中國保險混業與分業監管模式選擇

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［摘要］近年來，中國保險市場發展迅速，混業經營越來越明顯，對保險監管的要求越來越高，保險監管越來越受到人們的重視［1］。保險業應該采取綜合監管模式還是分業監管模式，世界各國的專家學者都有不同的看法，那么基于中國保險市場現在的發展情況而言，兩種模式中哪一種才是適合中國保險業發展的監管模式，是本文中重點探討的問題。本文從多個方面比較了綜合監管模式與分業監管模式的差異性，并根據中國保險市場的發展情況，提出了中國保險監管應該采用的監管方式。

［關鍵詞］金融監管；混業監管；分業監管；模式選擇

一、分業經營的優劣分析

（一）監管目標專業化

不同的行業監管目標，需要更加專業化的監管，特別是金融行業是高風險、高杠桿的行業，風險的發生將會對經濟發展產生毀滅性的打擊。分業監管能夠集中精力研究各個行業的經營特點，針對不同的行業提出專業化的監管目標與理念。監管的意義就在于防范和控制風險，分業監管將對風險的防控分為幾個具體的部分，專業化地應對各種風險。由于各個行業的監管目標與理念不同、監管方式不同、評價體系也不同，混業監管可能會導致混業監管機構對不同金融行業的認識不夠深入，對不同金融產品缺乏了解，因此也就不能充分地、專業地制定不同的監管策略。統一的監管目標不能適應不同行業的需求，可能會導致監管不充分、不專業，監管的效力會大大削弱。分業監管能夠有效地對系統風險和商業行為進行全面的監管，分業監管機構有其具體的監管目標和原則，能夠減少監管理念上的差異，增加監管的專業化程度。

（二）監管更具針對性

盡管當前金融業混業經營趨勢明顯，并且在中國也出現了如光大集團、中信集團、平安保險集團等大型金融控股公司，但并不是所有的金融機構都在混業經營，大型金融控股公司畢竟還是少數。就算出現了大型金融集團，但是金融集團內部也會有各個不同部門負責分業經營，金融分業經營在很長時間還是繼續存在的［2］。特別是平安保險集團作為主營保險業務的金融集團，保險業務始終是公司的立足之本，也是公司的主要業務。分業監管可以使得監管行為更加具體、有針對性，能夠更加關注企業的市場行為，及時反映并采取行動。分業監管模式是為了適應中國改革開放四十年來經濟發展的需要，基于現實國情做出的選擇，一味的進行否定是不可取的，要用辯證發展的眼光來看待問題。

二、混業監管的優劣分析

（一）降低監管成本

混業監管將銀行業、證券業、保險業納入同一個監管機構的監管下，由一個機構制定監管政策、頒布監管標準、確立監管目標、執行監管措施，通過分享基礎設施、行政管理、信息系統，減少重復崗位的工作人員，最大程度上利用已有資源，可以有效降低監管成本。就如同經濟中的規模經濟效應的定義一樣，通過擴大規模，可以降低成本，達到規模效應。在混業監管下，雖然增加了需要監管的客體數量，但是節省了重復報告、重復監管部分的支出，降低了監管的成本。

（二）避免監管真空和重復監管

分業監管最主要的缺點就是監管真空和重復監管。監管真空是指在監管過程出現沒有任何機構監管的“真空地帶”。當市場上有多個監管機構，而各個監管機構的目標職責又不夠明確時，就會出現對監管者不利的事件發生時，沒有監管機構愿意去承擔監管責任，而是互相推諉“踢皮球”，從而導致監管者的缺位，出現沒有任何監管的“真空地帶”。大型金融控股公司往往面臨多個監管者，或者同一事件的不同方面也可能面臨多個監管者，這時很容易出現不同監管者對同一個方面的重復監管。因為每一個監管者都有自己的監管目標和理念，監管者的立場不同，對同一問題得出的結論也大相徑庭，不同監管者之間的意見又很難協調，在協調意見上需要大量的時間成本，監管的結果要么就是久拖不決，要么就是無所適從，監管效力大大下降，同時增加了監管的成本?；鞓I監管可以有效地避免監管真空和重復監管的出現，同一個監管機構負責整個金融市場的監管，監管目標與理念可以內部協調，不會產生監管機構之間的權利沖突，同時可以降低監管成本，提高政策連續性。

（三）整體性地防控風險

金融業的高杠桿、高負債的特點使得金融市場充滿了風險，需要政府設立監管機構，專門針對金融市場進行監管。金融業是一個含有許多不同行業的大型市場，盡管每個行業都有其不同于其他行業的特點，但在金融市場中又有其相同之處，政府不可能只針對某一市場進行監管或指導，而是需要放眼整個金融市場整體，維護公平合理的金融市場秩序、保護消費者權益?；鞓I監管可以從整體上把握金融市場的發展，比分業監管更加關注整體發展。金融市場的風險多為系統性風險，而且風險一旦產生，就會帶來輻射效應，造成大規模的影響，因此，關注整體風險防控是監管的一個重要方面，混業監管可以更好地滿足這一方面的監管需求。

三、我國金融監管模式選擇

（一）發揮“一委一行兩會”監管作用，加強宏觀

審慎監管2018年3月，國務院印發了《深化黨和國家機構改革方案》，根據《方案》內容，中國將整合中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會，成立中國銀行保險監督管理委員會，對銀行業及保險業進行統一監管。證監會則保持原機構設置不變，加上于2017年設立的國務院金融穩定發展委員會，正式構成了中國“一委一行兩會”的金融監管格局。金穩委是金融監管的最高級別機構，主要負責金融領域的發展、改革、穩定等重要事項的統籌與協調，聯系各具體監管單位，防范和控制系統性金融風險的發生。在此次機構改革中，原屬于銀監會和保監會的審慎監管職責被劃入了人民銀行，人民銀行在金融監管領域中占據著重要地位，將擔負起監管政策與基本制度的制定的重任。銀保監及證監會將主要負責市場行為的監管，維護金融市場秩序，保證金融行業合法、有序的發展，維護消費者的合法權益。此次機構改革的核心主要是將監管分為了宏觀審慎監管和市場行為監管兩個方面，由人民銀行負責審慎監管，而銀保監會和證監會負責市場行為監管。這樣的監管方式類似于英國實行的“雙峰監管”，將法律法規的制定權與監管行為的實施割裂開來，互相牽制又互相聯系，防止多頭監管容易造成的重復監管和監管缺位。但是，中國的監管又不同于典型的英國式“雙峰監管”［3］，為了實現監管政策之間的協調，中國在國務院層面上設立了金穩委作為金融監管中最高級別的機構，來聯系各方，統籌監管，這更加體現了中國對于宏觀層面的審慎監管的重視。值得注意的是在此次機構改革中，證監會并沒有與銀保監一起合并，而是仍然單獨作為一個部門。從這一點可以看出，中國實行的監管模式與英國的“雙峰”模式有很大的區別，證監會作為獨立的一個分業監管系統而存在。中國金融市場發展時間短，許多方面發展還很不成熟，金融監管同樣仍處在需要積累經驗的階段。無論是金融市場還是監管體系本身，并沒有成熟到可以馬上適應綜合監管的階段，監管制度的改變應該是一個很長的過程，目前的改革首先邁出了第一步，接下來還需要循序漸進。而且，從行業特點來看，銀行業與保險業有很多相同之處，二者之間業務交叉之處也遠遠多于與證券業的交點。因此，首先將銀行業監管與保險業監管合二為一是適應金融市場發展的需要。在接下來的發展中，應該結合中國金融市場發展的需要，充分發揮金穩委的領導作用和協調作用，金融穩定發展委員會由國務院直接領導，比原部級聯席會議級別高，更易于聯系協調各監管部門，且由國務院領導擔任主任，加強了對各個監管部門的領導。在中國的金融監管體制中，應該充分發揮金融穩定發展委員會的作用，加強監管的協調，降低監管協調成本，從宏觀層面上加強對金融市場的統一監管。特別是要加強“一行兩會”之間在重大監管政策上的協調和在對系統性重要金融機構的監管上的協調，防范重大金融風險，這也是“”以后，中國國家層面上金融規劃的要求。重視人民銀行在監管政策制定上的重要作用，在宏觀監管中，央行有特殊的地位，央行作為貨幣政策的制定者以及銀行的“最后貸款人”，在防范重大金融風險方面有著不可推卸的責任。人民銀行是監管機構的“牽頭人”，要更加關注系統性重要金融機構的監管問題，加強統籌監管和信息之間的互聯互通，加快構建金融信息共享平臺，防范重大金融風險。最后，要在一定時期內保持銀保監與證監會“兩會”共存的局面，加強兩會監管政策執行的效率，將監管政策落到實處。

（二）“穿透式”監管作為監管主題之一

保險的“穿透式”監管是近幾年針對中國保險公司股權不明引發的各種問題提出的重要監管重點之一?！按┩甘健北O管主要是要求通過甄別股東虛假注資，防范不良股東進行非法利益輸送，阻止保險機構關聯交易，是對保險公司真實股權結構和最終實際控制人的穿透式監管。資本不實與股東操控都是保險公司治理過程中的重要問題，“穿透式”監管就是在這樣的背景下提出的。目前在中國尚未形成有效的控制權市場，給保險公司的股權流動帶來了一定的困難，而且股權代持、表決權轉讓、一致行動約定等行為大多是私下進行，股權透明性不夠給監管帶來了巨大的難題［4］。此前媒體披露，安邦保險集團37家非國企股東背后，通過101家公司層層疊疊可上溯到86名個人股東，均為安邦保險集團實際控制人吳小暉在浙江老家的親屬團。這些股東表面上的分散，但是內在卻存在著各種聯系，實際控制人是同一個人，這就會導致經營決策權把握在一個人手中，容易出錯。針對這樣的情況，保監會已經率先做出應對，保監會于2017年7月20日《保險公司股權管理辦法》（第二次征求意見稿），再次重申將險企單一股東持股比例由51％降至30％?！按┩甘健北O管的主要執行者理所當然是保監會等相關保險監管部門，但是公司構成復雜，問題眾多，僅僅依靠單一部門的監管并不能完全達到“穿透式”監管的目的，需要的是多部委的合作，以及法律環境的完善等，需要在金融范圍內構建一個宏觀審慎監管體系。銀監會與保監會合并以后，銀行業與保險業監管之間的聯系將會大大加深，“穿透式”監管具體執行起來也將會更加便利。在未來的保險監管發展中，“穿透式”式監管必將成為中國未來監管的主題之一。這就要求監管部門首先要防止保險公司股東短時間內大面積退潮給公司經營帶來風險，其次要重視民間資本的注入，特別是不能區別對待國有資本與民間資本，否則將會嚴重影響保險市場的活力。另外監管部門應該完善保險控制權市場，控制權市場主要是指通過收集股權或投票權取得對企業的控制，達到接管和更換不良管理層的目的。目前中國保險業上市公司較少，公司股權流動不透明，控制權市場又尚未形成，給公司股權私下交易帶來了便利。

［參考文獻］

［1］廖凡．我國金融混業監管的模式選擇與協調機制［J］．證券市場導報，2006，11：2－7．

［2］郭瓊艷．我國金融混業監管的模式選擇［J］．金融監管，2016，5：81－84．

［3］廖凡，張怡．英國金融監管體制改革的最新發展及其啟示［J］．金融監管研究，2012（02）：88－102．

［4］曹建華．混業經營與金融監管：基于效率的視角［J］．山東社會科學，2012（08）：172－175．

作者：祁琪 單位：中央財經大學保險學院