制度上的創新與突破。從根本上講，職教集團缺乏生存與發展的良好土壤，我國對于職業教育的偏見長期存在，而政府對于職教集團的參與度不高，只停留在口號宣傳與積極鼓勵層面，并沒有給予實質性的資助，也沒有指導集團成員進行資源的優化配置，缺乏對職業院校與企業的積極正確引導，最為重要的是政府沒有賦予職教集團一定的管理權限，目前只處于探索與觀察階段，造成權力配置的真空。“目前與職教集團相關的法律僅有《職業教育法》，且不具備太強的實際操作性，至于職教集團更是難以落到實處。”［4］法律文本的缺失更讓職教集團的發展喪失了基本的保障。由于諸多支撐要素的不足，職教集團的體制性障礙尤為顯著，造成創新方式與手段的貧瘠，嚴重影響治理能力的發揮，不利于職教集團的可持續發展。

（四）運行問題：形式主義與投機主義嚴重

職教集團在推動職業教育發展方面做出了一定的貢獻，能夠通過多種的舉措，增強職業教育內部要素的流動性，促進優勢資源互補，進一步規范集團行為方式。但是，由于制度上的缺失與結構性松散等問題，造成職教集團的管理漏洞較大，難以通過治理功能的發揮有效維護集團的科學運行。“每一個合作主體都有自身利益訴求，一旦出現利益不均衡的情況，就會導致合作進行不順利。”［5］主要表現為職教集團成員主體之間的合作容易流于形式，造就了許多“面子工程”，表面上積極參與實際卻不作為，淺表的互動多于務實的行為，真正深入到具體課程開發、教學改革、專業建設、師資培訓、共育學生、資源共享等實際問題的少之又少，而職教集團本身沒有多少實權，不能從根本上整治越發嚴重的形式主義現象，職教集團運行的實際效果已岌岌可危。投機主義在職教集團治理過程中也較為凸顯，成員單位并非為了履行職教職能，參與不同主體間的合作，而是借助這一平臺實現自身發展的其他利益，破壞了集團運行秩序，不利于集團的良性運維。

四、強化職教集團治理工作的主要舉措

（一）制度供給：加強政府宏觀調控，科學頂層治理

“制度供給是集團化辦學的重要保證，應當加強制度創新的頂層設計。”［6］政府作為職教集團的責任主體，需要充分發揮指揮官的職能，加強對職教集團的宏觀調控，尤其是要對集團內各要素與資源進行有機調配與整合，發揮職教集團的聚合優勢，并為此提供必要的資金與政策支持。政府也是職教集團的重要參與者，需要根據職教集團的具體需求調整政策部署，為合作的企業減免賦稅，提供更多的合作項目，最重要的是通過頂層制度設計，增強治理能力，維護職教集團的良性運轉。首先，政府要在文件中明確職教集團的戰略定位與功能，明確企業法人在職教集團中享受的優惠政策，更好地激勵成員單位在集團中發揮作用。其次，政府應通過制度設計促成集團化辦學的合作機制，進一步規范成員單位的權利義務關系，從頂層制定職教集團的考核及評價標準，形成職教集團高效運轉機制。最后，政府在為職教集團發展提供項目的同時，需出臺相關文件規范項目的管理，制定嚴格的檢查與評估辦法，保證職教集團項目的高效完成，發揮職教集團在改革發展中的示范、引領作用。

（二）組織搭建：構建利益集團共謀發展的組織框架

“按照分層治理的原則，處在不同層次的利益相關者參與治理的動機、方式不同，這就決定了他們將以不同的路徑通過集團治理獲取利益。”［7］職教集團要發揮真正的作用必須不斷加強組織建設，構建具有利益共同體的組織體系，這是提升集團治理能力的重要基礎。職教集團各成員單位應秉承“求同存異”的原則，在頂層制度的規約下做到平等協商、互信合作，為達成同一目標構建多元利益共同體，有效協調各主體之間的利益關系。“引導企業為職教集團辦學提供決策咨詢，如參與人才需求預測、專業建設與調整、教學計劃制訂、課程開發等。”［8］根據利益共同體的需要，設立集團董事會，負責集團運行的決策與管理工作，成立理事會作為常設機構，負責職教集團的具體工作，有效協調各主體的利益，建立相互監督、協商機制及定期例會制度，根據實際情況不斷完善組織章程，加強集團內部制度的約束作用，發揮職教集團各組織的管理職能，真正構建職教集團利益共同體，增強集團治理能力。

（三）資源共享：增強職教集團發展的內生動力

職教集團功能的發揮很大程度上依賴于資源的共享，這也是驅動各方積極參與職教集團的根本動力。因此，保證職教集團的可持續發展，必須建立基于共享、共贏準則的動力機制，保證企業能夠有人力資源的回報，獲得符合企業需求的高技術技能人才，進而提高企業的生產力，同時促進職業院校能夠獲取更多校外實踐教學平臺及實習基地，致力于提高人才培養質量，尤其鍛造學生的實踐技能，也可以增加學校培訓，為辦學帶來一定的收益。“為進一步改善職教集團合作中的‘利益不平衡’問題，可嘗試建立利益交易制度，即對合作項目實施掛牌交易。”［9］職教集團的內部運行機制便是資源交易的過程，“產教融合、校企合作”是推進職教集團資源整合優勢的最重要紐帶，也是增強發展內生動力的重要切入點，需要集團內部各成員積極構建共享的合作機制，實現優勢資源互補。

（四）強化管理：構建質量監控體系，推進持續發展

加強職教集團的治理能力亟需一套行之有效的管理辦法，做好日常管理與考核評價是保證集團辦學有效運轉的重要舉措。因此，職教集團必須堅持強化管理，設計有效的考核評價指標，對集團活動的內容進行科學劃分，采取定性與定量相結合的方法對集團成員的作為進行評價，將評價結果及時向社會公布，增加集團成員的工作壓力，以此調動其工作積極性與主動性，保證集團成員能夠按照職教集團的目標、職責、功能與要求，推進其可持續發展。職教集團應設立評價與考核的專門機構，該機構作為執行機構由政府、行業、企業、學校的代表組成，全面監控與管理職教集團的運行情況，并制定完善的考評程序，從根本上提高職教集團的治理能力。

參考文獻：

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作者：李兆敏 李朝偉 單位：常州機電職業技術學院 中國礦業大學