地質調查項目預算管理論文
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經過15年的改革與發展，國家公益性地質工作建立了中國地質調查局——大區、地科院項目辦——承擔單位三級管理體系；建立了項目聯系，業務指導運行機制；地質調查項目預算管理逐步走向規范化、科學化、精細化。盡管如此，從近年來中國地質調查局內外部審計結果來看，地質調查項目的預算管理仍然存在著諸多問題。
1.1項目立項環節
首先表現在地質調查項目的設置上。地質調查工作的內涵是隨國家政策和關注焦點而變化的，決不是簡單的技術工作類型劃分。長期以來，隨著國民經濟發展進程對基礎性、公益性、戰略性地質工作的需求以及自然災害的頻發，中國地質調查局在地質調查工作的規劃和計劃上按照專業設置項目并不斷調整。專業的調整影響著項目的設置，項目的設置影響著預算的安排。項目設置在專業之間反復平衡，導致專業劃分愈來愈細，項目規模愈來愈小，預算安排越來越困難。其次表現在項目立項的目的上。許多地質調查項目承擔單位的基本支出預算難以維持財政供養人員費用。在這種背景下，各承擔單位對地質調查項目經費的申請不僅僅是做業務出成果，還隱藏著項目支出預算彌補基本支出預算的目的。雖然地質調查專項經費要求專款專用，追蹤問效，并嚴格規范預算費用科目和內容，但是截留、挪用、擠占、轉移屢查屢犯，更有甚者肆意擴大相關經費開支范圍，項目經費預算虛假、謊報等現象時有發生。
1.2預算編制環節
一是立項預算編制缺乏統籌規劃。地質調查項目“一上”預算編制時間為每年的9月底10月初，編制時間緊、任務重，承擔單位難以系統組織論證和編制，單位技術、預算、設備、財務等相關管理部門各自為戰，溝通不夠，協調不足。預算編制的依據、參加項目的人員、擬使用和購置的設備、委托業務費用等都難以統籌規劃。二是有的單位預算編制質量較差。由于一些單位擁有預算資質的人員少，或者有資質的人員調離了業務崗位，不愿意編制預算。個別項目預算由一般業務人員編制后，加蓋預算編制人和預算審核人的名章，預算的初審流于形式。三是預算審查不理想。中國地質調查局尚未出臺地質調查工作預算專家管理辦法，一直以來重視專家的遴選，忽視專家的培訓、考核。有些專家對政策和要求學習不夠，理解不深，出現同樣的問題不同的解釋，被審查單位難以辨析；個別專家審查不負責任，只注重預算形式而忽視內容的審查。四是審查結果不落實。按照規定，《地質調查項目立項（評估）預算審核意見書》和《地質調查項目設計預算審核意見書》交項目承擔單位和組織審查單位，但是沒有要求項目承擔單位附在提交到大區、地科院項目備案設計中，大區、地科院項目辦也不出示接收證明。在財務檢查和經費驗收時發現，有的項目承擔單位提供的設計并非是按照專家意見修改后的版本，給單位的財務檢查和審計工作帶來不必要的麻煩和風險。五是預算實施方案粗放。每年預算下達以后，國土資源部要求所屬單位上報項目預算實施方案，大部分單位沒有細化預算方案，而是簡單地將設計預算直接上報，費用開支沒有時限和時間安排，資金支付隨意，致使預算執行難以預測和控制。
1.3預算執行環節
首先是誤解法人負責制。地質調查項目管理實行的是法人負責制。有的單位片面理解這一責任制度，自行制定資金管理政策，將專項資金視為對外創收資金進行管理，計提管理費用、工會經費、職工福利費，列支獎勵支出、房改支出，將專項資金凈結余視為利潤進行分配等。有的單位財務報賬采取領導“一支筆”審批，項目負責人只管業務，不管經費，結果是隨意列支費用，尤其是難以確認具體支出對象的費用，如辦公費、水暖電費、交通費、專用材料和燃料費、維修費、設備購置費、公務接待費等，地質調查項目經費成了單位開支的一個渠道，直至花光為止。有的單位將預算劃分為單位控制經費和項目組控制經費，項目組控制經費由項目負責人管理，常常是自己花錢、自己審批，導致支出的不合規，甚至出現貪污腐敗現象。其次是隨意調整、突破預算。根據《預算法》和《地質礦產調查評價專項資金管理辦法》）的要求，預算批準生效后如果沒有經過合法程序，不得隨意改變用途，不得擴大支出范圍，不得擅自調整預算內容。然而在實際工作中，有的單位忽視預算嚴肅性。歷年審計都發現，地質調查項目核算存在列支無預算、超預算的費用。其主要原因是有的單位業務、預算、核算相分割，預算編制后束之高閣，經費支出和預算調整隨意，報賬把關不嚴。最后是預算執行考核指標脫離實際。地質調查項目分布在全國各地，東北、華北、西北受氣候的影響，野外工作時間一般是4-9月份，當年的10月到第二年的3月份為室內工作時間。每年出野外時是借款的高峰期，進入野外工作區域后，受環境條件影響人員進出相當困難，按月報賬無法實現，所以一律要求預算的序時均衡考核不切合實際。項目承擔單位為了完成序時考核指標，有些采取非正當的措施，如將項目資金大量借出轉到個人銀行卡上，委托業務費一次撥出，零余額賬戶款巧立用途轉到基本賬戶，大量采購物質積壓不用等。為個人腐敗、委托業務質量失控、資金挪用、資產浪費等提供了條件。
2加強地質調查項目預算管理的對策建議
2014年8月31日中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》。修訂后的《預算法》具有三大亮點：其一，確立全口徑預算體系，明確政府的全部收入和支出都應當納入預算。其二，建立預決算公開透明制度。要求預算公開貫穿工作的全過程，從預算編制到執行、調整、決算以及最后的審計，所有的內容全部公開。其三，健全政府的債務管理制度。這三大亮點，對于地勘單位來講，全口徑預算體系和預決算公開透明制度必將貫穿于單位預算管理的全過程，成為地質調查項目預算管理今后改革的主要方向和內容。
2.1科學設置項目
聚焦需求，綜合部署。中國地質調查局新一屆領導班子，提出地質礦產調查評價工作要堅定不移地堅持中央公益性地質工作的地位、堅定不移地圍繞國家重大需求和國土資源中心工作開展規劃部署、堅定不移地加強項目和資金監督管理。地質調查遵循地質工作規律和市場經濟規律，按照“計劃——工程——項目——子項目”的層次體系部署安排，在計劃下設立若干工程、工程下設項目、項目下設子項目，逐級分解目標任務，統籌推進，匯總集成重大成果。已經完成地質礦產調查評價專項的頂層設計，編制了《地質礦產調查評價專項2015—2020年方案》和中國地質調查局28個直屬單位的業務職責，從而確定28個單位的規模、專業結構、隊伍建設，為今后地質礦產評價調查專項項目設置和預算安排奠定基礎，改變項目年年變、預算年年改、目標成果不確定的狀態。
2.2優化單位收支結構
公益性地勘單位基本支出不足是現狀，項目資金的專款專用是要求。目前地勘單位要保持可持續發展，必須兼顧社會效益和經濟效益。通過干好地質調查工作實現社會效益，提升業務能力；通過開拓地質市場實現經濟效益，擴大服務領域，以對外創收來彌補基本支出的不足。各單位每年要超前謀劃，編制全口徑預算，制定年度財政收入和對外創收目標，優化收支結構，提升經濟管理的調控能力。
2.3加強預算編制和審查
一是取消項目預算控制數的做法。項目預算編制的方法應該是零基預算法。預算確認程序為：承擔單位編制預算——預算專家審核預算——財政部下達預算。建議取消立項時先行下達預算控制數的做法，使項目預算更加科學、準確。子項目應該設置備選項目和待定項目，當項目預算有結余時，安排備選項目；當項目預算不足時，取消待定項目。二是強化預算編制的統籌規劃。項目承擔單位要加強對項目預算的統一組織和領導。預算、設備、財務等相關部門必須相互協作，與項目承擔處室（項目組）共同完成項目預算編制。單位業務主管部門和人事部門統一負責提供參與項目的人員、工作時間、費用標準；財務部門負責提供預算編制的基本依據和續作項目以前年度的收支情況；物業服務部門負責提供水暖電和通訊費的數量和單價；網絡管理部門負責提供網點數量和費用標準。三是加強預算編制工作。項目負責人必須參與預算的編制，通過預算編制來優化技術方案；項目預算必須由具有預算資質的人員來編制；預算要經過由財務人員參加的初審；財務負責人必須總體把關，嚴格審核項目預算。四是建議中國地質調查局對預算評審專家庫實行動態管理，建立和完善評審專家的遴選、回避、信用、問責、退出制度。五是建議中國地質調查局完善對項目立項（評估）、設計方案的預算審查和確認。具體程序為：申請單位提交立項（評估）、設計預算——預算審核——申請單位修改預算——大區、地科院項目辦出具《預算審核意見書》——承擔單位提交備案材料（附《預算審核意見書》）——大區、地科院項目辦審核確認備案材料——大區、地科院項目辦出具接受備案立項、設計證明材料。
2.4嚴格控制預算執行
首先細化項目預算實施方案。項目預算實施方案應該根據工作計劃進行細化，內容包括費用項目、單位、標準、數量、執行預算、用款計劃（要填寫到用款月份）。對于設備購置、參加項目人員工作情況、外協經費、出國經費需編制明細表。其次加強法規政策和預算標準的培訓。目前競爭性優選項目承擔單位工作的開展和優選項目范圍進一步擴大，這就要求對承擔單位進行不同層次、不同內容的政策法規和預算定額的培訓，讓他們熟悉地質調查項目和經費管理辦法，嚴格執行政策法規。改變目前只重視項目申請，不重視項目管理；只重視業務開展、不重視經費管理；只重視任務完成，不重視項目績效的現象。最后合理設置預算執行考核指標。建議由項目承擔單位根據自身年度項目工作計劃，填報預算執行指標，大區、地科院項目辦審核后報中國地質調查局批準。項目承擔單位嚴格執行經批準的預算執行指標，有序安排地質調查工作。
2.5堅持預算管理問責制
項目負責人的考核，必須堅持業務和經濟雙重考核。對于虛報冒領財政資金、任意調整、突破預算、違反規定隨意開支、偽造和捏造經濟事項騙取資金等行為，要對項目負責人問責。只有堅持權責對等、獎罰分明，預算管理才能收到成效。
作者：張恒 羅曉玲 程波 單位：中國地質調查局西安地質調查中心 中國地質調查局發展研究中心
