民主參與治理法治衡量指標(biāo)體系研究
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摘要：本課題旨在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，通過對非營利性民辦高校的具體法律制度和相關(guān)政策研究，對民主參與治理嘗試形成一定的法治衡量指標(biāo)，確立以民主指標(biāo)為基、公益指標(biāo)為旨、制度指標(biāo)為形、內(nèi)涵指標(biāo)為本、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為源、信息指標(biāo)為體、文明指標(biāo)為綜的法治衡量指標(biāo)，使教職工依法參與治理的工作具有直觀性和可測度；建構(gòu)可持續(xù)的操作規(guī)范、提供可復(fù)制的法治素材；通過民主法治的路徑滋養(yǎng)孕育高校法治文化的生成和生長；推動高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。
關(guān)鍵詞：非營利性民辦高校；民主參與；依法治理；衡量指標(biāo)；法治價值
依法治校是高校管理與服務(wù)的基本方式，而民主參與治理是依法治校的底色，是加強(qiáng)高校頂層設(shè)計(jì)的底氣，是高校法治文化滋潤、生成和生長的主要營養(yǎng)元素。如何衡量一所高校是否依法治理，民主參與治理的成分或量化指標(biāo)是不可或缺的。
一、民主參與治理的法治支撐
黨的十八屆四中全會關(guān)于全面依法治國的決定，黨的報(bào)告中提出加強(qiáng)社會主義法治文化建設(shè)的規(guī)定，還有中共中央關(guān)于加強(qiáng)民辦高校黨的建設(shè)的規(guī)定等，從政治組織的頂層設(shè)計(jì)可以看出，在非營利性民辦高校依法治理、民主參與過程中，必須加強(qiáng)黨組織的政治核心和監(jiān)督保障，充分發(fā)揮黨的政治文化的引領(lǐng)作用；新修訂的民辦教育促進(jìn)法第十九條規(guī)定舉辦者在經(jīng)營方式上可以自主選擇，第二十一條理事會成員中應(yīng)該有教職工，以及二十七條對教職工民主參與治理的形式和權(quán)利做出明確規(guī)定；中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要、尤其是教育部依法治校綱要等。前述法律法規(guī)政策文件，對非營利性民辦高校價值選擇上進(jìn)行了政策導(dǎo)向，對高校法治文化建設(shè)及至文化育人上做出法律規(guī)定，在民主參與治理上提出明確的制度依據(jù)。這對于非營利性民辦高校教職工參與治理、發(fā)揮民主監(jiān)督作用、在體驗(yàn)中增強(qiáng)法治意識、樹立法治觀念、依循民主的路徑型塑高校法治文化具有可持續(xù)的法治意義與適用價值。
二、法治衡量指標(biāo)的基本涵意
法治衡量指標(biāo)體系的研究是專門針對非營利性民辦高校這一類型的學(xué)校，以法治體系對它們的運(yùn)行向度為坐標(biāo)，依托若干系統(tǒng)科學(xué)、分層分類、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊患壔蚨壛炕笜?biāo)，通過建議啟動行業(yè)職能層級組織系統(tǒng)，或第三方力量的有機(jī)結(jié)合，對非營利性民辦高校在特定時段內(nèi)教職工（含工會）參與治理的成效，進(jìn)行盡可能全面客觀公正地測度、評價及預(yù)警的量化評價實(shí)施系統(tǒng)及其實(shí)施動態(tài)機(jī)制，而進(jìn)行的一項(xiàng)具有區(qū)域性、建設(shè)性意義的、個例法治應(yīng)用性研究。
三、法治衡量指標(biāo)詮釋與建構(gòu)
（一）民主指標(biāo)的基本蘊(yùn)含民主指標(biāo)是衡量非營利民辦高校教職工參與治理的根本性指標(biāo)，沒有民主的監(jiān)督很難在法治層面形成非營利性民辦高校治理體系的現(xiàn)代化。民主是最好的法律，法律是民主的表達(dá)。民主盈儲著民意，涵容著民情，順應(yīng)著民心。在依法治校、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的進(jìn)程中，依據(jù)新修訂的民辦教育促進(jìn)法，選擇非營利性的民辦高校，通過具體舉措確保廣大教職工個體成員或工會集體代表依法參與治理，是依法治校的題中應(yīng)有之義，是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的應(yīng)然要求，是民主參與治理的主要形式。民主衡量指標(biāo)要求高校必須根據(jù)國家法律法規(guī)，明確本校教職工和工會及其代表等三個不同的主體，在哪些事項(xiàng)上、在多大范圍內(nèi)、在什么時間內(nèi)享有哪些民主權(quán)利，以及通過什么渠道行使權(quán)利表達(dá)訴求，當(dāng)依法參與治理的權(quán)利受到侵犯或受到損害或權(quán)利折扣或權(quán)利受阻時，如何尋求救助的法治路徑等做出明確規(guī)定；像教職工參與治理能力的長期培養(yǎng)、參政議政知識的定期培訓(xùn)、以及章程、教代會、工代會制度保障的具體措施、經(jīng)濟(jì)支持的一定力度等，均可作為學(xué)校治理民主化、科學(xué)化這一法治衡量指標(biāo)的觀測點(diǎn)；與此同時，在參與治理、發(fā)揮民主權(quán)利的進(jìn)程中，對于促進(jìn)民主法治文化建設(shè)最具直接意義。
（二）公益指標(biāo)的主旨蘊(yùn)意公益指標(biāo)是衡量這一類型高校是否堅(jiān)持公益辦學(xué)、非營利的監(jiān)督性指標(biāo)，是居于基礎(chǔ)地位的一個顯性與隱性、對立又統(tǒng)一的法治衡量指標(biāo)。堅(jiān)持教育的公益性，達(dá)到非營利的基本標(biāo)準(zhǔn)，始終堅(jiān)持公益辦學(xué)的基本理念，堅(jiān)持教育的公益性這一基礎(chǔ)性原則，認(rèn)真貫徹國家的教育公益政策，高校及廣大教職工積極參與教育事業(yè)的公益活動，勇于改革并創(chuàng)新公益辦學(xué)的體制機(jī)制等是對這一類型高校提出的基本要求；并且廣大師生在公益活動的氛圍中形成公益文化，能夠推動高校法治文化建設(shè)，培育法治意識涵養(yǎng)法治的人文情懷。對于教職工（含工會）參與治理而言，主要是處于行使監(jiān)督權(quán)的主體地位。高校只有堅(jiān)持公益辦學(xué)、具備非營利的基本要素，達(dá)到非營利的基本標(biāo)準(zhǔn)，高校能夠依法落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、完善法人治理結(jié)構(gòu)，而且資金使用規(guī)范，明確體現(xiàn)出辦學(xué)的非營利性特征，特別是出資人或舉辦者對學(xué)校辦學(xué)結(jié)余作出不要求合理回報(bào)的承諾，并切實(shí)得到踐行，需要廣大教職工充分行使監(jiān)督權(quán)。公益辦學(xué)、非營利性事關(guān)高校發(fā)展的全局和廣大教職工的切身利益。如果高校的出資人或舉辦者出資不到位，或者從高校的辦學(xué)結(jié)余中分配、甚至分紅、或者采取非正常的關(guān)聯(lián)交易、甚至從高校抽逃資金、轉(zhuǎn)移學(xué)費(fèi)等，將嚴(yán)重影響高校的生存和發(fā)展，更不要說事關(guān)廣大教職工的切身利益了。因此說，高校的重大決策活動、尤其是財(cái)務(wù)運(yùn)行情況應(yīng)有民主參與治理和監(jiān)督。
（三）制度指標(biāo)的形體功效制度指標(biāo)是衡量教職工依法參與治理、發(fā)揮體制機(jī)制功能的一個顯性法治指標(biāo)；是衡量高校法治文化建設(shè)中制度文化的主要載體。如果說上述民主指標(biāo)和公益指標(biāo)是這一類型高校的教職工參與治理的底蘊(yùn)，是內(nèi)在的，那么制度指標(biāo)則是外在的，是看得見、摸得著的。制度指標(biāo)則以一種顯性的形式發(fā)揮程序功能和約束機(jī)制，使高校教職工參與治理的權(quán)利行使有依據(jù)、受保護(hù)。這一指標(biāo)要求高校不僅有明確的規(guī)章制度確保教職工的基本權(quán)利，而且還要有具體的規(guī)章制度和切實(shí)可行的舉措確保民主權(quán)利的行使。對此，高校應(yīng)建立健全各種規(guī)章制度，尤其是教職工享有的基本權(quán)利和依法參與治理的各項(xiàng)權(quán)利一定要寫的清楚明白，并且有具體的舉措保障制度落地，確保制度不因高校領(lǐng)導(dǎo)人的變換而改變，不因高校領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。制度的長效性是教職工依法參與治理權(quán)利的可持續(xù)，沒有制度的庇護(hù)，一切權(quán)利都將形同虛設(shè)。根據(jù)高校工作制度建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)，可以分為教職工權(quán)利維護(hù)與保障、教學(xué)科研與督導(dǎo)、學(xué)生管理與服務(wù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與就業(yè)服務(wù)、人才引進(jìn)與人事服務(wù)、行政管理與服務(wù)、繼續(xù)教育與職業(yè)技能培訓(xùn)、交流與合作等篇章，并作為對高校規(guī)章制度進(jìn)行衡量的法治指標(biāo)和觀測點(diǎn)。通過建章立制實(shí)現(xiàn)規(guī)章治校、依法執(zhí)教、規(guī)范行為、規(guī)則做人、養(yǎng)成守法觀念、具備規(guī)則意識，使制度內(nèi)化于心、外化于行，不斷推動高校管理與服務(wù)形成制度化：學(xué)生工作注重人文化、教育教學(xué)要求規(guī)格化、組織紀(jì)律講究規(guī)范化、管理依據(jù)形成規(guī)章化、師生維權(quán)遵循程序化、政策文件信息公開化、班級治理依靠民主化。為加快現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)營造高校法治文化氛圍奠定基礎(chǔ)，從而推動治理體系走向法治化、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。
（四）內(nèi)涵指標(biāo)的立本強(qiáng)基內(nèi)涵建設(shè)是學(xué)校發(fā)展的根本，教職工本身就是內(nèi)涵建設(shè)的主力軍。衡量一所非營利性民辦高校辦學(xué)能力的強(qiáng)弱、管理水平的高低、人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新、教學(xué)科研成效的彰顯、公益辦學(xué)與志愿服務(wù)的社會影響度、教職工權(quán)益的維護(hù)與保障、高校文化氛圍的形成與特色文化底蘊(yùn)的積淀、人文關(guān)懷的基礎(chǔ)性設(shè)施配置、師生的文明程度，尤其是教職工參與教學(xué)質(zhì)量監(jiān)督、高校發(fā)展戰(zhàn)略決策的科學(xué)、民主的要求等，都在一定程度上反映著這個高校內(nèi)涵建設(shè)的水準(zhǔn)和成效。在前述各項(xiàng)內(nèi)涵建設(shè)中，教職工作為高校的主人，應(yīng)該以主人翁的姿態(tài)有權(quán)利參加建設(shè)的行列中，更有權(quán)依法監(jiān)督和督促，通過加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)固本強(qiáng)基、持續(xù)發(fā)展。
（五）經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的發(fā)展?jié)撃芙?jīng)濟(jì)指標(biāo)，又稱效能指標(biāo)。是衡量高校在一定時間段內(nèi)，為確保教職工依法參與治理，所投入或支出的人財(cái)物等成本，以及由此對師生和高校發(fā)展所帶來的好處。作為公益辦學(xué)的非營利性民辦高校采取具體舉措確保教職工依法參與學(xué)校的管理提出更高水準(zhǔn)的要求。沒有經(jīng)濟(jì)保障的權(quán)利是軟弱的權(quán)利，沒有發(fā)揮出效能的權(quán)利是蒼白的權(quán)利。對教職工參與治理的權(quán)利提供必需的經(jīng)濟(jì)保障，有助于提高參與權(quán)利行使的積極性，強(qiáng)化教職工的工會組織作用，配備專職工作人員、設(shè)立法律服務(wù)部門、配齊必需的辦公用品，對參與治理的教職工根據(jù)參與的事項(xiàng)、時間、次數(shù)頻率以及影響效果等因素，給予必要的勞務(wù)補(bǔ)貼或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等，這一系列的經(jīng)濟(jì)支出，對于這一類型高校來說，是一種必要的成本投入。通過教職工參與治理，減少校方與職工之間、師生之間、教職工之間、領(lǐng)導(dǎo)與職工之間、部門之間的糾紛、矛盾，營造一份和諧、舒心、溫馨的工作環(huán)境，更加有利于高校發(fā)展，形成高校的和諧文化，是學(xué)校的精神收益；教職工發(fā)揮集體智慧，參與高校發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，像參與制定發(fā)展規(guī)劃和綜合改革方案的編制等，還有薪酬制度改革、人事體制改革、人才培養(yǎng)模式、引進(jìn)師資隊(duì)伍的政策落實(shí)、教職工待遇的兌現(xiàn)、校企合作的機(jī)制等，事關(guān)高校穩(wěn)定、發(fā)展的重大戰(zhàn)略，通過教職工的參與為高校發(fā)展出謀獻(xiàn)策，是高?？梢灶A(yù)見的效能收益；高校自身擁有豐厚的智力資源，通過教職工的參與治理，從而減少高校因?yàn)橥馄笇＜規(guī)椭卫砘蚓幾氚l(fā)展戰(zhàn)略、制定規(guī)章制度等支付的工資、勞務(wù)費(fèi)用、交通費(fèi)用等成本，這對于高校來說應(yīng)該是一筆客觀的、可預(yù)見的經(jīng)濟(jì)收益；通過教職工的參與治理對事關(guān)自身利益的政策制定、權(quán)利行使與維護(hù)而伴隨的教職工工資福利的穩(wěn)步提升與逐漸增加，對教職工而言是一份經(jīng)濟(jì)收益；在教職工參與治理過程中，由于教職工的參政能力得到校領(lǐng)導(dǎo)的心底認(rèn)可；同時對校領(lǐng)導(dǎo)也產(chǎn)生一些內(nèi)在的心理約束，從而尊重教職工參與治理的各項(xiàng)民主權(quán)利，應(yīng)是一個潛在的效能指標(biāo)的觀測點(diǎn)。
（六）信息指標(biāo)的監(jiān)督檢測信息指標(biāo)是衡量高校教職工參與治理、參與監(jiān)督和檢測，以及面向社會公開，接收雙重監(jiān)督的民主法治監(jiān)督指標(biāo)，是衡量一所高校民主法治、政務(wù)公開的透明度與觀測點(diǎn)?！吨泄仓醒朕k公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》和教育部關(guān)于貫徹落實(shí)《高等學(xué)校信息公開實(shí)施辦法》，以及新修訂的民辦教育促進(jìn)法和教育部文件，在確保黨對高校信息公開工作的政治引領(lǐng)和監(jiān)督保障下明確提出，規(guī)范內(nèi)部管理，尤其是財(cái)務(wù)管理要細(xì)致、規(guī)范、合法，財(cái)務(wù)和會計(jì)管理制度一定要嚴(yán)格，必須建立健全內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督制度，教職工要依法參與監(jiān)督、參與決策、參與管理、參與運(yùn)行，高校必須承諾：年度預(yù)算決算的財(cái)務(wù)報(bào)表等重要信息必須要面向社會公開、必須向教代會報(bào)告等，教職工有申請查閱的權(quán)利，對財(cái)務(wù)運(yùn)行有質(zhì)疑權(quán)和咨詢權(quán)，高校財(cái)務(wù)部門在法定時段內(nèi)必須如實(shí)作出書面回答，送達(dá)咨詢或質(zhì)疑的教職工。財(cái)務(wù)信息公開是對這一類型高校提出的一個政策與法律、體制與機(jī)制的硬性法治指標(biāo)要求。像財(cái)務(wù)信息中的預(yù)算決算的透明度、真實(shí)性、報(bào)表的質(zhì)量、公布時間的早晚長短、公布的模塊標(biāo)識、質(zhì)疑與咨詢的人次、內(nèi)容和回應(yīng)的情況以及回應(yīng)的滿意度和回訪率等，都可以作為衡量信息這一法治指標(biāo)的觀測點(diǎn)。高校是否設(shè)立信息公開網(wǎng)，在信息公開網(wǎng)中是否專設(shè)高校預(yù)決算專欄，并及時面向社會公布年度財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告，以及是否在信息公開模塊中設(shè)立財(cái)務(wù)管理作為一級目錄，二級目錄中的教育收費(fèi)（含各類收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)等）、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理制度（含各類資產(chǎn)管理制度等）、高校經(jīng)費(fèi)來源、市級財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況、受捐贈財(cái)產(chǎn)使用與管理等，前述關(guān)涉財(cái)務(wù)內(nèi)容均可以作為信息是否公開，進(jìn)而接收社會監(jiān)督和教職工參與治理、參與監(jiān)督和檢查的觀測點(diǎn)。
（七）文明指標(biāo)的綜合評定文明指標(biāo)對這一類型高校采取具體舉措確保教職工依法參與治理提出了質(zhì)的要求，通過對各項(xiàng)工作進(jìn)行實(shí)質(zhì)性地檢測，來評定教職工參與治理事項(xiàng)的廣度、解決問題的力度、民主舉措的深度和權(quán)利提升的高度，在民主參與文明校園建設(shè)的過程中，加快高校法治文化建設(shè)，推動高校法治文明進(jìn)程。根據(jù)全國以及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）文明校園創(chuàng)建評價的指導(dǎo)思想和要求，非營利性民辦高校開展文明校園創(chuàng)建是對這一類型高校各項(xiàng)工作的一次系統(tǒng)、全面、徹底地質(zhì)量大檢測，也是高校內(nèi)涵上的大提升、發(fā)展上的大跨越。文明創(chuàng)建過程中教職工的知曉率、參與率、支持率，教職工參與政治學(xué)習(xí)的積極性與形式的多樣性，在理論教育、思政隊(duì)伍與師德建設(shè)中發(fā)揮的監(jiān)督、表率和推動作用，校園文化活動的參與率與推動作用，在輿論導(dǎo)向中的引領(lǐng)作用，在班子建設(shè)、學(xué)生工作中的參與建言獻(xiàn)策與監(jiān)督建議、責(zé)任認(rèn)知，在黨風(fēng)廉政建設(shè)、內(nèi)部治理中發(fā)揮的監(jiān)督作用，在高校發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮的參與與推動作用，在教育教學(xué)、科研督導(dǎo)中發(fā)揮的表率、推動和監(jiān)督作用，在生態(tài)、健康、平安校園和后勤保障中參與活動和建議、推動與監(jiān)督作用，在志愿服務(wù)與共建共享中的服務(wù)參與率、滿意率等，都可以作為衡量教職工參與學(xué)校治理的法治指標(biāo)。
四、法治意義與適用價值探究
首先，制度規(guī)范滋養(yǎng)法治理念，型塑高校法治文化氛圍。針對非營利性民辦高校依法治校、加強(qiáng)高校法治文化建設(shè)的基本思維邏輯，對法治社會的個例加以關(guān)注和關(guān)照，嘗試構(gòu)建起可行性操作規(guī)范，為這一類型高校教職工依法參與治理提供制度保障，從政策導(dǎo)向落實(shí)到制度制定上，有利于推動高校依章辦學(xué)、依法治校的基本進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理，踐行治理法治化，進(jìn)而提高非營利性民辦高校的自治自律能力，滋潤法治理念的養(yǎng)成，滋養(yǎng)高校法治文化的生成和生長。其次，創(chuàng)新法治衡量指標(biāo)體系，依法治理引領(lǐng)價值趨向。加強(qiáng)對法治衡量指標(biāo)體系的建構(gòu)、論證、探索與實(shí)踐，使非營利性民辦高校教職工參與治理的工作具有直觀性和可測度；在助力依法治校理念形成的基礎(chǔ)上，通過制度完善庇護(hù)民主權(quán)利，促進(jìn)教職工依法參與治理，潤育出這一類型高校依法治理的規(guī)則養(yǎng)成，引領(lǐng)高校依法治理的價值趨向，為民主參與治理開辟量化的新路徑，達(dá)致法治的新境界。最后，促進(jìn)治理體系逐漸完善，不斷加快依法治校步伐。在法治衡量指標(biāo)的價值引領(lǐng)下，漸續(xù)滋養(yǎng)孵化非營利性民辦高校的法治文化建設(shè)，形成制度建設(shè)的長效體制機(jī)制，逐漸推動高校管理與服務(wù)形成制度化，即學(xué)生工作注重人文化、教育教學(xué)要求規(guī)格化、組織紀(jì)律講究規(guī)范化、管理依據(jù)形成規(guī)章化、師生維權(quán)遵循程序化、政策文件信息公開化、班級治理依靠民主化，從而推動現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，助力推動非營利性民辦高校治理體系與治理能力加快向現(xiàn)代化邁進(jìn)。
參考文獻(xiàn):
[1]《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（2017年9月1日起施行）[Z].
作者：接劍橋 張婧 單位：上海工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院
