中國保險(xiǎn)混業(yè)與分業(yè)監(jiān)管模式選擇

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［摘要］近年來，中國保險(xiǎn)市場發(fā)展迅速，混業(yè)經(jīng)營越來越明顯，對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管的要求越來越高，保險(xiǎn)監(jiān)管越來越受到人們的重視［1］。保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)該采取綜合監(jiān)管模式還是分業(yè)監(jiān)管模式，世界各國的專家學(xué)者都有不同的看法，那么基于中國保險(xiǎn)市場現(xiàn)在的發(fā)展情況而言，兩種模式中哪一種才是適合中國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管模式，是本文中重點(diǎn)探討的問題。本文從多個(gè)方面比較了綜合監(jiān)管模式與分業(yè)監(jiān)管模式的差異性，并根據(jù)中國保險(xiǎn)市場的發(fā)展情況，提出了中國保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)該采用的監(jiān)管方式。

［關(guān)鍵詞］金融監(jiān)管；混業(yè)監(jiān)管；分業(yè)監(jiān)管；模式選擇

一、分業(yè)經(jīng)營的優(yōu)劣分析

（一）監(jiān)管目標(biāo)專業(yè)化

不同的行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)，需要更加專業(yè)化的監(jiān)管，特別是金融行業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)、高杠桿的行業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生毀滅性的打擊。分業(yè)監(jiān)管能夠集中精力研究各個(gè)行業(yè)的經(jīng)營特點(diǎn)，針對(duì)不同的行業(yè)提出專業(yè)化的監(jiān)管目標(biāo)與理念。監(jiān)管的意義就在于防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，分業(yè)監(jiān)管將對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控分為幾個(gè)具體的部分，專業(yè)化地應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)。由于各個(gè)行業(yè)的監(jiān)管目標(biāo)與理念不同、監(jiān)管方式不同、評(píng)價(jià)體系也不同，混業(yè)監(jiān)管可能會(huì)導(dǎo)致混業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)不同金融行業(yè)的認(rèn)識(shí)不夠深入，對(duì)不同金融產(chǎn)品缺乏了解，因此也就不能充分地、專業(yè)地制定不同的監(jiān)管策略。統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)不能適應(yīng)不同行業(yè)的需求，可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管不充分、不專業(yè)，監(jiān)管的效力會(huì)大大削弱。分業(yè)監(jiān)管能夠有效地對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)行為進(jìn)行全面的監(jiān)管，分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有其具體的監(jiān)管目標(biāo)和原則，能夠減少監(jiān)管理念上的差異，增加監(jiān)管的專業(yè)化程度。

（二）監(jiān)管更具針對(duì)性

盡管當(dāng)前金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢(shì)明顯，并且在中國也出現(xiàn)了如光大集團(tuán)、中信集團(tuán)、平安保險(xiǎn)集團(tuán)等大型金融控股公司，但并不是所有的金融機(jī)構(gòu)都在混業(yè)經(jīng)營，大型金融控股公司畢竟還是少數(shù)。就算出現(xiàn)了大型金融集團(tuán)，但是金融集團(tuán)內(nèi)部也會(huì)有各個(gè)不同部門負(fù)責(zé)分業(yè)經(jīng)營，金融分業(yè)經(jīng)營在很長時(shí)間還是繼續(xù)存在的［2］。特別是平安保險(xiǎn)集團(tuán)作為主營保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的金融集團(tuán)，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)始終是公司的立足之本，也是公司的主要業(yè)務(wù)。分業(yè)監(jiān)管可以使得監(jiān)管行為更加具體、有針對(duì)性，能夠更加關(guān)注企業(yè)的市場行為，及時(shí)反映并采取行動(dòng)。分業(yè)監(jiān)管模式是為了適應(yīng)中國改革開放四十年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，基于現(xiàn)實(shí)國情做出的選擇，一味的進(jìn)行否定是不可取的，要用辯證發(fā)展的眼光來看待問題。

二、混業(yè)監(jiān)管的優(yōu)劣分析

（一）降低監(jiān)管成本

混業(yè)監(jiān)管將銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)納入同一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下，由一個(gè)機(jī)構(gòu)制定監(jiān)管政策、頒布監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、確立監(jiān)管目標(biāo)、執(zhí)行監(jiān)管措施，通過分享基礎(chǔ)設(shè)施、行政管理、信息系統(tǒng)，減少重復(fù)崗位的工作人員，最大程度上利用已有資源，可以有效降低監(jiān)管成本。就如同經(jīng)濟(jì)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的定義一樣，通過擴(kuò)大規(guī)模，可以降低成本，達(dá)到規(guī)模效應(yīng)。在混業(yè)監(jiān)管下，雖然增加了需要監(jiān)管的客體數(shù)量，但是節(jié)省了重復(fù)報(bào)告、重復(fù)監(jiān)管部分的支出，降低了監(jiān)管的成本。

（二）避免監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管

分業(yè)監(jiān)管最主要的缺點(diǎn)就是監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管。監(jiān)管真空是指在監(jiān)管過程出現(xiàn)沒有任何機(jī)構(gòu)監(jiān)管的“真空地帶”。當(dāng)市場上有多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)職責(zé)又不夠明確時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)對(duì)監(jiān)管者不利的事件發(fā)生時(shí)，沒有監(jiān)管機(jī)構(gòu)愿意去承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，而是互相推諉“踢皮球”，從而導(dǎo)致監(jiān)管者的缺位，出現(xiàn)沒有任何監(jiān)管的“真空地帶”。大型金融控股公司往往面臨多個(gè)監(jiān)管者，或者同一事件的不同方面也可能面臨多個(gè)監(jiān)管者，這時(shí)很容易出現(xiàn)不同監(jiān)管者對(duì)同一個(gè)方面的重復(fù)監(jiān)管。因?yàn)槊恳粋€(gè)監(jiān)管者都有自己的監(jiān)管目標(biāo)和理念，監(jiān)管者的立場不同，對(duì)同一問題得出的結(jié)論也大相徑庭，不同監(jiān)管者之間的意見又很難協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)意見上需要大量的時(shí)間成本，監(jiān)管的結(jié)果要么就是久拖不決，要么就是無所適從，監(jiān)管效力大大下降，同時(shí)增加了監(jiān)管的成本?；鞓I(yè)監(jiān)管可以有效地避免監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管的出現(xiàn)，同一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整個(gè)金融市場的監(jiān)管，監(jiān)管目標(biāo)與理念可以內(nèi)部協(xié)調(diào)，不會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利沖突，同時(shí)可以降低監(jiān)管成本，提高政策連續(xù)性。

（三）整體性地防控風(fēng)險(xiǎn)

金融業(yè)的高杠桿、高負(fù)債的特點(diǎn)使得金融市場充滿了風(fēng)險(xiǎn)，需要政府設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專門針對(duì)金融市場進(jìn)行監(jiān)管。金融業(yè)是一個(gè)含有許多不同行業(yè)的大型市場，盡管每個(gè)行業(yè)都有其不同于其他行業(yè)的特點(diǎn)，但在金融市場中又有其相同之處，政府不可能只針對(duì)某一市場進(jìn)行監(jiān)管或指導(dǎo)，而是需要放眼整個(gè)金融市場整體，維護(hù)公平合理的金融市場秩序、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。混業(yè)監(jiān)管可以從整體上把握金融市場的發(fā)展，比分業(yè)監(jiān)管更加關(guān)注整體發(fā)展。金融市場的風(fēng)險(xiǎn)多為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而且風(fēng)險(xiǎn)一旦產(chǎn)生，就會(huì)帶來輻射效應(yīng)，造成大規(guī)模的影響，因此，關(guān)注整體風(fēng)險(xiǎn)防控是監(jiān)管的一個(gè)重要方面，混業(yè)監(jiān)管可以更好地滿足這一方面的監(jiān)管需求。

三、我國金融監(jiān)管模式選擇

（一）發(fā)揮“一委一行兩會(huì)”監(jiān)管作用，加強(qiáng)宏觀

審慎監(jiān)管2018年3月，國務(wù)院印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，根據(jù)《方案》內(nèi)容，中國將整合中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，成立中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，對(duì)銀行業(yè)及保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)則保持原機(jī)構(gòu)設(shè)置不變，加上于2017年設(shè)立的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，正式構(gòu)成了中國“一委一行兩會(huì)”的金融監(jiān)管格局。金穩(wěn)委是金融監(jiān)管的最高級(jí)別機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)金融領(lǐng)域的發(fā)展、改革、穩(wěn)定等重要事項(xiàng)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，聯(lián)系各具體監(jiān)管單位，防范和控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。在此次機(jī)構(gòu)改革中，原屬于銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的審慎監(jiān)管職責(zé)被劃入了人民銀行，人民銀行在金融監(jiān)管領(lǐng)域中占據(jù)著重要地位，將擔(dān)負(fù)起監(jiān)管政策與基本制度的制定的重任。銀保監(jiān)及證監(jiān)會(huì)將主要負(fù)責(zé)市場行為的監(jiān)管，維護(hù)金融市場秩序，保證金融行業(yè)合法、有序的發(fā)展，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。此次機(jī)構(gòu)改革的核心主要是將監(jiān)管分為了宏觀審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管兩個(gè)方面，由人民銀行負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，而銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)市場行為監(jiān)管。這樣的監(jiān)管方式類似于英國實(shí)行的“雙峰監(jiān)管”，將法律法規(guī)的制定權(quán)與監(jiān)管行為的實(shí)施割裂開來，互相牽制又互相聯(lián)系，防止多頭監(jiān)管容易造成的重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位。但是，中國的監(jiān)管又不同于典型的英國式“雙峰監(jiān)管”［3］，為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)，中國在國務(wù)院層面上設(shè)立了金穩(wěn)委作為金融監(jiān)管中最高級(jí)別的機(jī)構(gòu)，來聯(lián)系各方，統(tǒng)籌監(jiān)管，這更加體現(xiàn)了中國對(duì)于宏觀層面的審慎監(jiān)管的重視。值得注意的是在此次機(jī)構(gòu)改革中，證監(jiān)會(huì)并沒有與銀保監(jiān)一起合并，而是仍然單獨(dú)作為一個(gè)部門。從這一點(diǎn)可以看出，中國實(shí)行的監(jiān)管模式與英國的“雙峰”模式有很大的區(qū)別，證監(jiān)會(huì)作為獨(dú)立的一個(gè)分業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)而存在。中國金融市場發(fā)展時(shí)間短，許多方面發(fā)展還很不成熟，金融監(jiān)管同樣仍處在需要積累經(jīng)驗(yàn)的階段。無論是金融市場還是監(jiān)管體系本身，并沒有成熟到可以馬上適應(yīng)綜合監(jiān)管的階段，監(jiān)管制度的改變應(yīng)該是一個(gè)很長的過程，目前的改革首先邁出了第一步，接下來還需要循序漸進(jìn)。而且，從行業(yè)特點(diǎn)來看，銀行業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)有很多相同之處，二者之間業(yè)務(wù)交叉之處也遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于與證券業(yè)的交點(diǎn)。因此，首先將銀行業(yè)監(jiān)管與保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管合二為一是適應(yīng)金融市場發(fā)展的需要。在接下來的發(fā)展中，應(yīng)該結(jié)合中國金融市場發(fā)展的需要，充分發(fā)揮金穩(wěn)委的領(lǐng)導(dǎo)作用和協(xié)調(diào)作用，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，比原部級(jí)聯(lián)席會(huì)議級(jí)別高，更易于聯(lián)系協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門，且由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，加強(qiáng)了對(duì)各個(gè)監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)。在中國的金融監(jiān)管體制中，應(yīng)該充分發(fā)揮金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的作用，加強(qiáng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)，降低監(jiān)管協(xié)調(diào)成本，從宏觀層面上加強(qiáng)對(duì)金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管。特別是要加強(qiáng)“一行兩會(huì)”之間在重大監(jiān)管政策上的協(xié)調(diào)和在對(duì)系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上的協(xié)調(diào)，防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)，這也是“”以后，中國國家層面上金融規(guī)劃的要求。重視人民銀行在監(jiān)管政策制定上的重要作用，在宏觀監(jiān)管中，央行有特殊的地位，央行作為貨幣政策的制定者以及銀行的“最后貸款人”，在防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)方面有著不可推卸的責(zé)任。人民銀行是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“牽頭人”，要更加關(guān)注系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題，加強(qiáng)統(tǒng)籌監(jiān)管和信息之間的互聯(lián)互通，加快構(gòu)建金融信息共享平臺(tái)，防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)。最后，要在一定時(shí)期內(nèi)保持銀保監(jiān)與證監(jiān)會(huì)“兩會(huì)”共存的局面，加強(qiáng)兩會(huì)監(jiān)管政策執(zhí)行的效率，將監(jiān)管政策落到實(shí)處。

（二）“穿透式”監(jiān)管作為監(jiān)管主題之一

保險(xiǎn)的“穿透式”監(jiān)管是近幾年針對(duì)中國保險(xiǎn)公司股權(quán)不明引發(fā)的各種問題提出的重要監(jiān)管重點(diǎn)之一。“穿透式”監(jiān)管主要是要求通過甄別股東虛假注資，防范不良股東進(jìn)行非法利益輸送，阻止保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)交易，是對(duì)保險(xiǎn)公司真實(shí)股權(quán)結(jié)構(gòu)和最終實(shí)際控制人的穿透式監(jiān)管。資本不實(shí)與股東操控都是保險(xiǎn)公司治理過程中的重要問題，“穿透式”監(jiān)管就是在這樣的背景下提出的。目前在中國尚未形成有效的控制權(quán)市場，給保險(xiǎn)公司的股權(quán)流動(dòng)帶來了一定的困難，而且股權(quán)代持、表決權(quán)轉(zhuǎn)讓、一致行動(dòng)約定等行為大多是私下進(jìn)行，股權(quán)透明性不夠給監(jiān)管帶來了巨大的難題［4］。此前媒體披露，安邦保險(xiǎn)集團(tuán)37家非國企股東背后，通過101家公司層層疊疊可上溯到86名個(gè)人股東，均為安邦保險(xiǎn)集團(tuán)實(shí)際控制人吳小暉在浙江老家的親屬團(tuán)。這些股東表面上的分散，但是內(nèi)在卻存在著各種聯(lián)系，實(shí)際控制人是同一個(gè)人，這就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營決策權(quán)把握在一個(gè)人手中，容易出錯(cuò)。針對(duì)這樣的情況，保監(jiān)會(huì)已經(jīng)率先做出應(yīng)對(duì)，保監(jiān)會(huì)于2017年7月20日《保險(xiǎn)公司股權(quán)管理辦法》（第二次征求意見稿），再次重申將險(xiǎn)企單一股東持股比例由51％降至30％。“穿透式”監(jiān)管的主要執(zhí)行者理所當(dāng)然是保監(jiān)會(huì)等相關(guān)保險(xiǎn)監(jiān)管部門，但是公司構(gòu)成復(fù)雜，問題眾多，僅僅依靠單一部門的監(jiān)管并不能完全達(dá)到“穿透式”監(jiān)管的目的，需要的是多部委的合作，以及法律環(huán)境的完善等，需要在金融范圍內(nèi)構(gòu)建一個(gè)宏觀審慎監(jiān)管體系。銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并以后，銀行業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管之間的聯(lián)系將會(huì)大大加深，“穿透式”監(jiān)管具體執(zhí)行起來也將會(huì)更加便利。在未來的保險(xiǎn)監(jiān)管發(fā)展中，“穿透式”式監(jiān)管必將成為中國未來監(jiān)管的主題之一。這就要求監(jiān)管部門首先要防止保險(xiǎn)公司股東短時(shí)間內(nèi)大面積退潮給公司經(jīng)營帶來風(fēng)險(xiǎn)，其次要重視民間資本的注入，特別是不能區(qū)別對(duì)待國有資本與民間資本，否則將會(huì)嚴(yán)重影響保險(xiǎn)市場的活力。另外監(jiān)管部門應(yīng)該完善保險(xiǎn)控制權(quán)市場，控制權(quán)市場主要是指通過收集股權(quán)或投票權(quán)取得對(duì)企業(yè)的控制，達(dá)到接管和更換不良管理層的目的。目前中國保險(xiǎn)業(yè)上市公司較少，公司股權(quán)流動(dòng)不透明，控制權(quán)市場又尚未形成，給公司股權(quán)私下交易帶來了便利。

［參考文獻(xiàn)］

［1］廖凡．我國金融混業(yè)監(jiān)管的模式選擇與協(xié)調(diào)機(jī)制［J］．證券市場導(dǎo)報(bào)，2006，11：2－7．

［2］郭瓊艷．我國金融混業(yè)監(jiān)管的模式選擇［J］．金融監(jiān)管，2016，5：81－84．

［3］廖凡，張怡．英國金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示［J］．金融監(jiān)管研究，2012（02）：88－102．

［4］曹建華．混業(yè)經(jīng)營與金融監(jiān)管：基于效率的視角［J］．山東社會(huì)科學(xué)，2012（08）：172－175．

作者：祁琪 單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院