財政總預算會計檔案電子化管理

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【摘要】21世紀是信息技術飛速發展的時代。計算機信息網絡技術在各行業的電子化、標準化、網絡化過程中已充分地發揮了顯著優勢，在會計和檔案管理行業也不例外，會計檔案電子化管理實屬大勢所趨。2015年修訂的《會計檔案管理辦法》明確了會計電子檔案管理制度。但受限于各類會計資料的電子化程度不一、電子會計資料的文件格式不符合規范標準、會計核算系統和電子檔案存儲系統發展緩慢等現實因素，各機關企事業單位仍未廣泛實施會計檔案電子化管理。本文對財政總預算會計檔案電子化管理的現狀和實施方案進行論述和探討，希望將此作為切入點，推動各行業會計檔案電子化管理實施進程。

【關鍵詞】總預算會計會計檔案會計資料電子化

一、引言

根據《會計檔案管理辦法》（中華人民共和國財政部 國家檔案局令第79號）第三、第七條規定，通過計算機等電子設備形成、傳輸和存儲的電子會計檔案屬于會計檔案范疇，單位可以利用計算機、網絡通信等信息技術手段管理會計檔案。隨著信息技術日益進步，會計信息化系統技術的運用日益成熟，會計核算相關業務和信息均可通過電子化途徑生成和保管（即通過會計信息化途徑開展會計核算工作）。與此同時，隨著近年發票、財政票據、合同等各類經濟文書、憑證的電子化程度大幅提高，會計原始憑證的電子化程度得到顯著提升，為會計檔案電子化管理提供了必要的前提條件。近年隨著財政部門國庫集中收付電子化改革在全國各級財政廣泛推廣應用，作為核算、反映以及監督財政預算資金活動業務的總預算會計，成為探索會計檔案電子化管理的前沿陣地。本文從財政總預算會計檔案電子化概述、現狀分析以及解決方案等方面，對我國財政總預算會計檔案電子化管理進行論述和探討。財政總預算會計檔案是財政總預算會計（以下簡稱“總會計”）在核算、反映、監督政府一般公共預算資金、政府性基金預算資金、國有資本經營預算資金、社會保險基金預算資金以及財政專戶管理資金、專用基金和代管資金等資金活動過程中，接收或形成的,記錄和反映上述各類經濟業務事項的,具有保存價值的、屬于歸檔范圍的文字、圖表等各種形式的會計資料。根據會計檔案的不同類型，總預算會計檔案可以分為會計憑證（包括記賬憑證和原始憑證）、會計賬簿、財務會計報表以及其他會計資料；按照會計核算的業務內容劃分，總預算會計檔案可分為預算資金收入、預算資金支出、資金往來款項等各種業務類型。總會計檔案電子化管理，顧名思義是通過電子化的形式生成、存儲、保管、傳遞總會計檔案資料。根據《會計檔案管理辦法》第八、第九條規定，可僅以電子形式保存，形成電子會計檔案，不包括具有永久保存價值或者其他重要保存價值的會計檔案。因此，按照規定應永久保存的政府綜合財務報告、財政總決算、會計檔案保管清冊、會計檔案銷毀清冊、會計檔案鑒定意見書等會計檔案，不在本文討論范圍內。

二、財政總預算會計檔案電子化現狀

近年各級政府財政部門在使用會計信息化手段開展總會計核算工作的基礎上，積極探索總會計檔案的電子化管理。然而，電子會計資料如果未按《會計檔案管理辦法》要求，同時滿足若干條件，并不能形成真正合法有效的電子會計檔案，并未真正實現總會計檔案的電子化管理。

（一）除原始憑證外的會計資料的電子化情況

除原始憑證外的各類總會計核算資料，如記賬憑證和各類會計賬簿、報表等，由于均是各級財政部門通過總會計核算系統生成的電子數據，屬于《會計檔案管理辦法》第八條中的“單位內部形成的電子會計資料”，基本能夠滿足該條款的第一、第六項條件，即“形成的電子會計資料來源真實有效,由計算機等電子設備形成和傳輸……不屬于具有永久保存價值或者其他重要保存價值的會計檔案”。但如果未按照一定技術規范和安全管理要求對總會計核算系統進行改造升級，第八條中的其他幾項條件很難完全滿足。如未經改造升級的總會計核算系統無法輸出符合國家標準歸檔格式的會計資料,無法確保經辦、審核、審批等記賬憑證、會計賬簿和報表業務環節中必要程序的防篡改、防抵賴要求（紙質的記賬憑證、賬簿和報表可以通過各環節人員加蓋個人印章確保業務的防篡改、防抵賴），無法實現電子會計檔案的有效備份等。因此，即使各級財政部門已普遍使用總會計核算系統開展總會計核算工作，但仍只能按相關會計制度、會計基礎工作規范等法規制度的要求，打印紙質記賬憑證和會計賬簿、報表，由經辦、審核、審批等相關崗位人員手工簽名、簽章，裝訂成冊，生成、制作符合檔案管理要求的紙質會計檔案，隨后按相關檔案管理要求進行歸檔、存儲、保管或移交等工作。

（二）總會計原始憑證的電子化情況

總會計原始憑證是指開展財政預算收入、支出、往來款項等日常業務工作形成的各類原始憑證。根據業務種類不同，主要包括國庫收入日報表、一般繳款書、調庫單、更正通知書、國庫往來票據、預算單位用款計劃和直接支付申請表、預算撥款憑證、清算通知書和申請單等各類國庫集中收付業務相關的原始憑證。這些原始憑證中，部分是單位內部形成的屬于歸檔范圍的會計資料，如財政部門內部的直接支付審批單等，其他大部分均是財政部門從外部接收的會計資料，如從國庫行接收的收入日報表、國庫往來票據，從預算單位接收的用款計劃和直接支付申請表，從國庫集中收付銀行接收的清算通知書和清算申請單等。自2013年財政部、中國人民銀行在全國范圍啟動國庫集中收付電子化改革以來，全國各級財政部門根據地方實際積極推進改革工作。信息化、電子化程度較高的部分財政部門，已基本實現了前述包括內部生成的以及從外部獲取的各類國庫集中收付業務的電子化改造，但仍有少量業務保留了紙質憑證傳遞的實際工作流程。而電子化改革進展較慢的財政部門，紙質憑證的比例仍較高。實現了電子化管理的國庫集中收付業務，形成的原始電子憑證符合《會計檔案管理辦法》第八、第九條要求且“附有符合《中華人民共和國電子簽名法》規定的電子簽名”，可以“僅以電子形式保存，形成電子會計檔案”；而尚未實現電子化的紙質憑證業務，不滿足“僅以電子形式保存，形成電子會計檔案”全部條件，仍需按照原有流程進行紙質歸檔管理。

（三）各地財政總會計檔案電子化管理現狀

各地財政部門推進國庫集中收付電子化改革的進程不一，總會計檔案電子化管理的進展也參差不齊。部分省市由于電子化程度不高或囿于沒有上級業務主管部門的政策引導和文件規定，尚未啟動總會計檔案電子化管理工作，仍沿用原有流程，將大量電子渠道生成的會計資料打印后裝訂，工作效率未得到有效提高。甚至由于按照國庫集中收付電子化改革后“誰需要誰打印”原則，原來從外部獲取的會計資料，需要由財政部門總會計工作人員自行打印，反而增加了工作量，也并未節約行政成本。部分省市地區積極探索嘗試總會計檔案電子化管理工作，但由于并不是全部業務均實現電子化，因此仍存在數量、種類不一的紙質憑證，需要通過拍照、掃描等途徑形成電子文件，進行電子化存儲和管理。由于并未完全按照《會計檔案管理辦法》第八、第九條要求，因此仍需同步保存原始紙質憑證作為會計檔案，從而造成同一項業務、同一批會計檔案，電子化和紙質模式歸檔并存的局面。這既不符合規范管理要求，也沒有真正有效提高工作效率。探索總會計檔案電子化管理的財政部門，大部分也沒有會同相關檔案管理部門出臺具體制度，明確該項工作的合法合規性和規范的操作流程，也沒有按照《會計檔案管理辦法》等相關文件規定，配置符合要求的電子檔案管理系統。

三、財政總預算會計檔案電子化實現途徑

綜上所述，為真正實現總預算會計檔案電子化管理，需要從以下方面加強規范和建設：

（一）有關部門出臺制度依據和實施規范

由財政部結合總會計制度完善和改革工作，出臺國家層面的總會計檔案電子化管理制度和操作指南，明確有條件的地方財政部門可以按照《會計檔案管理辦法》以及總會計制度相關規定，制定總會計檔案電子化管理實施方案和步驟，根據各地實際情況，分批、穩妥地開展總會計檔案電子化管理工作，為該項工作的順利實施提供制度和理論依據。另外也可以同步嘗試采用地方先行先試、摸著石頭過河的改革模式，但地方財政部門在試點應用時，也應注意及時組織相關業務部門研究制定相關制度，確保改革工作有政策制度加以保障。

（二）制定規范的電子會計檔案格式國家標準

國家有關職能部門應按照《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》，同時結合會計核算業務的特殊管理要求，制定規范的電子會計檔案格式國家標準，明確僅以電子形式保存、形成電子會計檔案的電子文件格式、元數據等格式要求。如考慮到會計核算業務數據多附件、記賬憑證與原始憑證之間必然且緊密的關聯性等特點，建議采用數據包形式規范會計憑證電子檔案格式，通過信息技術和安全手段，將完成制單、審核等業務流程的會計憑證電子文件固化為數據包（包含記賬憑證電子文件和若干原始憑證電子文件）。該數據包將不能被分離和篡改，從而確保電子會計資料的完整性、真實性和合法性。

（三）升級改造總會計核算系統

對現有總會計核算系統進行升級改造，建立記賬憑證、會計賬簿和報表與原始電子憑證之間的關聯關系；同時改造后的總會計核算系統要求會計核算經辦人員和審核人員能夠使用數字證書電子簽名等信息安全技術，對通過總會計核算系統生成的記賬憑證、會計賬簿和報表進行制單、審核、審批等業務操作，確保總會計核算系統生成的電子會計資料能夠長期安全保存、不被篡改，各崗位人員職責清晰；也能夠向會計電子檔案管理系統移交符合國家標準歸檔格式的電子會計資料，并建立移交前的電子會計資料備份制度。

（四）實現國庫集中收付全業務環節電子化

各級財政部門也應該嚴格按照財政部、中國人民銀行統一制定的國庫集中收付電子化報文規范和接口標準，繼續推進和拓展國庫集中收付電子化管理改革的深度和廣度，突破業務和技術壁壘，重點改造尚未電子化的業務環節。通過使用符合規范標準的電子憑證，取消紙質憑證流轉，真正實現國庫集中收付業務全流程電子化。只有實現了總會計核算所需的全部原始憑證電子化，才能最終實現總預算會計檔案電子化。

（五）建設電子會計檔案管理系統

各級財政部門應按照《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》等規定，建設規范、標準的電子會計檔案管理系統，并與總會計核算系統有效對接，接收總會計核算系統移交的電子總會計資料，對電子總會計資料進行歸檔、編目、管理等檔案管理相關操作。同時還應能夠滿足總會計核算系統、內外部監督檢查審計系統等業務系統對歸檔后的總會計檔案的實時調閱、查詢功能。

（六）培養提高相關人員素質

財政部門總會計崗位相關工作人員是電子總會計資料和檔案的收集、形成者，總會計資料和檔案的電子化管理，除需要總會計人員在具備總會計業務知識和技能之外，還應掌握相應的信息技術和電子檔案管理知識，熟練使用總會計核算系統收集、生成和應用電子會計資料，并向檔案管理部門移交電子總會計檔案；同時也應加強對財政部門檔案管理相關人員的業務培訓，培養既精通檔案管理，又懂信息技術和會計管理的綜合型檔案管理人才，掌握相應的軟件運用方法與數據管理方法，能夠適應檔案管理電子化的需求。

（七）提高電子總會計檔案的使用效率

總會計的核算目標是向會計信息使用者提供政府財政預算執行情況、財務狀況等會計信息，反映政府財政受托責任履行情況。總會計的會計信息使用者包括人民代表大會、政府財政部門和其他相關部門以及其他會計信息使用者。總會計檔案實現電子化管理后，總會計信息的使用者要相應改變總會計信息的獲取、使用方式，通過信息化手段調用、分析報表、賬簿、憑證等各類總會計信息，提高電子總會計檔案的使用效率。

四、結語

會計檔案電子化管理是信息化時代背景下提升會計和檔案管理工作效能的必然發展方向，有別于企事業單位會計憑證來源的多樣性和復雜性，財政部門應充分利用總預算會計核算的憑證來源較為簡單、規范、電子化程度高等先發優勢，以實施財政核心業務系統一體化建設為契機，探索制訂相關管理制度、業務規范和技術標準，升級改造完善信息系統，培養高素質復合型人才等，夯實總預算會計檔案電子化管理工作基礎，進而推動全社會各行業會計檔案電子化管理實施進程。

參考文獻

[1]中華人民共和國財政部.財政總預算會計制度[S].2015-10-10.

[2]中華人民共和國財政部，國家檔案局.會計檔案管理辦法[S].2015-12-11.

[3]蔡盈芳.會計檔案電子化管理背景、現狀、難點及有關建議——在中國檔案學會電子會計檔案管理研討會上的發言[J].檔案學研究，2018（4）.

作者：劉涓 單位：上海市注冊會計師服務中心