現代大學制度建設的啟示
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一、國外大學的法人治理模式
與我國高校相比，國外發達國家的大學具有一些共同的特征，突出體現為具備基本類似的法人治理結構即具備獨立的法人資格，多采用董事會(或理事會)治理結構。盡管政府可任命部分董事會成員，董事會作為最高管理機構，負責財務等重大決策和日常事務的運行，但是在不同的國家，大學的運行模式也有差異，其主要區別在于政府管理、控制這些大學的方式及程度。
(一)外部治理模式
在高等教育發達的國家，大學的外部治理模式，因公立和私立不同、歷史和文化背景不同，從政府和高校的關系上看，大致可以分以下三類:
1．政府控制型。
這一模式的突出特點是:政府控制較為嚴格，大學自主性相對較弱。其主要代表國家包括德國(新世紀以來以“還大學于社會”為旨趣的改革前)、法國、盧森堡、荷蘭等國;一些地中海沿岸的南歐國家(尤其是希臘和葡萄牙)以及法人化改革之前的日本也可歸為此類。在日本，學校是政府行政機構的一部分，政府承擔公立大學日常運作所需的預算全額，教職員工為國家公務員，并由政府支付薪酬。政府雖在一定程度上認可學校在教學研究和人事方面的自主性，但并未賦予其實現財政自主化的權利。
2．政府監督型。
這一模式的突出特點是:高等學校是自治體，具有比較充分的自主權。其主要代表國家為美、英兩國。政府與大學在法律地位上平等，中央及地方政府為公立大學提供經費支持，而公立大學在經費使用方面享有較高自主權;多數大學實行董事會治理結構;公立大學在人事制度方面實行預算管理而非編制管理，引入競爭的準市場內容;由第三方機構對學校的辦學質量與社會聲譽進行評價。有消息表明，近年來政府控制型模式中的日、德兩國由于本國公立大學運行機制的僵化與低效，借鑒政府監督型模式，實行了一系列改革，以提高公立大學的自主性與競爭力。
3．宏觀調控型。
這一模式的突出特點是:高校在辦學方面有相當大的自主權，政府通過法律來對私立大學進行宏觀調控。其主要代表為美國、日本。如前所述，日本的私立大學所占比例最大，美國的私立大學發展水平最高。日本政府通過《大學令》《教育基本法》《私學振興財團法》《私立學校振興援助法》等，根據法律對私立大學進行宏觀調控，以影響私立大學的發展規模和方向。美國通過《權利法案》《國防教育法》《高等教育法》等，規定聯邦政府要向私立高等學校提供長期資助。政府通過財政支持將其高等教育相關政策反映到大學管理制度上，實現對私立大學規模、類型以及科研方向等的宏觀調控，使其沿著有利于國家利益、社會利益和民眾需求的道路發展。美國政府對私立大學的質量控制主要依賴獨立于政府、大學之外的第三方鑒定機構。就法人治理結構而言，盡管國外大學具有大致相同的董事會(或理事會)法人治理結構，但公立大學與私立大學在治理結構方面也存在一定的差異性，呈現出不同的特征。
(二)內部治理模式
由于各國法律和歷史背景的差異，不同國家借助類型不同的治理機制和法律形式來實現大學的功能，具體如下:
1．委員會管理模式。
英國的一些大學采用了此模式，通過龐大的委員會體系進行管理和決策。這一治理結構通常由校務委員會、學術委員會、董事會和副校長等組成。其中，校務委員會主要由來自商業界、工業界、地方行政當局、地方教育界、其他高等教育機構的校外成員組成，是大學形式上的最高權力機構，其主要職責是確保校務的誠信、公開與透明，對大學的發展戰略方向進行頂層設計，商議財務規劃、招聘政策等，并監控已制定目標和基準的實施情況，確保資金使用得當、各項管理措施充分到位等。學術委員會是大學的最高學術管理機構，主席由副校長擔任，其成員通常包括大學的全體教授、系主任、教學人員、管理人員和學生代表等，主要負責制定學術發展戰略、科研促進措施、審核教學內容、督促學生紀律等與教學科研密切相關的工作。學術委員會向校務委員會報告工作。校董事會擁有監督學校活動及資源使用、人事任命、財務管理等權力。校長一般由具有較高聲譽的人士擔任，但只作為學校的象征與代表，發揮領導權威的作用，副校長才是“首席學術和行政官員”，擁有人事任免權力、學術權力和財務權力。
2．董事會管理模式。
美國高等教育從創建以來一直沿襲了一個基本制度，即以董事會為核心的法人治理結構。與企業中的董事會對企業活動承擔的法律責任一致，大學的董事會對學校也承擔著最終責任。作為大學的法人機關，美國高校的董事會大多接受學校創立者的信任委托，并以信托的方式持有學校財產，其主要職責是使受益人利益最大化、聘任大學校長和籌措與管理學校資源。美國大學的內部管理模式有一個突出的特點，就是“外行領導內行”———由校外非教育行業人士管理大學。這種管理模式使得董事會能夠站在公共利益與消費者的角度監督公立高校的辦學績效，并促使學校對社會需求做出必要的回應。美國公立高校內部權力機構通常由董事會、行政委員會與學術評議會組成。董事會負責大學規章修訂、組織變更與發展方向規劃，行政委員會負責學校重要行政事務處理，學術評議會則負責學術事務審議以及學校發展建議的提出。總體看，董事會的職責主要集中在學校的發展戰略層面，而對校內具體的日常運轉工作則不做過多干涉。美國高校的行政委員會成員通常包括校長、副校長、財務長、學院院長、董事會代表、校友會代表、學生代表等，其職能主要集中在聘任學校主管、管理學校財務、簽訂協議與契約以及授權處理重要行政事務。學術評議會是董事會下設的學術管理機構，是大學學術權威的代表，確定并管理學校總的學術政策，負責學科建設與發展、課程設置與教學管理、學位事項與對外學術交流活動，同時也負責教師的聘任、考核與晉升等事務。
二、國內大學治理結構中存在的問題
根據國家統計局公布的數據，我國普通本、專科招生數1998年為108．36萬人，2010年增加到661．76萬人，2013年增加到699．8萬人;研究生招生數1998年為7．25萬人，2010年增長到53．82萬人，2013年增加到61萬人。高等教育取得巨大進展，實現大眾化，這是毋庸置疑的成功之處，然而在快速發展的同時，國內高校也因人才培養質量有待提高、行政化積弊嚴重等問題而受到詬病。
(一)辦學自主性受到抑制
從外部來看，我國高校書記、校長多由政府主管部門任命，即便個別校長由學校內部選舉產生，也必須經過政府主管部門認可，代表政府主管部門行使對大學的管理權力。這種體制在一定的歷史階段對于提高領導者素質和保證政令暢通、提高工作效率有一定的積極作用，但是在高等教育進入大眾化發展階段后，其缺陷逐漸體現出來。教育主管部門在對高校進行管理的過程中，存在“管得過多、管得過死”的現象，抑制了大學辦學的自主性，導致學校個體活力喪失、創造力下降、辦學特色弱化，逐漸不能適應經濟社會的發展。有些高校因行政權力中心化的管理模式導致官僚、腐敗現象滋生，嚴重掣肘學校科學發展，在社會上給高等教育造成惡劣的影響。
(二)資源配置不夠均衡
長期以來，我國的大學多由國家(政府)出資興辦，具有學校資產國家所有或公共所有的性質;承擔提供社會基本公共服務的職能，具有公益性或非營利性;在內部管理機構設置、人事制度、財政供給等方面較多受到政府直接的行政控制。這種治理結構的特點在于教育資源的集中分配，這種分配制度導致的直接結果就是:各高校為爭取自身發展所需的資源，把教學、科研中一些涉及經濟利益的任務作為硬性指標，與學校內部的“績效分配”制度掛鉤，使教師疲于應對各種指標的完成，無暇加強自身學術修養及關注學生個性發展，導致責任不到位、精力投入不足、主導作用發揮不夠。教師與學生缺乏必要的溝通，在指導學生樹立科學精神、掌握科研方法、遵守學術規范、撰寫學術論文等方面還存在不足，甚至對學生的學術失范問題也無法及時覺察。
(三)育人主體積極性弱化
大學的主體是教師和學生，以教師和學生為主體的人才培養工作是大學的核心。根據《高等教育法》規定，目前我國的大部分高校都設有學術委員會，但是由于定位不明確、委員產生機制不規范、人員組成結構不合理、教授治學水平不平衡等問題，導致其“審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項”的職能未能得到充分的發揮。高校科研、學科、平臺、國際交流合作等優質資源全面向人才培養轉化的人才培養管理體制和運行機制尚不健全與完善。高校缺乏引導教師心無旁鶩地安守教學崗位的保障制度與物質條件，不能在制度上鼓勵更多的教師重視教學、潛心教學。教師隊伍中不同程度地存在浮躁、功利的傾向，有的教師對提高教育教學質量的重要性認識不到位，重科研輕教學、重學科輕育人;有的教師工作積極性不足，教學理念落后、教學方法陳舊，缺少對學生科學思維的訓練，難以激發學生對學術探究的熱情。
(四)社會合作制度有待完善
在20世紀80年代末，我國一些高校相繼建立了學校董事會。當時《高等教育法》對于多元化投資體系雖然有明確的表述:“國家鼓勵企事業單位、社會團體及其它社會組織和個人向高等教育投入”，但卻未對董事會的法律地位予以明確，關于董事會成員之間的權力分配及責任界定也較為模糊，阻礙了高校董事會職能的發揮。在高校內部，負有社會合作職能的社會合作處、校企合作處等部門開展工作時無法可依、無章可循，難以充分發揮作用;在社會層面，由于社會合作制度不完善、不健全，高校引入社會資本合作辦學的前景不明朗，社會力量參與辦學的動力不足。這一切都使大學難以通過有效的途徑實現籌措辦學資源和擴展社會合作的目標，一些在發展過程中逐步建立起來的社會合作關系也難以得到持續、健康、有序的發展。
大學為經濟社會發展培養各行各業所需要的人才，為科學進步提供創新技術與成果，為人類文明進步實現知識傳播與傳承……正如塔潘所言，“在人類所有的社會機構中，沒有哪一個會像大學一樣如此重要和富有影響”。由于歷史條件、文化傳統以及社會制度的不同，各國大學法人治理結構都不盡相同，并不存在一個統一的模式。經合組織的一項研究指出，“從整體上說，這是一個沒有明確界定的領域”。雖然如此，我們仍然可以從一些發達國家的大學法人治理模式中概括出一些規律性的認識，對我國現代大學制度建設的改革與實踐有所啟示。
(一)轉變政府職能
從外部治理結構來看，我國高校與各級政府一樣，其管理者均按政府行政的級別進行設置，大學中的書記、校長按照政府的行政體制，都享有相應的等級與待遇。在國外，公立大學資產主要來源于公共資源或公共財政，國家或地方政府并非普通意義上的財產所有者，其權利主要體現為可對高校行使特別權力，可要求大學提供基本的社會公益性公共服務以及承擔更多的公共服務義務等，但不允許其具體的經營者或管理者從事營利性經營;如學校有經營利潤，也應嚴守“不分配約束”，將其用于自身事業發展。當前國外高等教育的發展趨勢是“政府監督型”逐步完善，而“政府控制型”逐漸向“政府監督型”轉變，我國政府高等教育行政部門可鑒于此，轉變行政理念、轉換行政職能，積極推動高校從“國家控制”向“政府監督”轉變，對大學減少干涉、增加支持，切實加強高校辦學自主權，激發其辦學活力與創造力。2015年3月，教育部有消息稱今年將印發有關推進管、辦、評分離的文件，進一步轉變管理方式、簡政放權、落實高校辦學自主權。這方面，美國由具有專業性、中立性的第三方中介機構對大學質量與信譽進行評估、評價的模式可資借鑒。針對我國高等教育現狀，建立“管、辦、評”分離的治理結構，政府通過政策、規劃、經費、評估等杠桿對大學進行間接引導調控，大學則在取得辦學主體地位和自主權的同時有效自律，構建科學的內部治理結構，將有效提升高校治理能力。
(二)推進依法治校
事業單位是我國特有的一種組織機構。我國的《事業單位登記管理暫行條例》(國務院令第411號)修訂后明確規定:“事業單位應當具備法人條件”。我國《民法通則》第三十六條規定，法人指“具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”。大學作為事業單位，也需要具備與之相適應的組織機構和管理體制，才能具有決策能力和管理能力，以行使權力，承擔責任。2011年《高等學校章程制定暫行辦法》實施，至2015年底，教育部及中央部門所屬的114所高校將分批全部完成章程制定與核準工作。大學章程是大學的“憲法”，是“政校分開、管辦分離、依法辦學、社會參與”的現代大學制度的集中體現。從國外經驗看，包括學校、醫院等在內的公共服務機構，都普遍或較多地采用法人治理模式，我國的大學在建立內部法人治理結構時，可以創造性地參考這些治理模式，設置相對獨立的決策、執行、監督機構，實現決策、執行、監督職能相互分離制衡，借以實現學校內部治理的制度化，提高運作效率、公信力與透明度。
1．堅持黨委領導下的校長負責制。
在國外多元化公共服務機構提供主體中，公立公共服務機構與我國的事業單位相似性較大，其法人治理的基本類型與模式或資借鑒。因此，可在大學法人治理模式改革過程中，根據我國政治社會體制特征，根據政府對不同類型高校的管理要求，結合不同學校的層次與特點，選擇符合實際的法人治理模式。如前文所述，發達國家大學法人治理結構的核心在于，由利益相關者組成董事會和負責日常事務的管理層，構建權責分明、互動互利的有效機制，約束與激勵利益相關者，促進高校自身的良性發展。堅持黨委在大學治理中的領導核心地位，是完善我國大學內部治理結構必須堅持的前提和方向。2014年10月，中共中央《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，明確指出:“校長是學校的法定代表人，在學校黨委領導下，貫徹黨的教育方針，組織實施學校黨委有關決議，行使高等教育法等規定的各項職權，全面負責教學、科研、行政管理工作”。可以說，實行黨委領導下的校長負責制，是中國特色現代大學制度的核心。
2．科學定位新時期的理事會(董事會)。
在國外主要發達國家，不少大學采用以董事會為核心的大學治理體系、校長為中心的大學行政管理系統和學術委員會學術管理體系。在這一模式中，董事會是大學的最高決策機構，成員由不同利益相關者組成，主要負責學校發展方針政策的制定;校長是大學的最高行政負責人，由董事會指定并受董事會委托，管理學校日常行政事務。我國公立大學的書記、校長目前由政府任命，但可在學校社會合作制度建設過程中，參考國外大學內部治理結構中的董事會模式，建立吸收校外利益相關者參與學校決策和決策咨詢的制度，從而改變決策機構全部由校內人士組成的模式，使其能夠更好地體現公共價值、行使辦學權力。2014年7月，教育部《普通高等學校理事會規程(試行)》，稱“本規程所稱理事會，系指國家舉辦的普通高等學校(以下簡稱:高等學校)根據面向社會依法自主辦學的需要，設立的由辦學相關方面代表參加，支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，是高等學校實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺”。“高等學校使用董事會、校務委員會等名稱建立的相關機構適用本規程”。這一規定的實施，為國家舉辦的高校遵循高等教育本身的規律和市場經濟優勝劣汰的原則，將新形勢下的董事會功能定位在有利于高等教育事業發展、有利于高校與企業的產學研結合以及體現管理、服務、協調上指明了方向，也為推進中國特色現代大學制度建設和健全高等學校內部治理結構創造了條件。在我國，民辦高校發展的時間比較短，有關法律制度也不夠健全，董事會對內是學校事務的決策者與指揮者，對外則是學校的代表與權力象征，對董事會自身的監督與制衡還需要進一步規范。在這方面，世界各國私立高等教育的發展實踐具有很大的參考價值。
3．平衡學術權力與行政權力的關系。
學術權力與行政權力并存是高校組織結構的特有現象。國外大學內部行政權力和學術權力基本上是相對獨立的，如:英國的大學行政與學術兩權分離，學術權力占主導，教授行會權力較大，教授們享有很大的獨立性;美國的大學行政與學術兩權互相滲透、各司其職，董事會把握學校發展的方向和脈絡，校長貫徹董事會的意志并且協調行政工作，學術事務交由教授會處理。2014年3月，我國《高等學校學術委員會規程》正式實施，明確了學術委員會在學校學術組織體系中的最高學術機構定位。國外高校的內部管理模式中，主要是賦予以教授為主體的學術委員會在學術事務上實際的決策權，強化學術權力，防止學術問題行政化，同時建立健全的權力結構和運行機制，防止行政權力與學術權力兩個系統孤立運行。鑒于此，我國高校學術制度建設過程中，行政權力與學術權力也應建立起相互制約、相互平衡的關系。行政權力是學術權力的壓力與動力，學術權力是行政權力的基礎與制約。
四、總結
現代大學制度的建設是一個歷史的過程，涉及社會、政治、高校等諸多方面，因此必須與我國的基本政治制度、社會制度、教育制度相適應，切忌盲目照搬或簡單復制國外的大學治理理念與模式。在政府簡政放權，落實高校辦學自主權的基礎上，各高校必須堅持黨委領導下的校長負責制，積極穩妥地推進內部治理結構改革，以保證教育方針的貫徹、學術的創新與發展，以及社會服務使命的實現。
作者：陳穎 單位：北京交通大學
