中國經濟金融化的制度性制約因素分析

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摘要：經濟金融化作為市場經濟發展的一般內容深受一國金融發展環境的影響而導致不同后果。本文在系統分析國有企業改革發展、土地資本化、經濟發展政策和金融規制等因素對我國經濟金融化影響的基礎上，分析了在此過程中中央政府、地方政府、金融機構、非金融企業和居民的利益演變，繼而提出優化我國經濟金融化過程的相關改革內容。

關鍵詞：經濟金融化；國有企業；土地資本化；利益主體

一、我國經濟金融化的特殊性

與經濟金融化一般內生于私有制和市場經濟不同，我國的經濟金融化深受基本經濟制度、經濟體制、經濟發展政策和金融規制的影響。只有透徹分析這些最為重要的影響因素，才能從更深層次把握當前我國經濟。

（一）國有企業改革與經濟金融化

我國金融體制的改革發展深受國有企業改革發展的影響。從建國至今，國有企業改革發展大致經歷了計劃經濟時期經典國有企業體制（1978年之前）、體制轉軌探索時期的國有企業改革（1978-1993年）、建立社會主義市場經濟體制時期的國有企業改革（1993-2003年）、完善社會主義市場經濟時期的國有企業改革（2003年至今）四個階段。改革開放伊始，國有企業進行放權讓利和企業承包制等改革試驗。金融體制也開始探索改革，股票市場以及一些商業銀行建立起來。此后的十年是中國經濟體制改革大刀闊斧的十年，通過“抓大放小”“三年脫困”等一系列改革，國有經濟布局和績效發生了巨大變化。這十年間獨立的中央銀行、股票、債券市場建立并取得較大發展，但股票、債券市場主要是滿足國有企業改革發展的需要。2003年之后國資委建立以及國有企業分類改革等戰略相繼提出。金融體系進入到細化發展的階段，發生了重大變化。特別是2007年下半年國際經濟危機以來，影子銀行、互聯網金融等金融新業態興起，大量國有企業參與到投融資和房地產投資中去。國有企業吸納了大量的金融資源，中小企業難以從正規渠道獲得金融支持。

（二）土地資本化與經濟金融化

上世紀80年代農村改革取得初步成功，農業農村釋放出的大量富余勞動力，東南沿海地區抓住國際產業轉移的有利時機，大力承接制造業，我國的工業化城鎮化開始進入快速發展階段。工業化和城鎮化進程需要大量新增土地，大規模土地資本化成為必然。我國土地資本化特殊路徑源于獨特的二元分割的土地制度體系。無論是工業用地還是商住用地都需要政府出讓。政府通過招拍掛商住用地高價出讓獲取大量資金進行基礎設施建設，通過協議等方式低價甚至無償劃撥方式供給工業用地吸引大量的制造業投資，這兩方面共同作用推動了工業化城鎮化的飛速發展，也成為我國經濟快速增長的重要機制之一。但這種“以土地謀發展”的模式形成了對土地出讓收益、土地抵押貸款的依賴，土地出讓收益和土地抵押貸款的償還則依賴于房地產市場的發展，房地產泡沫持續存在在很大程度上與這種土地資本化方式有關。可以說，地方財政對現行土地資本化方式、對土地財政金融的依賴，導致了房地產行業與地方政府利益的契合，這不僅扭曲了資金的配置，也透支了實體經濟的發展基礎。

（三）經濟發展政策與經濟金融化

從財政政策來看，由于經濟增長的目標不僅是中央政府考核地方政府的主要內容，而且是中央政府的重要目標之一。當經濟增長遇到較大下行壓力時，中央政府會出臺大規模刺激計劃。以鐵路、公路、機場等基礎設施建設為內容的項目則是財政政策刺激增長的主要方式，由于有政府的擔保，大量的社會資金涌入這些領域。從產業政策來看，由于落后國家在與發達國家競爭過程中，自由放任并不能使具有戰略意義產業部門的發展壯大，產業政策成為后進國產業興起的必要手段。但在我國現行產業政策生成模式和地方競爭格局下，政府的大力推動和相應的激勵機制，大量金融資源涌入到這些政府支持產業中，容易導致過剩產能。從貨幣政策來看，在金融體制更多服務于國有企業、房地產泡沫與地方財政金融利益捆綁、政府開展大規模基礎設施建設融資和現行產業政策形成機制的背景下，旨在為整個經濟提供資金支持的貨幣供給往往演變成為這些相關領域提供流動性，而這些部門的產能往往是過剩的，中小企業也難以得到資金的支持。寬松貨幣政策的結果是助推了資產泡沫，加重了產能過剩。

（四）金融規制與經濟金融化

我國政府一直對金融體系進行嚴格的規制，金融機構的建立、新的金融業務的推出都需要經過嚴格審批，在確保金融業有序發展的同時，這種嚴格規制也長期存在金融體系主要為國有企業融資服務、中小企業主要靠自我積累的二元分割弊端。近些年特別是國際金融危機以來金融管制有所放松，利率市場化深入推進，地方政府通過一系列融資平臺，國有企業通過建立新的金融部門，銀行和信托等通過“影子銀行”業務將資金配置到大量的房地產和落后產能領域，大量的民間金融、民間借貸活動興起，但中小企業融資難問題依然沒有有效解決。新興金融活動的興起給現行監管體制提出了挑戰。

二、我國經濟金融化進程中經濟主體的利益演變

深入剖析我國經濟金融化要求我們不能停留于金融發展的宏觀演變梳理，更應當探究這個進程中不同利益群體的利益關系，對于居民、企業、金融機構、政府等利益群體利益關系的研究應當成為當代政治經濟學分析的重要內容。

（一）中央政府

一方面金融體系的發展為經濟體制的改革完善提供了支持。伴隨二十世紀八十年代初放權讓利改革中出現的“預算軟約束”問題，“撥改貸”“利改稅”為金融體系發揮作用提供了契機。此后國有企業改革發展需要股份、債券市場為其提供融資，股票和債券市場主要是為國有企業服務。另一方面金融體系為經濟增長提供了大量廉價資本。通過金融抑制和二元分割的金融體系，國有企業改革順利推進。中小企業受益于豐裕的勞動力稟賦和廉價土地供應同樣飛速發展，非公經濟的快速發展為國有企業冗員調整、治理制度完善提供了可能。但值得注意的是，金融危機以來金融體系發展不足以支撐經濟的高速成長。受到經濟危機影響較大的是中小出口企業，他們在現有金融體制下難以獲得金融支撐，其高速增長難以再現。中小企業困境及必然帶來的職工收入下降，城鎮化進程、國有企業占主導的資源能源行業因之都受到巨大影響。經濟增長目標和確保高速發展的體制都需要做出相應調整。

（二）地方政府

這個過程中地方政府在相關約束條件下，通過一系列創新較好地完成了經濟增長的目標。其中，地方政府的融資平臺在經濟發展中起著重要作用。分稅制改革改變了此前“財政包干”的弊端，強化了中央政府的財政控制力，這也被認為是決定中國高速增長的的重要制度基礎。但分稅制帶來的或者說沒有解決的是地方的事權財權匹配問題。地方政府因而通過建立大量的融資平臺為自己的支出責任和經濟發展融資。2008年全球金融危機以來，地方政府配合中央出臺的大規模財政、貨幣刺激計劃，通過地方融資平臺吸收大量社會資金，開展大規模基礎設施建設。但與此同時，也帶來了大量的債務、助推了房地產泡沫。這與現行的官員晉升體制機制有關，由于地方政府的經濟增長目標實際上外生于中央政府，而地方政府經濟行為導致的高房價和大量債務不會對現任官員利益帶來直接影響。地方政府由部門和官員組成，他們也有自己的物質利益訴求，無論是政治利益還是經濟利益，應當看到有些問題是與地方政府官員的利益兼容的。地方政府官員的激勵約束機制需要做出相應的調整。

（三）金融機構

銀行曾經作為財政的附屬物或“第二財政”為國企改革等作出很大貢獻，承擔了許多負擔也帶來相應虧損。但在四大政策性金融機構剝離不良資產之后，銀行業進入快速發展軌道。受益于金融抑制以及金融市場發展的不足，在土地資本化、房地產市場泡沫、貨幣政策刺激等過程中銀行體系獲得大量利潤。不少關于中國經濟“脫實向虛”“貨幣空轉”研究認為，問題根源在于金融體系“唯利是圖”，忘了實體經濟之本。金融資源錯配的根源在于如前所述獨特的金融發展環境。寬松貨幣政策沒有導致通貨膨脹而促進增長的道理并不是它促進了實體經濟發展，而是資金流向了房地產領域降低了流通速度，過剩產能的繼續擴張是其代價。在放松金融監管之后，大量的民間金融興起，規模巨大且不夠規范，隱藏著企業的利益目標并沒有很好實現，作為執政基礎和社會主義市場經濟的重要支柱，很多改革還在探索中。

（四）居民

總體而言，居民和家庭從銀行體系、股票、債券市場的發展和完善中受益良多。但分群體來看，這種利益的分配是不均衡的。房地產市場發展及泡沫的持續發酵使得有房者利益不斷膨脹，無房者在這個過程中與有房者的財富差距越來越大。而有房者大多是體制內人員、城鎮居民。作為勞動者的主要群體，農民及農民工為工業化、城鎮化乃至整個現代化進程做出巨大貢獻和犧牲。但一方面農民以較低的勞動報酬參與工業化，另一方面又要以較高的房價參與城鎮化。這個過程的利益分配嚴重地不利于勞動者不利于農民，而有利于資本有利于城市居民，而這也是構成我國貧富差距的重要原因。

三、我國經濟金融化健康發展的對策建議

經濟金融化過程中亂象叢生的根源固然在于金融業本身秩序有待完善，更在于深刻影響其演變路徑的增長模式、政府作用，更好發揮政府作用是我國經濟金融化最為重要的環節。

（一）確立適度的經濟增長考核目標

近些年來我國經濟增長速度放緩，進入經濟增速換擋期。從需求側來看，國際金融危機的沖擊及其乘數效應是經濟增速放緩的原因，從供給側來看，這也反映出勞動力供給進入劉易斯拐點后勞動力成本上升、土地價格上漲、環境規制趨緊等“潛在增長率”放緩。中央政府對于經濟增長速度考核目標的調低使得我們有足夠的空間轉變發展方式，更好地兼顧公平與效率，更好兼顧不同群體利益。

（二）深化國有企業改革打破

“政府隱性擔保”國有企業與政府存在千絲萬縷的聯系，這既是由于產權的關系也與國有企業定位有關，國有企業承擔著除經濟增長外的社會、政治目標，這就決定了我國國有企業不僅與非國有企業行為不同，與其他國家的國有企業不同。應加大改革力度，按照分類改革的思路，區分競爭領域和非競爭領域，明確在不同領域的定位和目標，在競爭領域形成與非公經濟平等競爭和使用生產要素的發展環境，在非競爭領域按照戰略定位設計合適的考核機制及支持體系。在競爭領域破除政府的隱性擔保和剛性兌付，消除對于資金使用的扭曲。在非競爭領域發揮好政府的作用，將資金配置扭曲的影響降至最低。

（三）改革土地資本化方式破解

“房地產依賴癥”房地產剛性泡沫背后最大的支撐是地方政府的土地財政和土地金融，而這之所以成為可能是由于在土地資本化過程中對于建設用地使用權的壟斷供給。這雖然有利于汲取社會資金推動經濟社會發展，但這種方式需要大量征用農民土地，帶來大量社會沖突，易于形成政府與房地產發展利益的共同體，這種共同體又給人們帶來房地產只升不降的預期，扭曲資金配置和人們的經濟社會行為。允許農村集體建設用地入市，形成競爭性的建設用地市場將有利于形成有效的建設用地資源配置機制，避免土地的扭曲配置，也將使政府從征地拆遷的矛盾中解脫出來。另外，土地資本化方式改變的同時，需要配合地方稅收體系的重建，建立穩定可持續的地方收入來源，形成對于土地財政的替代，改變對其過度依賴。

（四）完善經濟發展政策作用方式避免資本錯導

要對現有貨幣政策對經濟影響進行系統評價，深化對貨幣政策作用機制的認識。應加快探索建立精準有效的貨幣政策體系和機制。加快完善債券市場建設，實現貨幣政策由數量型向價格型轉變。加快建立政策性金融體系，加大對于中小企業的支持。要完善現行的產業政策形成機制。基于不同地區的比較優勢，實施符合不同區域特點的產業政策體系，避免各區域間的同質競爭。創新產業政策的支持方式。另外，要嚴格限制產業政策的領域和范圍，對于非戰略產業的發展，即使該產業遇到困境，也應發揮市場機制作用，通過優勝劣汰給市場以正確信號，改變政府政策作用面過廣扭曲資本預期的現實。

（五）創新金融監管體制機制

一是要減少民間資本進入金融領域的限制，降低進入門檻。大量參與金融活動的社會資金處于體制之外，應通過一定的程序將他們引導到正規發展模式上來。二是要嚴格監控影子銀行和民間金融活動及創新。無論是近幾年影子銀行業務還是民間金融其體量都是巨大的。美國次貸危機已經充分說明，經濟金融化過程收益與風險并存，金融監管要嚴格審批，寧可慢也不要出現大的問題。三是要創新金融監管體制。近些年，隨著金融管制的放松和相應改革的推進，金融混業經營已經是常態，現有的分業監管的模式已經不能有效適應金融發展實踐。應探索不同監管主體間聯合監管的模式，實現對于新業態下金融活動的有效監管。

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作者：孫平 單位：中共黑龍江省委黨校經濟學部