國土空間用途管制制度建設
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國土空間用途總量控制制度有待完善。當前國土空間利用總量控制主要集中在轉為建設用地的總量管控及永久基本農田的總量控制，如土地用途分區管制和城鄉建設用地空間管制等制度安排已較為完善，而對生態空間的總量控制制度尚不明確，關于生態空間的用途管制，雖然已有16個省份生態紅線劃定工作已報批，但并未實施，劃定規則有待進一步深化研究。此外，目前尚未出臺全國性的生態保護專項規劃，生態空間的總量控制制度尚有欠缺，全域、全類型國土空間用途總量控制制度的建立已刻不容緩。國土空間用途轉用機制尚未建立。當前，國土空間管制是對耕地、森林、草原、水域等不同自然要素實行單要素管理模式，雖有利于根據不同要素類型的系統特征制定有針對性的管制措施，但實際上是忽視了山水林田湖草生命共同體要素之間的關聯性，缺乏系統的多要素交叉管制措施，各個要素乃至各個空間之間的轉換規則尚未明確。例如：針對農用地轉為建設用地，相關制度較為完善。但城鎮空間和農業空間向生態空間轉化及各個空間內部之間的轉換，存在依據不足的問題。同時，國土空間用途變更的條件、程序和要求均沒有明確規定，導致國土空間用途變更在實施中缺乏有效監管，開發活動的合法合規性和對生態環境的影響都無法得到有效評估。相關法律有待進一步明確。目前尚未出臺國土空間規劃與用途管制的相關上位法律，其他法律又難以彌補這一缺陷，后續的法律責任在現有法律框架下執行落地存在一定困難。此外，上位法缺乏情況下，目前的法定規劃沖突部分無法有效界定，如土地利用總體規劃與城鄉規劃都是法定規劃，而兩者在建設用地和農用地布局之間存在較大沖突，難以根本解決。應按照《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱18號文）的具體要求，出臺《國土空間開發保護法》等有關上位法，統籌解決類似沖突。
二、國土空間用途管制制度構建的基本思路
制定好過渡時期國土空間管制的相關標準。落實18號文的具體要求，以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制，依據自然資源管理職能，以解決生態功能退化、環境污染為問題導向，因地制宜構建國土空間用途管制基本制度。在國土空間規劃實施前，以嚴格執行土地利用總體規劃、城鄉規劃為抓手，深入貫徹黨中央國務院關于生態文明建設總體部署，并做好過渡時期的法律法規銜接，統籌其他領域相關規劃、標準、政策關于國土空間用途管制的要求，建立國土空間用途管制制度。以“雙評價”為基礎，制定差異化的用途管制措施。加強貫徹全域、全類型空間用途管制制度與空間用途差異性保護思想。以資源環境承載力和國土開發適宜性雙評價為基礎，科學制定分區原則，突出各空間用途差異化管制制度與具體措施，明確用途轉用的條件、程序和要求，嚴格保護永久基本農田及遵守生態保護紅線的管控，切實提高國土空間利用效率。以國土空間全要素、全過程管制為目標。構建系統的國土空間開發與保護年度調控機制，優化統籌獎懲機制與空間指標分配相結合，以土地利用計劃為抓手，統一國土空間全要素計劃管理，加強貫徹重點生態要素的剛性管制制度，優化其他要素彈性管制制度，確保全要素統一管制。制定國土空間正面、負面準入清單，完善國土空間開發重大項目的全過程管理制度，建立完善的國土空間許可管制制度。
三、國土空間用途管制制度的建議
明確國土空間用途管制法律依據。國土空間用途管制屬于政府職能，按照依法行政的要求，自然資源管理部門實施國土空間用途管制，目前主要法律依據是《土地管理法》和《城鄉規劃法》，主要政策依據是18號文等政策文件，主要規劃依據是土地利用總體規劃和城鄉規劃。由于兩規對國土空間用途的管控區域各有差異，而具體國土空間的行業準入限制的規劃和標準制定涉及生態、工信、發改、水利、農業等多部門。因此，自然資源主管部門須加強頂層設計，構建國土空間用途管制制度體系，切實解決永久基本農田、生態保護紅線及城市開發邊界3條控制線的邊界沖突問題。建立國土空間總量控制與計劃指標管控制度。一是確定國土空間總量控制與計劃指標管控制度的基本原則。在“雙評價”結果、國土空間規劃公布和落地前，以完善和實施土地利用年度計劃為抓手，統籌城鎮、農業、生態三大空間總量管控。二是科學制定國土空間總量控制與計劃指標管控制度的具體目標。國土空間總量控制與計劃指標管控制度要符合地區發展戰略和國土空間規劃，充分考慮未來產業規劃與布局，有效銜接中長期建設規劃，充分發揮總量控制與計劃指標的引導和調控作用。三是在總量核定基數不變的原則下，實行差別化計劃管理，優化計劃管理的規模制定。在嚴格保護生態環境的前提下，鼓勵盤活存量建設用地和轉變土地利用方式，在現有計劃管理的規模類型中，探索增加部分地區，特別是長江經濟帶地區存量建設用地整理計劃指標和生態用地指標。充分評估新增建設用地的綜合情況，探索在總量控制的前提下，突破現行增減掛鉤的項目限制，將不符合產業規劃、落后及過剩產能的部分企業騰退、拆除后的土地進行復墾或者進行生態用地建設，納入拆舊地塊范疇，不占用新增建設用地指標計劃。此外，適時考慮將現有的增減掛鉤項目與工礦廢棄地復墾項目結合推進，允許符合條件的工礦廢棄地復墾地建設村民安置居住區，以減少增減掛鉤項目所須安置村民居住建設用地規模，最大限度獲得增減掛鉤節余指標。四是完善土地利用計劃指標獎勵措施。除根據《落實國務院大督查土地利用計劃指標獎勵實施辦法》規定的4種情況可獲得指標獎勵外，筆者認為應充分結合地區實際情況，對落實規劃、生態環境保護及產業優化等綜合情況進行綜合評估，對完成較好的地區給予一定指標獎勵，并結合區域總體發展情況，同樣對落實較差的地區進行計劃指標核減，可適當將核減部分獎勵給完成較好地區。構建國土空間用途轉用機制。用途轉用機制應以生態環境保護為主，充分考慮各個要素發展存在的基本特征，結合地區當前面臨的問題和發展規劃，按照城鎮、農業、生態三大類空間不同的管制規則，明確區域各類核心要素之間的差異化用途管制規則，針對城鎮、農業、生態三類空間之間的用途轉換[2]，同類空間內部用途之間的相互轉換，構建差別化的國土空間用途轉用機制。轉用機制應包含以下內容：其一，優化城鎮空間用途管制功能。以“控制性詳細規劃”為依據，加強城鎮空間綜合水平建設，特別是提高城鎮空間生態環境及公共設施水平，充分考慮并利用好原有的生態功能，為未來發展預留城鎮建設彈性空間，加強城鎮留白區的管控制度建設。其二，保護農業空間生產力。落實最嚴格的永久基本農田保護政策，以糧食安全保障、保護農業空間生產力為主導，永久基本農田范圍內禁止一切與其無關的開發活動，鼓勵開展高標準農田建設，嚴格禁止永久基本農田轉化為其他類用地對占用永久基本農田的行為。同時，限制耕地向設施農用地、宅基地等農村建設用地轉換。其三，嚴格管控生態空間轉用。生態空間須以生態保護為主，生態紅線劃定內，應嚴格控制一切與提升生態系統質量、生態保護無關的開發活動。鼓勵生態紅線周邊的農業用地及建設用地轉為生態用地，結合所在區域實際情況，應考慮給予相應政策與資金作為轉用支撐。健全國土空間用途管制全流程管理制度。落實國土空間用途管制新職能，以國土空間準入及轉用許可為主線，整合相關審批職能，加強自然資源統一確權登記工作，實行建設許可與驗收機制，構建國土空間用途管制全流程管理制度。一是在國土空間準入許可階段，結合自然資源部《關于推進建設用地審批和城鄉規劃許可“多審合一”改革的通知》（征求意見稿），推進“多驗合一”“多測合一”及簡化報件審批材料，合并審核、一文批復審批制度。整合農用地轉用、林地占用及水資源及岸線資源占用等審批制度，對城鎮、農業、生態3個空間相互轉用的，全面實施轉用許可在先的審批制度。二是在國土空間使用階段，按照《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》的要求，加強自然資源資產統一確權登記工作。依法依規對區域內的集體土地使用權、林權、水資源等確權登記工作后，方可開發使用。三是實行建設許可與驗收機制。自然資源統一確權登記后，自然資源主管部門應對項目建設的規模、方式及相關建設條件進行審核，并發放建設許可證。對符合許可要求的項目同意建設項目竣工驗收；對不符合許可要求或因規劃條件變更、環境保護要求退出的建設項目，依法實行空間退出管理或整改后再驗收的制度。構建完善的生態補償與生態修復資金保障機制。第一，完善生態補償法律法規體系。集合當前生態補償相關要求，對生態補償的概念、內涵與外延、管理措施與具體實施部門等做出統一的界定，適時出臺生態補償相關法律法規，構建完善的生態補償法律法規體系。第二，探索生態補償市場機制。加快推進自然資源資產產權確權登記工作，減少信息不對稱及對公共物品進行定價等行為，探索構建生態補償的市場機制。建立完善的制度體系及激勵機制，鼓勵企業、個人參與生態補償，有效構建生態補償市場機制。第三，優化政府職能轉變。按照“放管服”具體要求，加強政府主導和市場調節相結合，在生態補償機制構建過程中，政府應承擔主導角色，完善管理職能與角色定位，對機制構建大方向進行指導和把控。同時，政府建立市場定價標準與制定合理規則，給市場調節留出空間，提高政府執行率，以生態補償機制的快速審批及全面監管等為基礎，推進優化政府職能在生態補償機制構建中的角色轉變。第四，建立跨區域生態補償機制。在生態補償機制的構建中，充分發揮國家主導作用，從環保專項資金中拿出一部分資金用于跨區域環境保護，提高各地區生態環境保護工作的積極性。本著“區際公平、權責對等”的原則，在國家的統一組織下，由?。ㄊ校┑胤截斦鶕芤娲笮〉裙餐鲑Y，與中央財政資金共同組建生態補償基金，構建縱向補償與橫向補償相結合的有效途徑。第五，拓寬生態修復與補償資金來源渠道，加大國家相關生態修復專項資金的支持。目前，部分地區國土空間糾錯成本較高，特別對產能過剩及落后產能等企業的騰退工作難度較大，生態修復與補償所需資金較多，有必要拓寬資金來源渠道，應充分結合相關政策文件的規定，探索嘗試政府和社會資本合作（PPP）模式加大資金投入力度。健全信息共享機制，加強統一監管平臺建設。充分發揮自然資源主管部門在地理信息、權屬、資源環境、管理要素等方面的優勢，協調并聯合相關部門和行業，整合土地、森林、草原、海洋等各類國土空間信息服務平臺，逐步建立涵蓋土地、礦產、能源、水、森林、草原等多種資源在內的統一動態監測監管信息系統，推動形成統一、完整、全覆蓋、多尺度的國土空間數據資源體系，對國土空間開展全時監測。充分利用遙感、大數據等技術構建信息服務平臺，推動實行網上報批、網上監測、實時監管制度，建立常態化資源環境承載力與國土開發強度監測預警機制，完善國土空間用途管制實施效果的督查機制，及時發現各類違反國土空間用途管制的開發利用行為，并有效跟蹤取證，嚴格依法處理。
參考文獻：
[1]張建平.我國國土空間用途管制制度建設[J].中國土地，2018,04:12-15.
[2]紀濤,杜雯,翠江河.推進城鎮、農業、生態空間的科學分區和管治的思考[J].環境保護，2017，21：70-71.
作者：畢云龍 徐小黎 李勇 單位：自然資源部咨詢研究中心
