國土空間用途管制制度建設(shè)
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國土空間用途總量控制制度有待完善。當(dāng)前國土空間利用總量控制主要集中在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量管控及永久基本農(nóng)田的總量控制，如土地用途分區(qū)管制和城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制等制度安排已較為完善，而對(duì)生態(tài)空間的總量控制制度尚不明確，關(guān)于生態(tài)空間的用途管制，雖然已有16個(gè)省份生態(tài)紅線劃定工作已報(bào)批，但并未實(shí)施，劃定規(guī)則有待進(jìn)一步深化研究。此外，目前尚未出臺(tái)全國性的生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，生態(tài)空間的總量控制制度尚有欠缺，全域、全類型國土空間用途總量控制制度的建立已刻不容緩。國土空間用途轉(zhuǎn)用機(jī)制尚未建立。當(dāng)前，國土空間管制是對(duì)耕地、森林、草原、水域等不同自然要素實(shí)行單要素管理模式，雖有利于根據(jù)不同要素類型的系統(tǒng)特征制定有針對(duì)性的管制措施，但實(shí)際上是忽視了山水林田湖草生命共同體要素之間的關(guān)聯(lián)性，缺乏系統(tǒng)的多要素交叉管制措施，各個(gè)要素乃至各個(gè)空間之間的轉(zhuǎn)換規(guī)則尚未明確。例如：針對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，相關(guān)制度較為完善。但城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間向生態(tài)空間轉(zhuǎn)化及各個(gè)空間內(nèi)部之間的轉(zhuǎn)換，存在依據(jù)不足的問題。同時(shí)，國土空間用途變更的條件、程序和要求均沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致國土空間用途變更在實(shí)施中缺乏有效監(jiān)管，開發(fā)活動(dòng)的合法合規(guī)性和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響都無法得到有效評(píng)估。相關(guān)法律有待進(jìn)一步明確。目前尚未出臺(tái)國土空間規(guī)劃與用途管制的相關(guān)上位法律，其他法律又難以彌補(bǔ)這一缺陷，后續(xù)的法律責(zé)任在現(xiàn)有法律框架下執(zhí)行落地存在一定困難。此外，上位法缺乏情況下，目前的法定規(guī)劃沖突部分無法有效界定，如土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃都是法定規(guī)劃，而兩者在建設(shè)用地和農(nóng)用地布局之間存在較大沖突，難以根本解決。應(yīng)按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱18號(hào)文）的具體要求，出臺(tái)《國土空間開發(fā)保護(hù)法》等有關(guān)上位法，統(tǒng)籌解決類似沖突。
二、國土空間用途管制制度構(gòu)建的基本思路
制定好過渡時(shí)期國土空間管制的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。落實(shí)18號(hào)文的具體要求，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)所有國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制，依據(jù)自然資源管理職能，以解決生態(tài)功能退化、環(huán)境污染為問題導(dǎo)向，因地制宜構(gòu)建國土空間用途管制基本制度。在國土空間規(guī)劃實(shí)施前，以嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為抓手，深入貫徹黨中央國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)總體部署，并做好過渡時(shí)期的法律法規(guī)銜接，統(tǒng)籌其他領(lǐng)域相關(guān)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策關(guān)于國土空間用途管制的要求，建立國土空間用途管制制度。以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，制定差異化的用途管制措施。加強(qiáng)貫徹全域、全類型空間用途管制制度與空間用途差異性保護(hù)思想。以資源環(huán)境承載力和國土開發(fā)適宜性雙評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，科學(xué)制定分區(qū)原則，突出各空間用途差異化管制制度與具體措施，明確用途轉(zhuǎn)用的條件、程序和要求，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田及遵守生態(tài)保護(hù)紅線的管控，切實(shí)提高國土空間利用效率。以國土空間全要素、全過程管制為目標(biāo)。構(gòu)建系統(tǒng)的國土空間開發(fā)與保護(hù)年度調(diào)控機(jī)制，優(yōu)化統(tǒng)籌獎(jiǎng)懲機(jī)制與空間指標(biāo)分配相結(jié)合，以土地利用計(jì)劃為抓手，統(tǒng)一國土空間全要素計(jì)劃管理，加強(qiáng)貫徹重點(diǎn)生態(tài)要素的剛性管制制度，優(yōu)化其他要素彈性管制制度，確保全要素統(tǒng)一管制。制定國土空間正面、負(fù)面準(zhǔn)入清單，完善國土空間開發(fā)重大項(xiàng)目的全過程管理制度，建立完善的國土空間許可管制制度。
三、國土空間用途管制制度的建議
明確國土空間用途管制法律依據(jù)。國土空間用途管制屬于政府職能，按照依法行政的要求，自然資源管理部門實(shí)施國土空間用途管制，目前主要法律依據(jù)是《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，主要政策依據(jù)是18號(hào)文等政策文件，主要規(guī)劃依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。由于兩規(guī)對(duì)國土空間用途的管控區(qū)域各有差異，而具體國土空間的行業(yè)準(zhǔn)入限制的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)制定涉及生態(tài)、工信、發(fā)改、水利、農(nóng)業(yè)等多部門。因此，自然資源主管部門須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建國土空間用途管制制度體系，切實(shí)解決永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線及城市開發(fā)邊界3條控制線的邊界沖突問題。建立國土空間總量控制與計(jì)劃指標(biāo)管控制度。一是確定國土空間總量控制與計(jì)劃指標(biāo)管控制度的基本原則。在“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果、國土空間規(guī)劃公布和落地前，以完善和實(shí)施土地利用年度計(jì)劃為抓手，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間總量管控。二是科學(xué)制定國土空間總量控制與計(jì)劃指標(biāo)管控制度的具體目標(biāo)。國土空間總量控制與計(jì)劃指標(biāo)管控制度要符合地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和國土空間規(guī)劃，充分考慮未來產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與布局，有效銜接中長期建設(shè)規(guī)劃，充分發(fā)揮總量控制與計(jì)劃指標(biāo)的引導(dǎo)和調(diào)控作用。三是在總量核定基數(shù)不變的原則下，實(shí)行差別化計(jì)劃管理，優(yōu)化計(jì)劃管理的規(guī)模制定。在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地和轉(zhuǎn)變土地利用方式，在現(xiàn)有計(jì)劃管理的規(guī)模類型中，探索增加部分地區(qū)，特別是長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)存量建設(shè)用地整理計(jì)劃指標(biāo)和生態(tài)用地指標(biāo)。充分評(píng)估新增建設(shè)用地的綜合情況，探索在總量控制的前提下，突破現(xiàn)行增減掛鉤的項(xiàng)目限制，將不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、落后及過剩產(chǎn)能的部分企業(yè)騰退、拆除后的土地進(jìn)行復(fù)墾或者進(jìn)行生態(tài)用地建設(shè)，納入拆舊地塊范疇，不占用新增建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃。此外，適時(shí)考慮將現(xiàn)有的增減掛鉤項(xiàng)目與工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目結(jié)合推進(jìn)，允許符合條件的工礦廢棄地復(fù)墾地建設(shè)村民安置居住區(qū)，以減少增減掛鉤項(xiàng)目所須安置村民居住建設(shè)用地規(guī)模，最大限度獲得增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)。四是完善土地利用計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)措施。除根據(jù)《落實(shí)國務(wù)院大督查土地利用計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法》規(guī)定的4種情況可獲得指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)外，筆者認(rèn)為應(yīng)充分結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，對(duì)落實(shí)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等綜合情況進(jìn)行綜合評(píng)估，對(duì)完成較好的地區(qū)給予一定指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，并結(jié)合區(qū)域總體發(fā)展情況，同樣對(duì)落實(shí)較差的地區(qū)進(jìn)行計(jì)劃指標(biāo)核減，可適當(dāng)將核減部分獎(jiǎng)勵(lì)給完成較好地區(qū)。構(gòu)建國土空間用途轉(zhuǎn)用機(jī)制。用途轉(zhuǎn)用機(jī)制應(yīng)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，充分考慮各個(gè)要素發(fā)展存在的基本特征，結(jié)合地區(qū)當(dāng)前面臨的問題和發(fā)展規(guī)劃，按照城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大類空間不同的管制規(guī)則，明確區(qū)域各類核心要素之間的差異化用途管制規(guī)則，針對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間之間的用途轉(zhuǎn)換[2]，同類空間內(nèi)部用途之間的相互轉(zhuǎn)換，構(gòu)建差別化的國土空間用途轉(zhuǎn)用機(jī)制。轉(zhuǎn)用機(jī)制應(yīng)包含以下內(nèi)容：其一，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間用途管制功能。以“控制性詳細(xì)規(guī)劃”為依據(jù)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)空間綜合水平建設(shè)，特別是提高城鎮(zhèn)空間生態(tài)環(huán)境及公共設(shè)施水平，充分考慮并利用好原有的生態(tài)功能，為未來發(fā)展預(yù)留城鎮(zhèn)建設(shè)彈性空間，加強(qiáng)城鎮(zhèn)留白區(qū)的管控制度建設(shè)。其二，保護(hù)農(nóng)業(yè)空間生產(chǎn)力。落實(shí)最嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田保護(hù)政策，以糧食安全保障、保護(hù)農(nóng)業(yè)空間生產(chǎn)力為主導(dǎo)，永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)禁止一切與其無關(guān)的開發(fā)活動(dòng)，鼓勵(lì)開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，嚴(yán)格禁止永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為其他類用地對(duì)占用永久基本農(nóng)田的行為。同時(shí)，限制耕地向設(shè)施農(nóng)用地、宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)換。其三，嚴(yán)格管控生態(tài)空間轉(zhuǎn)用。生態(tài)空間須以生態(tài)保護(hù)為主，生態(tài)紅線劃定內(nèi)，應(yīng)嚴(yán)格控制一切與提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)無關(guān)的開發(fā)活動(dòng)。鼓勵(lì)生態(tài)紅線周邊的農(nóng)業(yè)用地及建設(shè)用地轉(zhuǎn)為生態(tài)用地，結(jié)合所在區(qū)域?qū)嶋H情況，應(yīng)考慮給予相應(yīng)政策與資金作為轉(zhuǎn)用支撐。健全國土空間用途管制全流程管理制度。落實(shí)國土空間用途管制新職能，以國土空間準(zhǔn)入及轉(zhuǎn)用許可為主線，整合相關(guān)審批職能，加強(qiáng)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，實(shí)行建設(shè)許可與驗(yàn)收機(jī)制，構(gòu)建國土空間用途管制全流程管理制度。一是在國土空間準(zhǔn)入許可階段，結(jié)合自然資源部《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)用地審批和城鄉(xiāng)規(guī)劃許可“多審合一”改革的通知》（征求意見稿），推進(jìn)“多驗(yàn)合一”“多測(cè)合一”及簡(jiǎn)化報(bào)件審批材料，合并審核、一文批復(fù)審批制度。整合農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、林地占用及水資源及岸線資源占用等審批制度，對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)3個(gè)空間相互轉(zhuǎn)用的，全面實(shí)施轉(zhuǎn)用許可在先的審批制度。二是在國土空間使用階段，按照《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》的要求，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記工作。依法依規(guī)對(duì)區(qū)域內(nèi)的集體土地使用權(quán)、林權(quán)、水資源等確權(quán)登記工作后，方可開發(fā)使用。三是實(shí)行建設(shè)許可與驗(yàn)收機(jī)制。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記后，自然資源主管部門應(yīng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模、方式及相關(guān)建設(shè)條件進(jìn)行審核，并發(fā)放建設(shè)許可證。對(duì)符合許可要求的項(xiàng)目同意建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收；對(duì)不符合許可要求或因規(guī)劃條件變更、環(huán)境保護(hù)要求退出的建設(shè)項(xiàng)目，依法實(shí)行空間退出管理或整改后再驗(yàn)收的制度。構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)修復(fù)資金保障機(jī)制。第一，完善生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系。集合當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)要求，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢?nèi)涵與外延、管理措施與具體實(shí)施部門等做出統(tǒng)一的界定，適時(shí)出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系。第二，探索生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制。加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作，減少信息不對(duì)稱及對(duì)公共物品進(jìn)行定價(jià)等行為，探索構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制。建立完善的制度體系及激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人參與生態(tài)補(bǔ)償，有效構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制。第三，優(yōu)化政府職能轉(zhuǎn)變。按照“放管服”具體要求，加強(qiáng)政府主導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建過程中，政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)角色，完善管理職能與角色定位，對(duì)機(jī)制構(gòu)建大方向進(jìn)行指導(dǎo)和把控。同時(shí)，政府建立市場(chǎng)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與制定合理規(guī)則，給市場(chǎng)調(diào)節(jié)留出空間，提高政府執(zhí)行率，以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的快速審批及全面監(jiān)管等為基礎(chǔ)，推進(jìn)優(yōu)化政府職能在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建中的角色轉(zhuǎn)變。第四，建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建中，充分發(fā)揮國家主導(dǎo)作用，從環(huán)保專項(xiàng)資金中拿出一部分資金用于跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)，提高各地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的積極性。本著“區(qū)際公平、權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，在國家的統(tǒng)一組織下，由省（市）地方財(cái)政根據(jù)受益大小等共同出資，與中央財(cái)政資金共同組建生態(tài)補(bǔ)償基金，構(gòu)建縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償相結(jié)合的有效途徑。第五，拓寬生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償資金來源渠道，加大國家相關(guān)生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金的支持。目前，部分地區(qū)國土空間糾錯(cuò)成本較高，特別對(duì)產(chǎn)能過剩及落后產(chǎn)能等企業(yè)的騰退工作難度較大，生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償所需資金較多，有必要拓寬資金來源渠道，應(yīng)充分結(jié)合相關(guān)政策文件的規(guī)定，探索嘗試政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式加大資金投入力度。健全信息共享機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)。充分發(fā)揮自然資源主管部門在地理信息、權(quán)屬、資源環(huán)境、管理要素等方面的優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)并聯(lián)合相關(guān)部門和行業(yè)，整合土地、森林、草原、海洋等各類國土空間信息服務(wù)平臺(tái)，逐步建立涵蓋土地、礦產(chǎn)、能源、水、森林、草原等多種資源在內(nèi)的統(tǒng)一動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管信息系統(tǒng)，推動(dòng)形成統(tǒng)一、完整、全覆蓋、多尺度的國土空間數(shù)據(jù)資源體系，對(duì)國土空間開展全時(shí)監(jiān)測(cè)。充分利用遙感、大數(shù)據(jù)等技術(shù)構(gòu)建信息服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)實(shí)行網(wǎng)上報(bào)批、網(wǎng)上監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)監(jiān)管制度，建立常態(tài)化資源環(huán)境承載力與國土開發(fā)強(qiáng)度監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，完善國土空間用途管制實(shí)施效果的督查機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類違反國土空間用途管制的開發(fā)利用行為，并有效跟蹤取證，嚴(yán)格依法處理。
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作者：畢云龍 徐小黎 李勇 單位：自然資源部咨詢研究中心
