預(yù)算改革論文：預(yù)算管理完善途徑探究

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本文作者：黃清隊(duì) 單位：中共泉州市委黨校

目前許多行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理趨于弱化，財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作薄弱，預(yù)算編制工作往往由財(cái)務(wù)科室單獨(dú)完成，甚至由一個(gè)財(cái)務(wù)人員來(lái)完成，財(cái)務(wù)人員在預(yù)算編制過(guò)程無(wú)法得到充分展開(kāi)，單位各部門(mén)協(xié)調(diào)的不足導(dǎo)致編制預(yù)算所需的大量基礎(chǔ)信息匱乏，財(cái)務(wù)預(yù)算人員往往只憑借自身的主觀判斷來(lái)確定預(yù)算編制所需數(shù)據(jù)，并且常采用“上年基數(shù)加增長(zhǎng)”的簡(jiǎn)單方法編制,各年的預(yù)算大同小異,沒(méi)有充分考慮到行政事業(yè)單位未來(lái)的增長(zhǎng)規(guī)模，使單位預(yù)算失去了應(yīng)有的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

從行政事業(yè)單位的自身性質(zhì)來(lái)看，其出于政府行使部分職能或承擔(dān)一部分社會(huì)責(zé)任的需要，因此通常只關(guān)注社會(huì)整體效益而忽視經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行缺乏相關(guān)的考核和監(jiān)督。在單位預(yù)算年度結(jié)束之后，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的分析研究、考核和評(píng)價(jià)，缺乏預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任追究機(jī)制，資金投向是否正確、資金使用效益如何、有無(wú)超預(yù)算支出等問(wèn)題得不到足夠重視，對(duì)下一年度預(yù)算編制、執(zhí)行沒(méi)有了指導(dǎo)作用和參考價(jià)值。一些部門(mén)和單位雖然具備相應(yīng)的績(jī)效考核體系及執(zhí)行監(jiān)督制度，但缺乏科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性，大多只是走走形式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不能起到真正的考核和監(jiān)督。

由于《預(yù)算法》中沒(méi)有對(duì)預(yù)算公開(kāi)做出詳細(xì)規(guī)定，《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)預(yù)算公開(kāi)的規(guī)定太籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致單位對(duì)預(yù)算公開(kāi)工作不積極、不主動(dòng)。一部分部門(mén)和單位在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行分析等方面存在信息不公開(kāi)、透明的問(wèn)題。預(yù)算編制不公開(kāi)，導(dǎo)致單位年度預(yù)算相對(duì)單位年度行政事業(yè)任務(wù)完成的不對(duì)稱，出現(xiàn)單位收入不入賬、單位重復(fù)建設(shè)，資金運(yùn)用不到位等嚴(yán)重財(cái)務(wù)管理問(wèn)題。預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算執(zhí)行分析不公開(kāi)，導(dǎo)致單位預(yù)算執(zhí)行隨意性，缺乏有效考核監(jiān)督。從而造成財(cái)政資金的浪費(fèi)及使用效益低下。在2010年財(cái)政部組織駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處對(duì)部分中央行政事業(yè)單位2009年至2010年上半年預(yù)算資產(chǎn)財(cái)務(wù)情況進(jìn)行了檢查情況表明，大部分被查單位均不同程度地出現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)擠占專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的情況。因此單位預(yù)算的公開(kāi)、透明管理是地方各級(jí)政府預(yù)算管理公開(kāi)透明的基礎(chǔ)，基層單位預(yù)算的公開(kāi)更是廣大納稅人所愿意看到的。

完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的建議：

（一）加強(qiáng)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，切實(shí)轉(zhuǎn)變單位預(yù)算管理觀念。行政事業(yè)要建立和不斷完善適合本單位實(shí)際的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，大力宣傳《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》等行政事業(yè)相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章制度，讓預(yù)算管理者和被管理者都充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要意義，形成良好的預(yù)算管理基礎(chǔ)；單位領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，依據(jù)預(yù)算管理的政策法規(guī)和相關(guān)知識(shí)，落實(shí)工作責(zé)任，做到組織保障、人員到位，加強(qiáng)對(duì)單位財(cái)務(wù)部門(mén)重要性認(rèn)識(shí)，充分調(diào)動(dòng)財(cái)務(wù)人員工作積極性，財(cái)務(wù)部門(mén)是單位預(yù)算管理的中心，特別是隨著公共預(yù)算改革的進(jìn)一步深入，財(cái)務(wù)部門(mén)增加了更多的工作任務(wù)，比如，推行國(guó)庫(kù)集中支付，政府集中采購(gòu)和政府收支分類改革后，財(cái)務(wù)核算的流程被拉長(zhǎng)，工作量成倍增加，財(cái)務(wù)人員工作壓力加大，各預(yù)算單位要根據(jù)自身實(shí)際情況，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，充實(shí)必要的財(cái)務(wù)人員，保障單位財(cái)務(wù)管理工作的科學(xué)開(kāi)展。

（二）采用科學(xué)的編制方法，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)預(yù)算管理。行政事業(yè)單位在預(yù)算編制時(shí)除運(yùn)用傳統(tǒng)的固定預(yù)算和彈性預(yù)算的編制方法，還可以借鑒企業(yè)預(yù)算的編制方法，一是零基預(yù)算。此方法在編制預(yù)算時(shí)，要求單位“一切從零開(kāi)始”，不考慮以往會(huì)計(jì)期間產(chǎn)生的費(fèi)用，從根本上研究、分析每項(xiàng)預(yù)算是否有支出的必要性和支出數(shù)額的大小的合理性，在綜合評(píng)價(jià)每項(xiàng)費(fèi)用后，可以減少預(yù)算中不必要的浪費(fèi)，解決預(yù)算增加容易、減少困難的難題，制止費(fèi)用日益增加而收益不同步的問(wèn)題。二是滾動(dòng)預(yù)算。依據(jù)時(shí)間編制年度現(xiàn)金流量，隨著業(yè)務(wù)的進(jìn)行，不斷調(diào)整更新年度預(yù)算編制，使預(yù)算保持固定期間范圍。該種預(yù)算方法有助于管理部門(mén)從動(dòng)態(tài)中把握未來(lái)的資金動(dòng)向，使各級(jí)管理部門(mén)始終保持對(duì)未來(lái)一年甚至更長(zhǎng)遠(yuǎn)的行政事業(yè)管理活動(dòng)中作周詳?shù)目紤]和全盤(pán)規(guī)劃。而且動(dòng)態(tài)不斷地調(diào)整與修訂，使預(yù)算與實(shí)際情況更相適應(yīng)，有利于充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，改革預(yù)算管理方式。行政事業(yè)單位要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，嚴(yán)格按財(cái)政部門(mén)的預(yù)算批復(fù)執(zhí)行預(yù)算，并對(duì)基本支出與項(xiàng)目支出的界限給予明確界定，以防止基本支出經(jīng)費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，防止隨意變更財(cái)政預(yù)算資金的使用范圍、使用方式以及其他違反預(yù)算管理制度行為的發(fā)生。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)有超預(yù)算執(zhí)行情況的發(fā)生，應(yīng)及時(shí)分析原因，控制經(jīng)費(fèi)支出，密切關(guān)注預(yù)算下一階段的執(zhí)行情況。同時(shí)改革預(yù)算管理方式，嘗試實(shí)行復(fù)式預(yù)算管理方式，即將同一預(yù)算年度的經(jīng)費(fèi)收支按不同性質(zhì)分別匯總編制成兩個(gè)或兩個(gè)以上的收支對(duì)照表，以特定的預(yù)算收入來(lái)保證特定的預(yù)算支出費(fèi)用，并使兩者之間保持相對(duì)穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，通過(guò)實(shí)施該方式，可實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)收支按不同性質(zhì)的分類管理，從而在制度層面上杜絕不同性質(zhì)資金在使用過(guò)程中的相互擠占，從而更好地形成對(duì)資金的強(qiáng)化管理，提高財(cái)務(wù)預(yù)算的約束力。

（四）加強(qiáng)單位預(yù)算執(zhí)行的分析考核和監(jiān)督管理。單位預(yù)算執(zhí)行情況的分析，首先是對(duì)上一年度預(yù)算執(zhí)行情況的分析，以形成本年度具有實(shí)際參考依據(jù)的預(yù)算數(shù)據(jù)；通過(guò)對(duì)上一度預(yù)算執(zhí)行情況的正確總結(jié)和分析，掌握單位財(cái)務(wù)收支情況和資金活動(dòng)規(guī)律，檢查各項(xiàng)收支標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，進(jìn)行工作對(duì)比，找出影響因素，總結(jié)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，提出本年度增收節(jié)支措施。其次是加強(qiáng)對(duì)本年度預(yù)算執(zhí)行情況的分析，建立多層次預(yù)算管理跟蹤報(bào)告制度，在預(yù)算執(zhí)行期限內(nèi)需要主支收集與預(yù)算管理有關(guān)的各種信息，根據(jù)預(yù)算內(nèi)容的重要程度不同，定期報(bào)送，各預(yù)算職能部門(mén)對(duì)相關(guān)預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行定期跟蹤分析、控制，財(cái)務(wù)部門(mén)定期組織各部門(mén)檢查預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，及時(shí)提出整改措施。同時(shí)要強(qiáng)化單位預(yù)算的績(jī)效管理管理，提高單位預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，單位預(yù)算管理績(jī)效管理制度必須體現(xiàn)客觀性、嚴(yán)厲必和權(quán)威性，要圍繞年度預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行，主要考核項(xiàng)目、任務(wù)進(jìn)展情況，預(yù)算收入的組織實(shí)施情況，預(yù)算支出情況，預(yù)算編制的準(zhǔn)確率，部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況及存在問(wèn)題等。制度定科學(xué)有效的獎(jiǎng)罰制度，確保獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)的公正、公開(kāi)和明確性，對(duì)認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算的部門(mén)和個(gè)人進(jìn)行及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)沒(méi)有按規(guī)定實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的部門(mén)和個(gè)人給予一定的懲罰，體現(xiàn)獎(jiǎng)罰的嚴(yán)肅性。最后，行政事業(yè)單位要通過(guò)不斷完善內(nèi)部控制制度，審核預(yù)算編制的合法性、真實(shí)性、可行性，加強(qiáng)政府集中采購(gòu)預(yù)算環(huán)節(jié)預(yù)算管理的手段，加強(qiáng)對(duì)單位預(yù)算管理的監(jiān)督控制，確保單位預(yù)財(cái)政預(yù)算的正常實(shí)施。

（五）重視和加強(qiáng)預(yù)算的公開(kāi)、透明。推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，增加預(yù)算透明，是目前政府預(yù)算管理的一項(xiàng)重要工作，單位應(yīng)提高思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)、透明的積極性，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和工作保障，加強(qiáng)對(duì)《預(yù)算法》和《政府信息條例》的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，營(yíng)造預(yù)算公開(kāi)的良好氛圍。應(yīng)定期公布預(yù)算執(zhí)行情況，特別是“三公”經(jīng)費(fèi)的使用情況，年度結(jié)束要及時(shí)公開(kāi)預(yù)算執(zhí)行情況和年度決算情況，接受單位員工的監(jiān)督。預(yù)算公開(kāi)體現(xiàn)了社會(huì)進(jìn)步，但公開(kāi)本身不是目的，再大的透明度本身也不是目的，各級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算公開(kāi)、透明不僅有利于規(guī)范預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，同時(shí)是政府預(yù)算公開(kāi)的基礎(chǔ)。