執行型下的軟制度建設

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一、執行型政府與行政執行力

(二)行政執行力的構成

有效的執行力是由許多要素和過程綜合作用的結果。因此，行政執行力不是單個的力，而是由諸多要素相互作用形成的一個合力。而其中忠誠力、理解力、領導力、控制力是構成行政執行力的基本要素。忠誠力是政府部門及其工作人員因對黨和國家、上級政府以及自身工作有著堅定的信念和執著的熱愛而產生的強大執行力。忠誠力是一種由信念產生的強大力量，會喚起忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的道德責任，從而把人的無意識的行為轉變成為自動的、自覺的執行行為，是執行的最大動力。理解力是政府部門及其工作人員準確把握國家的法律法規精神和深刻領會上級部門的政策意圖的能力。正確理解法律法規及政策本身的內涵是政府部門高效執行的開端，只有做到“吃透法律”“摸透政策”，才能確保依法行政和高效執行。領導力是政府部門及其工作人員模范遵守法律，帶頭依法辦事，協調各類資源和各方利益關系，確保各項法律法規和政策有效貫徹落實的能力。法律法規和政策的落實離不開政府部門的統一部署和協調指揮，具有強大領導力的政府部門能夠緊密結合當地執行環境創造性地開展工作，排除法律和政策落實過程中的阻力和障礙，成為執行活動的“大腦中樞”。控制力是政府部門及其工作人員在常變不居的法律和政策執行環境中應對執行變化、糾正執行偏差、確保法律公正和政策落實的能力。這種控制力表現為對法律法規推行過程的把控和政策執行效果的監督，確保國家對社會的依法治理，維護法律的公正公平，體現法律的威嚴和公信力。行政執行力不是以上要素的簡單相加，而是這些基本構成要素相互作用形成的綜合力。同時，政府的行政執行力還受到執行環境、政策資源、制度約束等其他因素的影響，而在這些外在的影響因素中，制度約束因其普遍的約束力和影響力，成為了影響行政執行力的關鍵因素。

(三)制度因素對行政執行力的影響

人類的一切活動都與制度有關，執行型政府的執行行為亦然。執行型政府能否依法行政、有效履行政府職能，與其自身的制度約束力有著直接的關系。從影響行政執行力的制度約束角度來看，執行型政府的制度約束由法律法規、政策制度、規章條例等剛制度約束和價值理念、政府文化、倫理道德、心理約束等軟制度約束組成，同時受社會環境變遷因素的影響。正是具有強制性、權威性和規范性特征的剛制度與具有廣泛性、自發性、持續性特征的軟制度在不斷變遷的社會環境中有機結合和相互作用，才形成了對執行型政府執行力的強有力約束和驅動效應。

二、執行型政府軟制度約束的現存問題

執行型政府在推進“依法執政、依法行政”的法治政府建設過程中，由于傳統的“管制”理念的影響，同時伴隨著我國經濟社會發展中出現的利益主體結構、需求結構和利益實現途徑的日趨復雜化，“依法治國”和“以德治國”的結合遭遇多種復雜因素的阻力。執行型政府軟制度約束作為國家治理中德治的主要抓手，其現狀不容樂觀，產生了以下亟須解決的問題。

(一)內在軟制度建設缺失

全面推進依法治國，既需要頂層設計，也需要末端治理。執行型政府作為國家改革方略和政策的最終實施者，在貫徹法律法規時往往通過制定政府規章制度等來要求政府部門及其工作人員予以落實。這種用剛制度來推動剛制度實施的方式過于簡單直接，忽視了相應的內在軟制度的建設。使執行型政府在依法行政的道路上疲于應付，依法行政的理念很難在執行型政府內部達成廣泛共識。沒有了“改革進取”“自我超越”等軟制度精神的強烈召喚，執行型政府的內在改革也會動力不足，使法律和政策執行停留在表面，行政執行力的提升難以實現。

(二)軟制度與剛制度相互分離

良好的制度體系必須由剛制度和軟制度相互支撐、相互補充而成。剛制度只有植入軟制度的文化土壤之中并因地制宜地與之深度融合，才能煥發出生機和活力;同樣，軟制度也必須依靠剛制度的強制力才能有效發揮其約束作用。一旦兩者分離，制度約束的效力將大幅削減。然而部分執行型政府在制度建設過程中沒能深刻理解剛制度與軟制度的相互關系，更多地偏重于規章制度等剛制度的建設，而忽略了其與軟制度的協同，致使軟制度建設滯后于剛制度的發展步伐。與此同時，部分執行型政府盡管大力推行軟制度建設，卻沒有為這些軟制度配套相應的監督機制和獎懲措施，導致其僅僅停留在口號上，沒有真正落實在行動中，在公共治理中出現治理不力、社會互動不足、法律和政策執行阻力重重等后果。

(三)軟制度建設脫離社會

環境好的制度必須“落地生根”，才能“開花結果”，軟制度的實施尤其如此。然而執行型政府在開展軟制度建設時，由于對其特性缺乏深刻把握，很容易將剛制度建設過程中的“制度移植”方法運用到軟制度建設當中，直接復制和引用其他政府部門的軟制度規范，忽略了政府部門自身的基礎和組織內部各個體的認同情況。由于不同政府部門的職能差別和內部文化差異，這些外來的軟制度很難真正得到政府執行人員的深度認同，他們依然按照原有的執行理念和行為規范開展工作，使外來的軟制度成為了形式上的制度符號，沒有實際效用，造成了軟制度的“儀式化”。

三、執行型政府的軟制度構成

執行型政府作為法律法規和政策執行的核心主體，其行政執行力的提升需要有力的制度支撐。其中，執行型政府的軟制度作為各項剛制度的有效補充和行政執行力的深層次柔性調適機制，由以下四個方面構成:

(一)“執行導向”的價值理念

執行型政府的價值理念是執行型政府組織及其工作人員在長期的管理實踐中逐漸形成的，對政府行政所持有的一種較穩定的理性認識、理想追求及觀念體系。它是政府執行活動和政府人員行動的指南。“執行導向”的價值理念，則是政府執行活動的先導。執行型價值理念的培養，能夠促進政府人員以執行為天職，把思想和行動統一到中央關于全面深化改革、全面推進依法治國重大決策部署上來，增強執行責任感，提升執行剛度，從而提高行政執行力。

(二)“崇尚服務”的政府文化

文化根植于社會和組織之中，是一種潛在的無形力量，其影響是全面、巨大且持久的。而彌漫于政府組織內部的政府文化，往往能以強大的影響力引導政府執行者的思想意識和執行行為，并將其崇尚的各種價值觀念、信念及行為規范逐步演變成為執行者自覺的執行思維和行動習慣。構建服務型政府是我國目前政府改革的方向和目標，這種以“公民本位”和“社會本位”為導向的政府治理模式更加強調政府對國家意志和人民利益的執行，更加重視政府應有的“服務職能”，使“服務而非管制”“掌舵而非劃槳”的理念成為執行型政府的政府文化核心。

(三)“令行禁止”的心理約束

心理約束是人們在一定的社會環境下依據內心自發形成善惡好壞標準從而自覺遵守某些準則的行為，這種行為是超脫于外力的，而且一旦形成將具有較強的穩定性。“令行禁止”的心理約束一旦內化為行政主體的內在信念與行為模式，就會產生長期的自我約束力，使執行型政府及其工作人員自覺做到黨和國家制定的方針政策堅定貫徹到底，法律法規所禁止的自覺遠離。“令行禁止”的心理約束為行政執行力提升提供了法律法規之外的隱形保障，是執行型政府軟制度的內核之一。

(四)“樂于奉獻”的內在激勵機制

恰當的激勵機制能夠激發組織和個人的工作熱情和進取精神，而相比外在的制度激勵機制而言，內在的自我激勵機制更能激發人的工作動機和潛能。執行型政府的執行活動面臨著上級、協作部門、執行對象等多方面的壓力，且由于利益因素的干擾和社會互動不足造成的信息不對稱，執行過程往往充滿阻力，存在諸多挑戰。樂于奉獻的精神能夠激起執行型政府及其工作人員的工作積極性，喚醒不畏艱難、直面困難的執行意志，不斷克服執行難題，勇于實現執行目標。

四、執行型政府軟制度建設的實現路徑

良好的社會治理是法治與德治的密切結合，只有在法治的框架下強化以軟制度為基礎的道德教化，才能確保符合道德精神的良法和體現公共利益的政策的產生，并使這些良法和善政依靠具有高尚道德的行政執行者在公序良俗的社會環境中推行。因此，執行型政府軟制度建設的實現路徑在一定程度上也是實現道德教化、通往社會善治的路徑。

(一)弘揚政府治理的核心價值理念

政府治理理念從根本上革新了政府部門的行政價值取向，為政府部門塑造了全新的政府形象，也為創新社會管理、提升政府治理能力聚集著新的能量。它蘊含的服務型政府、依法治國、參與管理和以人為本等核心價值理念，為執行型政府的軟制度建設標明了航向，對執行型政府強化執行力有著強大的指引作用。服務型政府理念意味著政府與公民的關系由原來的“管理者與被管理者”轉變為現在的“服務供給者與消費者”的關系。執行型政府需要堅持“顧客導向”的服務型政府理念，力求為“顧客”提供更具人文關懷的高效、高品質的服務，并積極對“顧客需求”做出快速回應，使執行型政府的行政執行力在服務性和回應性中得到不斷提升。“依法治國”是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執政和依法行政是現代政府的基本特征，也是提高政府行政執行能力的關鍵環節。執行型政府在強化軟制度建設的過程中，必須把法治理念和依法行政的原則滲透到每一個執行環節和執行過程。現代的政府治理是多向互動的治理模式，因此執行型政府在法律法規和政策的執行過程中要有效吸納社會公眾的廣泛參與，以此激發社會公眾的主人翁精神和責任意識，積極響應政策號召，全力配合政策落實，從而促進國家的戰略規劃和改革藍圖在基層“落地生根”。“以人為本”是政府治理的根本目的，也是現代治理型政府、執行型政府區別于傳統的統治型政府、管制型政府及管理型政府的重要標志。因此執行型政府必須將以人為本的核心治理理念浸潤到每一個政府部門及其政策執行過程當中，大力弘揚民本作風，自覺摒棄和抵制官僚主義和衙門作風，才能真正做到情為民所系、權為民所用、利為民所謀，促進行政執行力的提升。

(二)引導駐存改革演化中的先進文化

政府改革和管理創新是近年來我國政府的工作重心，層層推進的改革為執行型政府軟制度建設提供了良好的契機，而改革演化過程中先進文化的引導駐存，將為執行型政府營造濃厚的執行氛圍，打造崇尚服務、令行禁止和樂于奉獻的高效執行型政府。社會軟制度層面的規范和價值觀等強化了正式制度，并使這些正式制度被社會所接受和支持而得以延續。文化影響著一個國家正式制度的發展和演化，是正式制度形成和發展的基礎。政府機關文化對執行型政府的工作效率、執行效果等有著重要的影響。執行型政府的軟制度建設，關鍵在于塑造先進的執行型文化，使之在執行型政府中引起廣泛共鳴，凝聚團體共識，并隨著內外部環境變化與時俱進，不斷創新和發展，確保其始終處于引領執行型政府發展、促進執行力提升的先進地位。

(三)培育執行型政府軟制度實施機制

完善的制度不一定必然導致完美的結果，還必須配套相應的制度實施機制才能產生現實效力，因此執行型政府軟制度效力的充分發揮，除了不斷完善軟制度本身之外，還需要從以下三個方面培育和健全軟制度的實施機制。第一，建立軟制度落實的引導激勵機制。“制度本身是無生命的存在，它的活力必須由人賦予”。由此可見，執行型政府及其工作人員對制度落實的主觀能動性調動充分與否，直接關系到軟制度實施的效果。在日常的政府工作中，執行型政府需要對所屬人員進行執行理念和執行精神的正面教育引導，并對在政策執行過程中表現出良好的服務意識、自覺做到令行禁止和充滿奉獻精神的執行組織和個人給予薪酬和職務的提升，進行榮譽和稱號的授予，同時通過公開表彰先進典型、宣傳報道先進事跡等形式對這些行為進行正強化，不斷鞏固效果，擴大影響。第二，強化領導干部的示范效應。領導干部的道德水平，不僅體現了社會道德和執行型政府軟制度建設的主題，而且是影響其成效的關鍵因素。因此領導干部要主動做出表率，自覺做到依法行政、無私奉獻，帶頭踐行各種先進的執行理念以及體現這些理念的行為規范和行為準則。用實際行動感化和號召全體執行人員樹立良好的執行意識，促進各項軟制度的有效落實。第三，健全軟制度落實的監督機制。軟制度的非強制性特征決定了其實施主要依靠社會成員的自我心理約束和自律行為。但僅依靠軟制度內在的感召力和約束力來發揮其效力是遠遠不夠的，執行型政府必須建立健全軟制度落實的監督機制，對執行型政府中的官本位、以權謀私、執行不力、松散懈怠等不良作風進行堅決查處，并通過政務平臺、新聞媒體、網絡平臺等多種途徑將這些現象公之于眾，形成強大的社會輿論監督，使執行型政府中的不端行為無處藏身，進而促進執行型政府及其工作人員之間形成人人敬畏軟制度、各個落實軟制度的良好風尚。

(四)發揮軟制度與剛制度的協同效應

一項制度是否具有生命力不僅取決于制度本身完善與否，還取決于和其他制度的協同與融合的程度，這是我國在社會治理中強調依法治國與以德治國相結合的重要原因。若要最大化發揮執行型政府軟制度的效力，必須促進軟制度與剛制度有效協同，通過這兩種制度的相互補充、相互促進與相互融合，使軟制度在協同體系下凸顯作用。第一，要發揮兩種制度在協同過程中的互補效應。軟制度與剛制度因各自的特點不同，發揮作用的領域和方式也不一樣。因此在執行型政府強化政策執行的過程中，對于剛制度尚不健全的領域，必須加強相關軟制度的引導和約束;同樣，對于軟制度制約乏力的領域，必須強化剛制度的支撐和依托作用。兩種制度相互補充，才能有效減少制度約束的盲區，對執行型政府形成全方位的制度覆蓋和無縫隙的制度約束。第二，要增強兩種制度在協同過程中的互促效應。執行型政府的軟制度與剛制度本質上的一致性和互通性決定了它們可以相互借鑒和相互促進。一方面，執行型政府軟制度中所包含的價值理念和約定俗成的行為習慣是執行型政府各項剛制度建立的基礎和依據，同時軟制度可以推動剛制度之間爭議的解決，增強剛制度的合理性。因此執行型政府在制定行政法規和各級規章制度時，應堅持以執行導向、崇尚服務、令行禁止、樂于奉獻等先進的執行型理念為指導。另一方面，剛制度所具有的強制性特征能為執行型政府軟制度的實施提供支撐，降低軟制度實施的阻力，增強軟制度實施的效果。第三，要促進兩種制度在協同過程中的互融效應。執行型政府剛制度與軟制度的互相融合是指二者通過一系列彼此相互適應和協調的有效制度變遷，最終達到彼此共生、相互促進的一個帕累托改進。執行型政府需要適時地根據國家的法律法規及政策執行環境的變化，動態地調整和改變剛制度與軟制度的內容和形式，使二者之間更具恰適性和耦合性，從而實現共生互進的良性循環。

作者：蔡小慎 李洪運 單位：大連理工大學人文與社會科學學部