社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下稅收制度改革

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關(guān)鍵詞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)稅收制度改革

一、稅收制度改革之困境

（一）稅收“頂層設(shè)計(jì)”待完善

“頂層設(shè)計(jì)”是稅收制度改革不可缺少的理念，稅收制度改革中涉及的具體事項(xiàng)均需通過(guò)立法推動(dòng)，方能“師出有名”。比如，稅收應(yīng)該由代表全體人民意志的機(jī)構(gòu)立法，在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度代表全民意志。但全國(guó)人民代表大會(huì)立法的稅種只有6項(xiàng)，分別是個(gè)人所得稅、車船稅、船舶噸稅、企業(yè)所得稅、煙葉稅、環(huán)境保護(hù)稅，僅占全部稅種的30%，其他稅種都是國(guó)務(wù)院以條例的形式出臺(tái)，占稅收總收入的70%。1985年開(kāi)始對(duì)稅進(jìn)行改革時(shí)，為了較快建立稅制，適應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期情況多變的現(xiàn)實(shí)，在體制改革期間，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院通過(guò)條例的形式進(jìn)行稅制改革。到目前為止，這個(gè)授權(quán)并沒(méi)有收回。稅收體系的基本原則之一是稅收法定原則，“無(wú)代表，不納稅”“政府不得在未經(jīng)納稅人同意的情況下征稅”等納稅傳統(tǒng)已深入人心，如果沒(méi)有相應(yīng)的法律作為前提，國(guó)家沒(méi)有征稅的權(quán)力，公民也沒(méi)有納稅的義務(wù)。所以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收暫行條例的做法有違稅收法定原則，不僅剝奪了公民參與稅收制定的權(quán)利，也剝奪了公民對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)。再者，法治國(guó)家建設(shè)，法律代表的是穩(wěn)定性和確定性。全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，制定最高層次的法律。我國(guó)稅收收入隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展逐年遞增，已超十萬(wàn)億元，應(yīng)逐步收回外放30余年的稅收立法權(quán)。

（二）地方“稅收洼地”待清理

稅收制度改革三大任務(wù)都涉及地方政府，而如今地方政府過(guò)多過(guò)濫的稅收優(yōu)惠政策是個(gè)大問(wèn)題。1994年分稅制實(shí)施后，主要的、收入來(lái)源穩(wěn)定的稅種，列入了中央收入，留給地方政府的大部分是收入不穩(wěn)、次要的、成本高、征管難度大的中小稅種。稅收收入的一大部分歸中央所屬，地方政府稅收收入少，但承擔(dān)了大量的事權(quán)。地方政府為了增加財(cái)政收入，吸引企業(yè)前來(lái)投資，給予企業(yè)低稅收、免場(chǎng)地的特殊優(yōu)待。省、市、縣各級(jí)政府爭(zhēng)相建立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、科技創(chuàng)業(yè)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)等主打優(yōu)惠稅收政策的招商引資專區(qū)。資本逐利的本性決定了企業(yè)會(huì)把稅收政策作為落戶的重要因素，所以在招商引資的談判桌上，這些“土政策”已成為各級(jí)政府的最后底牌。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重視效率的增長(zhǎng)，同樣要兼顧公平。固然，這些優(yōu)惠政策在特殊時(shí)期帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為一些地方建立了產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)勢(shì)。但從宏觀視角和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)看，盲目求多、求快的稅收政策，使一些地方特定區(qū)域內(nèi)的企業(yè)有稅收優(yōu)惠，區(qū)域外的企業(yè)沒(méi)有，區(qū)別對(duì)待下，導(dǎo)致遍地都是“稅收洼地”。②“稅收洼地”帶來(lái)的“后遺癥”不容忽視：一是拉大了企業(yè)間的稅負(fù)差距，導(dǎo)致不公平現(xiàn)象，不公平會(huì)帶來(lái)資源的錯(cuò)配，若不加以控制會(huì)產(chǎn)生極大的風(fēng)險(xiǎn)，不利于統(tǒng)一市場(chǎng)環(huán)境。二是招商引資時(shí)政府許諾的優(yōu)惠條件沒(méi)有國(guó)家政策、法律的支持，一旦情況有變，會(huì)殃及企業(yè)。一些民間企業(yè)家反映，企業(yè)在招商引資時(shí)被奉為座上賓，但地方政府承諾的條件在項(xiàng)目投產(chǎn)后，不兌現(xiàn)的情況比比皆是，嚴(yán)重影響了政府和企業(yè)間的信任度。

（三）個(gè)人稅收意識(shí)待提高

稅收體制改革與我們每一位公民的利益息息相關(guān)，稅收領(lǐng)域，公民意識(shí)不可或缺。而在我國(guó)，公民的納稅意識(shí)總體不強(qiáng)。建國(guó)初期，在蘇聯(lián)“無(wú)稅論”的影響下，我國(guó)用上交利潤(rùn)的方式取代稅收。改革開(kāi)放后，隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，才逐步進(jìn)行“利改稅”的轉(zhuǎn)換。因此，我國(guó)現(xiàn)代稅收制度的起步相對(duì)于國(guó)外來(lái)說(shuō)很晚，公民的稅收意識(shí)培養(yǎng)也較晚。教科書的稅收啟蒙教育中，把納稅人定義為“納稅義務(wù)人”，稅收的特征描述為“強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性”，強(qiáng)調(diào)義務(wù)較多，而納稅人的權(quán)利描述的極少，使剛接觸稅收的學(xué)生認(rèn)為稅收是國(guó)家單方面向公民征收的錢財(cái)。加之稅收征收管理體系中，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往處于一種管理者執(zhí)法者檢查者的身份，也使我國(guó)的納稅人主人翁意識(shí)大大淡化。極易使人產(chǎn)生納稅的逆反心理，這對(duì)于納稅意識(shí)培養(yǎng)的負(fù)面效應(yīng)不可低估。另一方面，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸深入人們的日常生活中，我國(guó)公民的市場(chǎng)意識(shí)不斷增強(qiáng)，公民開(kāi)始逐步用利益交換的角度考察稅收和政府提供公共服務(wù)的關(guān)系，納稅人繳納稅款無(wú)非是希望相應(yīng)地從政府那里獲取某些公共物品和服務(wù)。我國(guó)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，貧富差距大，而稅收在社會(huì)保障以及調(diào)整收入分配方面沒(méi)有及時(shí)跟上，加上某些公共基礎(chǔ)設(shè)施工程“豆腐渣”、官員貪污腐敗等負(fù)面新聞的影響，公民越來(lái)越感受到付出與回報(bào)不明顯對(duì)等，稅收取之于民，但公民感覺(jué)未用之于民，由此產(chǎn)生的不信任感大大削弱了公民的納稅意識(shí)，甚至出現(xiàn)了偷稅漏稅行為。

二、稅收制度改革之破局

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，開(kāi)辟改革路徑

2015年，《立法法》修改草案在全國(guó)兩會(huì)上獲得高票數(shù)表決通過(guò)，全國(guó)人大明確表示，稅收法定原則將在2020年之前全面落實(shí)。全國(guó)人民代表大會(huì)立法的6種稅除外，2018年，中央積極推進(jìn)其他稅種的立法。2018年12月29日，《中華人民共和國(guó)耕地占用稅法》《中華人民共和國(guó)車輛購(gòu)置稅法》于第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)，分別將于2019年9月1日、2019年7月1日起施行，同時(shí)，國(guó)務(wù)院于2007年12月1日頒布的《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》、于2000年10月22日頒布的《中華人民共和國(guó)車輛購(gòu)置稅暫行條例》廢止。2018年12月26日，資源稅法草案于十三屆全國(guó)人大常委會(huì)上進(jìn)行了審議，這意味著國(guó)務(wù)院于1993年12月25日的《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》將上升為法律。以上稅收立法的進(jìn)度表明，我國(guó)稅收立法的步伐在不斷加快。未經(jīng)立法審議的稅種還有9項(xiàng)，占到全部稅種的一半，到2020年全面完成。兩年內(nèi)審議并完成9個(gè)稅種立法，任務(wù)重，難度大，需要循序漸進(jìn)、依次推進(jìn)。尤其對(duì)于一些難啃的硬骨頭，比如房地產(chǎn)稅，目前實(shí)施條件還不成熟，需要多方面斟酌損益、調(diào)和鼎鼐。推進(jìn)稅收法定的過(guò)程中，不僅稅收要素，還有稅收征管程序，都要全面由法律來(lái)規(guī)范，包括納稅義務(wù)人、稅種、計(jì)稅依據(jù)、征稅對(duì)象、稅率和稅收征收管理等，尤其稅率，作為稅收的核心要素之一，反映課稅的深度，一定要法定。嚴(yán)控每一個(gè)環(huán)節(jié)，不得簡(jiǎn)化和隨意變更，否則會(huì)造成征稅的隨意。

（二）打造服務(wù)政府，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

面對(duì)層出不窮的“稅收洼地”，國(guó)家需及時(shí)出手清理各級(jí)地方制定的“土政策”，規(guī)范地方稅收制度，建立公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。地方制定的稅收優(yōu)惠政策情況多樣，政策漏洞大，隨意性大，對(duì)管理也造成了一定的難度。因此，稅收優(yōu)惠政策的制定權(quán)力應(yīng)規(guī)范、集中，統(tǒng)一政策，根據(jù)中央的大政方針以及地方的實(shí)際情況，結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策以及環(huán)保方面的要求來(lái)制定稅收優(yōu)惠，因地制宜。對(duì)招商引資期初、期中、期末形成有效的參與與監(jiān)管，使稅收優(yōu)惠資源在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。同時(shí)，地方政府要?jiǎng)?chuàng)新招商的思路，眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，不再局限于為企業(yè)提供短期的政策優(yōu)惠，要為企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展謀篇布局。著力打造服務(wù)型政府，一要營(yíng)造公平清廉的政務(wù)環(huán)境，對(duì)招商的企業(yè)設(shè)定明確的流程，不走“后門”、不提前“打招呼”，讓每一個(gè)企業(yè)都有公平的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)。二要完善精簡(jiǎn)高效的審批程序，實(shí)行流程再造，整合繁復(fù)的手續(xù)，升級(jí)電子化系統(tǒng)，用線上代替線下，為企業(yè)節(jié)約時(shí)間成本。對(duì)投資項(xiàng)目由審批制向承諾制轉(zhuǎn)變，由事前控制轉(zhuǎn)向以事中、事后監(jiān)管為主，對(duì)失信企業(yè)加強(qiáng)懲戒力度，對(duì)于高信用企業(yè)，樹(shù)立示范引領(lǐng)作用，給予管制方面的寬松待遇，節(jié)約其監(jiān)管成本。通過(guò)營(yíng)造更高效的政府服務(wù)、更完善的營(yíng)商環(huán)境，從而吸引投資者，讓他們?cè)敢鈦?lái)，留得住、干得下去。對(duì)于落戶企業(yè)而言，健全的法制建設(shè)、高效的政府服務(wù)、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等軟實(shí)力，比單一、短期的稅收優(yōu)惠更可持續(xù)。

（三）培養(yǎng)稅收意識(shí)，公眾積極參與

要扭轉(zhuǎn)根深蒂固的稅收抵觸觀念，改變我國(guó)公民對(duì)稅收的“剝削”印象。要重視加大稅收宣傳教育，我國(guó)稅務(wù)部門及相關(guān)宣傳部門要加大宣傳引導(dǎo)，向公民介紹稅收的原理以及與自己生活息息相關(guān)的稅種基本知識(shí)。稅收啟蒙教育中注意融入稅收意識(shí)的章節(jié)，以免被傳統(tǒng)的稅收觀念誤導(dǎo)，使學(xué)生在步入社會(huì)前培養(yǎng)一定的納稅意識(shí)，為誠(chéng)信納稅打下良好基礎(chǔ)。稅收是一個(gè)不斷更新的知識(shí)系統(tǒng)，有必要設(shè)立“稅收宣傳教育基地”，及時(shí)更新宣傳手冊(cè)，由稅收方面的專家開(kāi)設(shè)及時(shí)講座，用通俗易懂的話語(yǔ)解釋國(guó)家稅收的動(dòng)態(tài)，形成長(zhǎng)效機(jī)制。公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)通過(guò)稅收的形式轉(zhuǎn)化為國(guó)家收入，納稅人有權(quán)利了解稅收的用途和去向。鑒于此，稅務(wù)機(jī)關(guān)要讓公民真切感受到自己所交的稅的具體用途和使用方向，用在了國(guó)家哪些真正需要的地方，給納稅人吃顆“定心丸”。稅收用于民生工程，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要加強(qiáng)資金的監(jiān)管與流向，嚴(yán)查行賄和索賄，嚴(yán)禁“吃回扣”現(xiàn)象，使每一分錢實(shí)實(shí)在在落實(shí)到民生上，不給“豆腐渣”工程留空間，保證公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。同時(shí)，要嚴(yán)懲偷稅漏稅行為，對(duì)于我國(guó)普遍存在的偷稅漏稅現(xiàn)象，要建立一套“嚴(yán)管理，重處罰”的管理機(jī)制，加大對(duì)偷稅漏稅行為的震懾力。遵循“多數(shù)有收入者均納稅，高收入者高稅負(fù)，中低收入者低稅負(fù)”的原則，③培養(yǎng)公民的家國(guó)意識(shí)，形成良好的稅收文化，對(duì)于配合新一輪稅收制度改革的意義相當(dāng)大。

三、結(jié)語(yǔ)

改革牽動(dòng)人心，萬(wàn)眾矚目。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下深化稅收制度改革，不是政策上的修修補(bǔ)補(bǔ)，更不是揚(yáng)湯止沸，而是一場(chǎng)關(guān)系我國(guó)稅收制度現(xiàn)代化、國(guó)際化的重要變革，更是一次謀萬(wàn)世、謀全局的大革新。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)“三期疊加”的大環(huán)境中，稅收制度改革更是迫在眉睫，尤其處在中美貿(mào)易戰(zhàn)升級(jí)之期，稅收制度改革更要有緊迫感。只要國(guó)家、地方、個(gè)人三個(gè)層面齊發(fā)力，各地區(qū)各部門提高認(rèn)識(shí)、凝心聚力、達(dá)成共識(shí)，突破傳統(tǒng)觀念的束縛和利益固化的藩籬，積極配合，進(jìn)行稅收制度改革，各項(xiàng)預(yù)期目標(biāo)或可提前實(shí)現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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作者：郭嬌 單位：中共晉中市委黨校