行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理淺析

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一、引言

行政事業(yè)單位，是以增進(jìn)社會福利、提供各種社會服務(wù)為直接目的的社會組織。它們一般不以盈利為直接目的，所以行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是其履行社會管理責(zé)任、為社會提供公共服務(wù)的物質(zhì)前提。由于這些單位的固定資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，因此行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分。行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理效率的提高，有利于實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置和行政事業(yè)單位的更好的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)2012年行政事業(yè)單位的決算數(shù)據(jù)，截至2012年12月31日，全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額14.77萬億元，扣除負(fù)債后凈資產(chǎn)總額9.60萬億元，行政事業(yè)單位凈資產(chǎn)約占全部國有凈資產(chǎn)總額的三分之一。從資產(chǎn)構(gòu)成看，流動資產(chǎn)占43.30%，固定資產(chǎn)占47.60%，對外投資占1.93%，無形資產(chǎn)占0.54%，其他資產(chǎn)占6.63%。行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)日趨增加，因此對財(cái)政管理的要求也必須不斷提高，但是目前我國行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理工作還存在很多問題，應(yīng)該采取相關(guān)措施和手段改善固定資產(chǎn)和財(cái)政資金的使用效率，提高行政事業(yè)單位的效率。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中存在的問題

（一）對管理國有資產(chǎn)的認(rèn)識不足，管理效率低

行政事業(yè)單位的管理者沒有充分重視行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理，這是導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理工作效率不高而且混亂的一個客觀原因。目前國家對于性質(zhì)事業(yè)單位是按照行政區(qū)域設(shè)置，同時分部門進(jìn)行管理，而單位的國有資產(chǎn)就歸部門所有，所以具有很大的區(qū)域限制性。再加上，很大單位沒有管理信息系統(tǒng)，或者系統(tǒng)落戶，信息技術(shù)的缺乏使得行政事業(yè)單位內(nèi)部的資產(chǎn)信息難以進(jìn)行集中管理，不能及時有效地分配國有資產(chǎn)和財(cái)政資金。另一方面，我國行政事業(yè)單位運(yùn)行所需的資金主要依靠政府財(cái)政撥款，只需要編制預(yù)算就可以取得所需資金，所以單位和部門都從自身的使用和需要為出發(fā)點(diǎn)，編制預(yù)算方案，利用財(cái)政部門的預(yù)算資金不斷購置資產(chǎn)，但是由于不能有效的管理，購置后使用又不充分，固定資產(chǎn)的使用效率大大降低。隨著科技的進(jìn)步，行政事業(yè)單位的許多國有資產(chǎn)的價格很高，但是由于缺乏規(guī)范和科學(xué)的管理，很多單位對資產(chǎn)實(shí)物的管理比較放松，容易出現(xiàn)賬實(shí)不符的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理工作的漏洞，甚至帶來國有資產(chǎn)的流失。

（二）國有資產(chǎn)管理制度存在漏洞，法律約束不健全

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，制度和法律的建立往往落后于現(xiàn)實(shí)世界的需要。盡管國家設(shè)計(jì)和建立了一系列的制度去指導(dǎo)和規(guī)范固定資產(chǎn)管理工作，但是在實(shí)際工作中出現(xiàn)了很多漏洞和不足。其中，最顯著的問題就是現(xiàn)有的固定資產(chǎn)管理法律體系和管理制度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀。而相應(yīng)的法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)管理工作的混亂無序和低效率，無章可循的條件下，很多地方行政事業(yè)單位隨意管理固定資產(chǎn)，更嚴(yán)重的是，有時候有的決策是由個別領(lǐng)導(dǎo)拍桌子決定，在管理過程中即使出了風(fēng)險和損失，也沒有相應(yīng)的約束和懲罰措施。雖然財(cái)政部對于行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)的管理工作做出了一些規(guī)定，但是對于具體的管理工作的實(shí)施并沒有做出詳細(xì)而系統(tǒng)的規(guī)定，只是一個框架性的規(guī)定。各級政府相關(guān)的管理部門盡管也制定了局部性的法律法規(guī)，但是部分法規(guī)、制度的規(guī)定不一致甚至有矛盾，使執(zhí)行部門無所適從。再加上行政事業(yè)單位沒有足夠重視對國有資產(chǎn)的管理，管理工作不規(guī)范，就算有規(guī)章制度也沒有得到貫徹實(shí)施，只是流于形式。

（三）國有資產(chǎn)所有權(quán)虛置，缺乏科學(xué)合理的激勵約束機(jī)制

盡管行政事業(yè)單位不以盈利為目的，但任何組織和單位存在都要實(shí)現(xiàn)其價值。行政事業(yè)單位的資金來源于國家財(cái)政撥款，不需要單位自己籌措資金實(shí)施項(xiàng)目，所以一些單位就利用國家的政策支持，不加節(jié)制地利用財(cái)政撥款，但資金使用效率低，花費(fèi)很多資金，取得的成果差強(qiáng)人意，不能與所花費(fèi)的資金相匹配。因此，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理過程中缺乏科學(xué)合理的激勵約束機(jī)制，資源的使用效率很低，行政事業(yè)單位運(yùn)行的有效性和可持續(xù)性也受到影響。目前我國還沒有全國性的統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)去管理行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)只是由各個部門或者單位自行管理。因此行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權(quán)虛置，產(chǎn)權(quán)不明晰。很多國有資產(chǎn)的使用單位，甚至使用資產(chǎn)的個人就自然成為了這些資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)上的占有者，成為其實(shí)際的控制者。當(dāng)前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中存在很多問題，但是國有資產(chǎn)的所有權(quán)不明晰，是這些問題的最根本的原因。

（四）國有資產(chǎn)管理與單位預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理沒有有機(jī)的結(jié)合

由于行政事業(yè)單位對于國有資產(chǎn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理制度，沒有將資產(chǎn)集中起來進(jìn)行管理，而相應(yīng)的監(jiān)管部門也同樣是分別進(jìn)行監(jiān)督，而且與行政單位的財(cái)務(wù)管理沒有很好的結(jié)合起來。具體可能表現(xiàn)為：單位購置資產(chǎn)之后并沒有及時按照財(cái)務(wù)制度辦理財(cái)務(wù)手續(xù)；資產(chǎn)在使用過程中管理隨意，沒有按照規(guī)定報(bào)廢、報(bào)損，這些管理過程中的不規(guī)范操作最終使得資產(chǎn)的臺賬與單位所擁有的資產(chǎn)實(shí)物不符，無法進(jìn)行正常的財(cái)務(wù)管理，缺乏對資產(chǎn)有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督。另一方面，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理與單位的預(yù)算管理嚴(yán)重脫節(jié)，部分單位預(yù)算編制簡單，申請之前沒有進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研分析，由于資金來源于財(cái)政撥款，很多單位只重視資產(chǎn)購置，但是對資產(chǎn)的管理效率低，只求購買和擁有資產(chǎn)，不想辦法提高資產(chǎn)的使用效率，最后導(dǎo)致了財(cái)政資金的使用效率也受到了影響。

三、改善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的建議

（一）樹立管理固定資產(chǎn)的理念，重視固定資產(chǎn)的管理

行政事業(yè)單位與企業(yè)不同，它不以盈利為目的，工作宗旨是為了實(shí)現(xiàn)社會服務(wù)，因此不能或者很難用物質(zhì)或者貨幣來估計(jì)這類單位的工作成果、為國家和社會的貢獻(xiàn)。所以，這與以盈利為目的、但同時還要保障國有資產(chǎn)增值保值的國有企業(yè)，以及以利潤最大化為目標(biāo)的企業(yè)，其經(jīng)營目的有著根本的不同。因此，行政事業(yè)單位的主管部門和具體管理者必須轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識到國有資產(chǎn)對于完成自身職能的重要意義。首先，行政事業(yè)單位從領(lǐng)導(dǎo)到普通員工都要開始重視對國有資產(chǎn)的管理，把管理國有資產(chǎn)當(dāng)做是自己的責(zé)任，并且內(nèi)化自己的具體工作，做到全員參與，共同管理，在具體的工作過程中加強(qiáng)和重視對國有資產(chǎn)的管理和保護(hù)。同時，行政事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變對固定資產(chǎn)的重視購買，輕視管理的錯誤態(tài)度和做法，應(yīng)充分調(diào)動單位每一個工作人員的積極性，在提高員工工作效率的同時，資產(chǎn)的使用效率也得到改善和提高。同時，要提高國有資產(chǎn)管理工作的透明度，細(xì)化管理規(guī)定和管理行為，從而使將管理行為落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的管理。

（二）建立健全國有資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，建立健全國有資產(chǎn)管理制度是改善國有資產(chǎn)管理的前提。所以，隨著時代進(jìn)步和社會發(fā)展，我國行政事業(yè)單位在改革的過程中，一方面需要對已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)情況的制度進(jìn)行必要的修改和調(diào)整，同時，對于出現(xiàn)的新情況，需要建立一些新的制度和規(guī)定來對其進(jìn)行規(guī)范。我國不僅需要建立健全比較完善的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度，還有采取措施保證制度能在行政事業(yè)單位中有效地得到實(shí)施，從而達(dá)到改善國有資產(chǎn)管理工作的目的。同時，針對目前國有資產(chǎn)管理制度沒有得到有效實(shí)施的現(xiàn)象，我們還需要建立比較完整的監(jiān)督管理機(jī)制，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來。首先，行政事業(yè)單位在其內(nèi)部根據(jù)單位的實(shí)際情況，可以建立一套內(nèi)部控制制度和資產(chǎn)管理制度，明確資產(chǎn)管理工作人員責(zé)任，及時處理資產(chǎn)管理工作中發(fā)現(xiàn)的問題；同時，國家也可以建立相應(yīng)的監(jiān)督部門，加大對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的監(jiān)督管理，對于容易出現(xiàn)問題的工作環(huán)節(jié)增強(qiáng)審計(jì)投入。

（三）明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和管理主體，建立科學(xué)的激勵約束機(jī)制

為了改善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作，理清各級各部門各單位的責(zé)任，對國有資產(chǎn)進(jìn)行分級管理，做到產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確，進(jìn)而才能改善國有資產(chǎn)的配置效率，提高使用效率。在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)合理有效的激勵約束機(jī)制，明確各級部門和單位的責(zé)任，可以實(shí)現(xiàn)資源的公平配置，進(jìn)而促進(jìn)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。總之，需要借助市場的方法，明確國有資產(chǎn)在行政事業(yè)單位中的產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)，將資產(chǎn)的收益和管理責(zé)任掛鉤，才能提高其使用效率。

（四）將固定資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理相結(jié)合

為了提高固定資產(chǎn)管理的效率，需要資產(chǎn)的財(cái)務(wù)管理制度，并且要將資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理有機(jī)地結(jié)合。行政事業(yè)單位需要在遵照國有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本單位實(shí)際情況，制定出相應(yīng)的資產(chǎn)管理辦法，并將其與財(cái)務(wù)管理制度相結(jié)合，在購置、使用、處置等資產(chǎn)整個壽命中實(shí)施全面系統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督管理，全面掌握本單位的資產(chǎn)狀況，使得資產(chǎn)臺賬能夠及時充分反映所擁有的資產(chǎn)情況，提高會計(jì)信息的質(zhì)量。同時，行政事業(yè)單位也要重視對單位預(yù)算的管理，將資產(chǎn)管理和預(yù)算能管理進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制，科學(xué)合理地編制預(yù)算，提高預(yù)算方案的執(zhí)行力度，充分利用財(cái)政撥款，科學(xué)、合理地購置、使用和配置資產(chǎn)。行政事業(yè)單位應(yīng)該將資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理結(jié)合起來，系統(tǒng)地管理所擁有的財(cái)務(wù)資源，提高國有資產(chǎn)和財(cái)政資金的使用效率。

四、結(jié)論

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位在改革中需要重視國有資產(chǎn)的管理，及時發(fā)現(xiàn)本單位工作中存在的問題并想辦法改正，不斷提高國有資產(chǎn)管理效率，進(jìn)而促進(jìn)行政事業(yè)單位行政效能的提升，有力地推進(jìn)行政事業(yè)單位改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

作者：陳秀梅