執(zhí)行型下的軟制度建設(shè)
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一、執(zhí)行型政府與行政執(zhí)行力
(二)行政執(zhí)行力的構(gòu)成
有效的執(zhí)行力是由許多要素和過程綜合作用的結(jié)果。因此，行政執(zhí)行力不是單個(gè)的力，而是由諸多要素相互作用形成的一個(gè)合力。而其中忠誠力、理解力、領(lǐng)導(dǎo)力、控制力是構(gòu)成行政執(zhí)行力的基本要素。忠誠力是政府部門及其工作人員因?qū)h和國家、上級(jí)政府以及自身工作有著堅(jiān)定的信念和執(zhí)著的熱愛而產(chǎn)生的強(qiáng)大執(zhí)行力。忠誠力是一種由信念產(chǎn)生的強(qiáng)大力量，會(huì)喚起忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的道德責(zé)任，從而把人的無意識(shí)的行為轉(zhuǎn)變成為自動(dòng)的、自覺的執(zhí)行行為，是執(zhí)行的最大動(dòng)力。理解力是政府部門及其工作人員準(zhǔn)確把握國家的法律法規(guī)精神和深刻領(lǐng)會(huì)上級(jí)部門的政策意圖的能力。正確理解法律法規(guī)及政策本身的內(nèi)涵是政府部門高效執(zhí)行的開端，只有做到“吃透法律”“摸透政策”，才能確保依法行政和高效執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)力是政府部門及其工作人員模范遵守法律，帶頭依法辦事，協(xié)調(diào)各類資源和各方利益關(guān)系，確保各項(xiàng)法律法規(guī)和政策有效貫徹落實(shí)的能力。法律法規(guī)和政策的落實(shí)離不開政府部門的統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)指揮，具有強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力的政府部門能夠緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貓?zhí)行環(huán)境創(chuàng)造性地開展工作，排除法律和政策落實(shí)過程中的阻力和障礙，成為執(zhí)行活動(dòng)的“大腦中樞”。控制力是政府部門及其工作人員在常變不居的法律和政策執(zhí)行環(huán)境中應(yīng)對(duì)執(zhí)行變化、糾正執(zhí)行偏差、確保法律公正和政策落實(shí)的能力。這種控制力表現(xiàn)為對(duì)法律法規(guī)推行過程的把控和政策執(zhí)行效果的監(jiān)督，確保國家對(duì)社會(huì)的依法治理，維護(hù)法律的公正公平，體現(xiàn)法律的威嚴(yán)和公信力。行政執(zhí)行力不是以上要素的簡單相加，而是這些基本構(gòu)成要素相互作用形成的綜合力。同時(shí)，政府的行政執(zhí)行力還受到執(zhí)行環(huán)境、政策資源、制度約束等其他因素的影響，而在這些外在的影響因素中，制度約束因其普遍的約束力和影響力，成為了影響行政執(zhí)行力的關(guān)鍵因素。
(三)制度因素對(duì)行政執(zhí)行力的影響
人類的一切活動(dòng)都與制度有關(guān)，執(zhí)行型政府的執(zhí)行行為亦然。執(zhí)行型政府能否依法行政、有效履行政府職能，與其自身的制度約束力有著直接的關(guān)系。從影響行政執(zhí)行力的制度約束角度來看，執(zhí)行型政府的制度約束由法律法規(guī)、政策制度、規(guī)章條例等剛制度約束和價(jià)值理念、政府文化、倫理道德、心理約束等軟制度約束組成，同時(shí)受社會(huì)環(huán)境變遷因素的影響。正是具有強(qiáng)制性、權(quán)威性和規(guī)范性特征的剛制度與具有廣泛性、自發(fā)性、持續(xù)性特征的軟制度在不斷變遷的社會(huì)環(huán)境中有機(jī)結(jié)合和相互作用，才形成了對(duì)執(zhí)行型政府執(zhí)行力的強(qiáng)有力約束和驅(qū)動(dòng)效應(yīng)。
二、執(zhí)行型政府軟制度約束的現(xiàn)存問題
執(zhí)行型政府在推進(jìn)“依法執(zhí)政、依法行政”的法治政府建設(shè)過程中，由于傳統(tǒng)的“管制”理念的影響，同時(shí)伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的利益主體結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)和利益實(shí)現(xiàn)途徑的日趨復(fù)雜化，“依法治國”和“以德治國”的結(jié)合遭遇多種復(fù)雜因素的阻力。執(zhí)行型政府軟制度約束作為國家治理中德治的主要抓手，其現(xiàn)狀不容樂觀，產(chǎn)生了以下亟須解決的問題。
(一)內(nèi)在軟制度建設(shè)缺失
全面推進(jìn)依法治國，既需要頂層設(shè)計(jì)，也需要末端治理。執(zhí)行型政府作為國家改革方略和政策的最終實(shí)施者，在貫徹法律法規(guī)時(shí)往往通過制定政府規(guī)章制度等來要求政府部門及其工作人員予以落實(shí)。這種用剛制度來推動(dòng)剛制度實(shí)施的方式過于簡單直接，忽視了相應(yīng)的內(nèi)在軟制度的建設(shè)。使執(zhí)行型政府在依法行政的道路上疲于應(yīng)付，依法行政的理念很難在執(zhí)行型政府內(nèi)部達(dá)成廣泛共識(shí)。沒有了“改革進(jìn)取”“自我超越”等軟制度精神的強(qiáng)烈召喚，執(zhí)行型政府的內(nèi)在改革也會(huì)動(dòng)力不足，使法律和政策執(zhí)行停留在表面，行政執(zhí)行力的提升難以實(shí)現(xiàn)。
(二)軟制度與剛制度相互分離
良好的制度體系必須由剛制度和軟制度相互支撐、相互補(bǔ)充而成。剛制度只有植入軟制度的文化土壤之中并因地制宜地與之深度融合，才能煥發(fā)出生機(jī)和活力;同樣，軟制度也必須依靠剛制度的強(qiáng)制力才能有效發(fā)揮其約束作用。一旦兩者分離，制度約束的效力將大幅削減。然而部分執(zhí)行型政府在制度建設(shè)過程中沒能深刻理解剛制度與軟制度的相互關(guān)系，更多地偏重于規(guī)章制度等剛制度的建設(shè)，而忽略了其與軟制度的協(xié)同，致使軟制度建設(shè)滯后于剛制度的發(fā)展步伐。與此同時(shí)，部分執(zhí)行型政府盡管大力推行軟制度建設(shè)，卻沒有為這些軟制度配套相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施，導(dǎo)致其僅僅停留在口號(hào)上，沒有真正落實(shí)在行動(dòng)中，在公共治理中出現(xiàn)治理不力、社會(huì)互動(dòng)不足、法律和政策執(zhí)行阻力重重等后果。
(三)軟制度建設(shè)脫離社會(huì)
環(huán)境好的制度必須“落地生根”，才能“開花結(jié)果”，軟制度的實(shí)施尤其如此。然而執(zhí)行型政府在開展軟制度建設(shè)時(shí)，由于對(duì)其特性缺乏深刻把握，很容易將剛制度建設(shè)過程中的“制度移植”方法運(yùn)用到軟制度建設(shè)當(dāng)中，直接復(fù)制和引用其他政府部門的軟制度規(guī)范，忽略了政府部門自身的基礎(chǔ)和組織內(nèi)部各個(gè)體的認(rèn)同情況。由于不同政府部門的職能差別和內(nèi)部文化差異，這些外來的軟制度很難真正得到政府執(zhí)行人員的深度認(rèn)同，他們依然按照原有的執(zhí)行理念和行為規(guī)范開展工作，使外來的軟制度成為了形式上的制度符號(hào)，沒有實(shí)際效用，造成了軟制度的“儀式化”。
三、執(zhí)行型政府的軟制度構(gòu)成
執(zhí)行型政府作為法律法規(guī)和政策執(zhí)行的核心主體，其行政執(zhí)行力的提升需要有力的制度支撐。其中，執(zhí)行型政府的軟制度作為各項(xiàng)剛制度的有效補(bǔ)充和行政執(zhí)行力的深層次柔性調(diào)適機(jī)制，由以下四個(gè)方面構(gòu)成:
(一)“執(zhí)行導(dǎo)向”的價(jià)值理念
執(zhí)行型政府的價(jià)值理念是執(zhí)行型政府組織及其工作人員在長期的管理實(shí)踐中逐漸形成的，對(duì)政府行政所持有的一種較穩(wěn)定的理性認(rèn)識(shí)、理想追求及觀念體系。它是政府執(zhí)行活動(dòng)和政府人員行動(dòng)的指南。“執(zhí)行導(dǎo)向”的價(jià)值理念，則是政府執(zhí)行活動(dòng)的先導(dǎo)。執(zhí)行型價(jià)值理念的培養(yǎng)，能夠促進(jìn)政府人員以執(zhí)行為天職，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央關(guān)于全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國重大決策部署上來，增強(qiáng)執(zhí)行責(zé)任感，提升執(zhí)行剛度，從而提高行政執(zhí)行力。
(二)“崇尚服務(wù)”的政府文化
文化根植于社會(huì)和組織之中，是一種潛在的無形力量，其影響是全面、巨大且持久的。而彌漫于政府組織內(nèi)部的政府文化，往往能以強(qiáng)大的影響力引導(dǎo)政府執(zhí)行者的思想意識(shí)和執(zhí)行行為，并將其崇尚的各種價(jià)值觀念、信念及行為規(guī)范逐步演變成為執(zhí)行者自覺的執(zhí)行思維和行動(dòng)習(xí)慣。構(gòu)建服務(wù)型政府是我國目前政府改革的方向和目標(biāo)，這種以“公民本位”和“社會(huì)本位”為導(dǎo)向的政府治理模式更加強(qiáng)調(diào)政府對(duì)國家意志和人民利益的執(zhí)行，更加重視政府應(yīng)有的“服務(wù)職能”，使“服務(wù)而非管制”“掌舵而非劃槳”的理念成為執(zhí)行型政府的政府文化核心。
(三)“令行禁止”的心理約束
心理約束是人們?cè)谝欢ǖ纳鐣?huì)環(huán)境下依據(jù)內(nèi)心自發(fā)形成善惡好壞標(biāo)準(zhǔn)從而自覺遵守某些準(zhǔn)則的行為，這種行為是超脫于外力的，而且一旦形成將具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性?！傲钚薪埂钡男睦砑s束一旦內(nèi)化為行政主體的內(nèi)在信念與行為模式，就會(huì)產(chǎn)生長期的自我約束力，使執(zhí)行型政府及其工作人員自覺做到黨和國家制定的方針政策堅(jiān)定貫徹到底，法律法規(guī)所禁止的自覺遠(yuǎn)離?！傲钚薪埂钡男睦砑s束為行政執(zhí)行力提升提供了法律法規(guī)之外的隱形保障，是執(zhí)行型政府軟制度的內(nèi)核之一。
(四)“樂于奉獻(xiàn)”的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制
恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制能夠激發(fā)組織和個(gè)人的工作熱情和進(jìn)取精神，而相比外在的制度激勵(lì)機(jī)制而言，內(nèi)在的自我激勵(lì)機(jī)制更能激發(fā)人的工作動(dòng)機(jī)和潛能。執(zhí)行型政府的執(zhí)行活動(dòng)面臨著上級(jí)、協(xié)作部門、執(zhí)行對(duì)象等多方面的壓力，且由于利益因素的干擾和社會(huì)互動(dòng)不足造成的信息不對(duì)稱，執(zhí)行過程往往充滿阻力，存在諸多挑戰(zhàn)。樂于奉獻(xiàn)的精神能夠激起執(zhí)行型政府及其工作人員的工作積極性，喚醒不畏艱難、直面困難的執(zhí)行意志，不斷克服執(zhí)行難題，勇于實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)。
四、執(zhí)行型政府軟制度建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑
良好的社會(huì)治理是法治與德治的密切結(jié)合，只有在法治的框架下強(qiáng)化以軟制度為基礎(chǔ)的道德教化，才能確保符合道德精神的良法和體現(xiàn)公共利益的政策的產(chǎn)生，并使這些良法和善政依靠具有高尚道德的行政執(zhí)行者在公序良俗的社會(huì)環(huán)境中推行。因此，執(zhí)行型政府軟制度建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑在一定程度上也是實(shí)現(xiàn)道德教化、通往社會(huì)善治的路徑。
(一)弘揚(yáng)政府治理的核心價(jià)值理念
政府治理理念從根本上革新了政府部門的行政價(jià)值取向，為政府部門塑造了全新的政府形象，也為創(chuàng)新社會(huì)管理、提升政府治理能力聚集著新的能量。它蘊(yùn)含的服務(wù)型政府、依法治國、參與管理和以人為本等核心價(jià)值理念，為執(zhí)行型政府的軟制度建設(shè)標(biāo)明了航向，對(duì)執(zhí)行型政府強(qiáng)化執(zhí)行力有著強(qiáng)大的指引作用。服務(wù)型政府理念意味著政府與公民的關(guān)系由原來的“管理者與被管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“服務(wù)供給者與消費(fèi)者”的關(guān)系。執(zhí)行型政府需要堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”的服務(wù)型政府理念，力求為“顧客”提供更具人文關(guān)懷的高效、高品質(zhì)的服務(wù)，并積極對(duì)“顧客需求”做出快速回應(yīng)，使執(zhí)行型政府的行政執(zhí)行力在服務(wù)性和回應(yīng)性中得到不斷提升。“依法治國”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政和依法行政是現(xiàn)代政府的基本特征，也是提高政府行政執(zhí)行能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。執(zhí)行型政府在強(qiáng)化軟制度建設(shè)的過程中，必須把法治理念和依法行政的原則滲透到每一個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)和執(zhí)行過程?，F(xiàn)代的政府治理是多向互動(dòng)的治理模式，因此執(zhí)行型政府在法律法規(guī)和政策的執(zhí)行過程中要有效吸納社會(huì)公眾的廣泛參與，以此激發(fā)社會(huì)公眾的主人翁精神和責(zé)任意識(shí)，積極響應(yīng)政策號(hào)召，全力配合政策落實(shí)，從而促進(jìn)國家的戰(zhàn)略規(guī)劃和改革藍(lán)圖在基層“落地生根”?！耙匀藶楸尽笔钦卫淼母灸康?，也是現(xiàn)代治理型政府、執(zhí)行型政府區(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治型政府、管制型政府及管理型政府的重要標(biāo)志。因此執(zhí)行型政府必須將以人為本的核心治理理念浸潤到每一個(gè)政府部門及其政策執(zhí)行過程當(dāng)中，大力弘揚(yáng)民本作風(fēng)，自覺摒棄和抵制官僚主義和衙門作風(fēng)，才能真正做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀，促進(jìn)行政執(zhí)行力的提升。
(二)引導(dǎo)駐存改革演化中的先進(jìn)文化
政府改革和管理創(chuàng)新是近年來我國政府的工作重心，層層推進(jìn)的改革為執(zhí)行型政府軟制度建設(shè)提供了良好的契機(jī)，而改革演化過程中先進(jìn)文化的引導(dǎo)駐存，將為執(zhí)行型政府營造濃厚的執(zhí)行氛圍，打造崇尚服務(wù)、令行禁止和樂于奉獻(xiàn)的高效執(zhí)行型政府。社會(huì)軟制度層面的規(guī)范和價(jià)值觀等強(qiáng)化了正式制度，并使這些正式制度被社會(huì)所接受和支持而得以延續(xù)。文化影響著一個(gè)國家正式制度的發(fā)展和演化，是正式制度形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。政府機(jī)關(guān)文化對(duì)執(zhí)行型政府的工作效率、執(zhí)行效果等有著重要的影響。執(zhí)行型政府的軟制度建設(shè)，關(guān)鍵在于塑造先進(jìn)的執(zhí)行型文化，使之在執(zhí)行型政府中引起廣泛共鳴，凝聚團(tuán)體共識(shí)，并隨著內(nèi)外部環(huán)境變化與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新和發(fā)展，確保其始終處于引領(lǐng)執(zhí)行型政府發(fā)展、促進(jìn)執(zhí)行力提升的先進(jìn)地位。
(三)培育執(zhí)行型政府軟制度實(shí)施機(jī)制
完善的制度不一定必然導(dǎo)致完美的結(jié)果，還必須配套相應(yīng)的制度實(shí)施機(jī)制才能產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)效力，因此執(zhí)行型政府軟制度效力的充分發(fā)揮，除了不斷完善軟制度本身之外，還需要從以下三個(gè)方面培育和健全軟制度的實(shí)施機(jī)制。第一，建立軟制度落實(shí)的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制?！爸贫缺旧硎菬o生命的存在，它的活力必須由人賦予”。由此可見，執(zhí)行型政府及其工作人員對(duì)制度落實(shí)的主觀能動(dòng)性調(diào)動(dòng)充分與否，直接關(guān)系到軟制度實(shí)施的效果。在日常的政府工作中，執(zhí)行型政府需要對(duì)所屬人員進(jìn)行執(zhí)行理念和執(zhí)行精神的正面教育引導(dǎo)，并對(duì)在政策執(zhí)行過程中表現(xiàn)出良好的服務(wù)意識(shí)、自覺做到令行禁止和充滿奉獻(xiàn)精神的執(zhí)行組織和個(gè)人給予薪酬和職務(wù)的提升，進(jìn)行榮譽(yù)和稱號(hào)的授予，同時(shí)通過公開表彰先進(jìn)典型、宣傳報(bào)道先進(jìn)事跡等形式對(duì)這些行為進(jìn)行正強(qiáng)化，不斷鞏固效果，擴(kuò)大影響。第二，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的示范效應(yīng)。領(lǐng)導(dǎo)干部的道德水平，不僅體現(xiàn)了社會(huì)道德和執(zhí)行型政府軟制度建設(shè)的主題，而且是影響其成效的關(guān)鍵因素。因此領(lǐng)導(dǎo)干部要主動(dòng)做出表率，自覺做到依法行政、無私奉獻(xiàn)，帶頭踐行各種先進(jìn)的執(zhí)行理念以及體現(xiàn)這些理念的行為規(guī)范和行為準(zhǔn)則。用實(shí)際行動(dòng)感化和號(hào)召全體執(zhí)行人員樹立良好的執(zhí)行意識(shí)，促進(jìn)各項(xiàng)軟制度的有效落實(shí)。第三，健全軟制度落實(shí)的監(jiān)督機(jī)制。軟制度的非強(qiáng)制性特征決定了其實(shí)施主要依靠社會(huì)成員的自我心理約束和自律行為。但僅依靠軟制度內(nèi)在的感召力和約束力來發(fā)揮其效力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，執(zhí)行型政府必須建立健全軟制度落實(shí)的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)執(zhí)行型政府中的官本位、以權(quán)謀私、執(zhí)行不力、松散懈怠等不良作風(fēng)進(jìn)行堅(jiān)決查處，并通過政務(wù)平臺(tái)、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等多種途徑將這些現(xiàn)象公之于眾，形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論監(jiān)督，使執(zhí)行型政府中的不端行為無處藏身，進(jìn)而促進(jìn)執(zhí)行型政府及其工作人員之間形成人人敬畏軟制度、各個(gè)落實(shí)軟制度的良好風(fēng)尚。
(四)發(fā)揮軟制度與剛制度的協(xié)同效應(yīng)
一項(xiàng)制度是否具有生命力不僅取決于制度本身完善與否，還取決于和其他制度的協(xié)同與融合的程度，這是我國在社會(huì)治理中強(qiáng)調(diào)依法治國與以德治國相結(jié)合的重要原因。若要最大化發(fā)揮執(zhí)行型政府軟制度的效力，必須促進(jìn)軟制度與剛制度有效協(xié)同，通過這兩種制度的相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)與相互融合，使軟制度在協(xié)同體系下凸顯作用。第一，要發(fā)揮兩種制度在協(xié)同過程中的互補(bǔ)效應(yīng)。軟制度與剛制度因各自的特點(diǎn)不同，發(fā)揮作用的領(lǐng)域和方式也不一樣。因此在執(zhí)行型政府強(qiáng)化政策執(zhí)行的過程中，對(duì)于剛制度尚不健全的領(lǐng)域，必須加強(qiáng)相關(guān)軟制度的引導(dǎo)和約束;同樣，對(duì)于軟制度制約乏力的領(lǐng)域，必須強(qiáng)化剛制度的支撐和依托作用。兩種制度相互補(bǔ)充，才能有效減少制度約束的盲區(qū)，對(duì)執(zhí)行型政府形成全方位的制度覆蓋和無縫隙的制度約束。第二，要增強(qiáng)兩種制度在協(xié)同過程中的互促效應(yīng)。執(zhí)行型政府的軟制度與剛制度本質(zhì)上的一致性和互通性決定了它們可以相互借鑒和相互促進(jìn)。一方面，執(zhí)行型政府軟制度中所包含的價(jià)值理念和約定俗成的行為習(xí)慣是執(zhí)行型政府各項(xiàng)剛制度建立的基礎(chǔ)和依據(jù)，同時(shí)軟制度可以推動(dòng)剛制度之間爭議的解決，增強(qiáng)剛制度的合理性。因此執(zhí)行型政府在制定行政法規(guī)和各級(jí)規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以執(zhí)行導(dǎo)向、崇尚服務(wù)、令行禁止、樂于奉獻(xiàn)等先進(jìn)的執(zhí)行型理念為指導(dǎo)。另一方面，剛制度所具有的強(qiáng)制性特征能為執(zhí)行型政府軟制度的實(shí)施提供支撐，降低軟制度實(shí)施的阻力，增強(qiáng)軟制度實(shí)施的效果。第三，要促進(jìn)兩種制度在協(xié)同過程中的互融效應(yīng)。執(zhí)行型政府剛制度與軟制度的互相融合是指二者通過一系列彼此相互適應(yīng)和協(xié)調(diào)的有效制度變遷，最終達(dá)到彼此共生、相互促進(jìn)的一個(gè)帕累托改進(jìn)。執(zhí)行型政府需要適時(shí)地根據(jù)國家的法律法規(guī)及政策執(zhí)行環(huán)境的變化，動(dòng)態(tài)地調(diào)整和改變剛制度與軟制度的內(nèi)容和形式，使二者之間更具恰適性和耦合性，從而實(shí)現(xiàn)共生互進(jìn)的良性循環(huán)。
作者：蔡小慎 李洪運(yùn) 單位：大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部