高校預算管控體制建構
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本文作者：王漢國、孫妮娜 單位：哈爾濱工業大學
內部風險主要包括結構性風險、支付及核算風險、管理風險。結構性財務風險是指在高校的資產結構中，債務比率過高，缺乏與負債結構相當的資產保障能力的風險，其中多數原因是負債期限結構不當。高校貸款主要用于基本建設投資，建設周期長，資金需要量大，其貸款期限基本上都應是長期貸款。而商業銀行的貸款項目一般是中短期流動資金貸款。在高校急需資金的情況下，通常采用銀行貸款的方式，在還貸高峰到來之時，部分高校甚至出現“以貸養貸”的惡性循環，很多高校貸款額度較高，可能出現資金鏈斷裂無力償還貸款的風險，形成嚴重的財務危機。因此一旦國家政策變動或銀行貸款額度收緊，高校的資金運轉很快就會難以為繼，貸款風險會立即凸顯。
實行部門預算，是希望借助財政支出管理方式的改革，通過調整和優化預算經費支出結構，解決預算經費間相互擠占的矛盾。但在實際的預算指標安排上，人員經費、公用經費和專項經費“結構分散”的狀況并沒有得到根本改善，往往是以擠占專項經費為代價來彌補資金缺口，確保預算收支平衡，因此，財務部門承擔著極大的違規支付風險。會計制度隨著經濟的發展進程也在不斷更新與完善，財務人員個人的認知能力、教育背景、業務素養、再培訓機會等都影響著會計工作人員的職業判斷能力，所以在掌握新政策、更新知識結構、提高核算水平等方面可能出現參差不齊，導致在運用新的會計政策、采用新的會計處理方法上往往容易出現偏差，從而引起會計核算質量的下降，也就是因核算錯誤所造成的違規處罰風險。
管理性財務風險主要指由于高校管理水平的原因導致財務管理失控而引發的財務風險。財務人員管理理念滯后，對風險認識不足，缺乏創新意識。在籌集資金的渠道上，注重額度和能否滿足需要，缺乏對資金成本的考慮，同時高估預期收入，弱化了償債能力，使得資金的運用成為高校運行中的潛在風險。另外在資金籌集的來源渠道上，多元化管理的水平不高，影響了資金價值最大化的發揮，在資金的運用過程中缺乏有效的控制標準，重貸輕管、重復購建、奢侈消費的現象仍然存在，使不合理開支大大增加。此外機構臃腫、人員龐大、效率低下，都進一步增加了高校運行的隱性風險。
基于內部控制的預算管理框架
有效地控制高校財務的風險需要將預算管理的過程納入內部控制中，將具有風險控制性能的預算管理方式制度化、模式化。高校應建立一套預算管理的規范制度，包括:建立預算管理委員會。設立由黨委會、其他主管領導、專家教授、各部處負責人及專業技術人員等組成的預算管理委員會，對高校的運行情況和預算目標進行分析預測、審查、研究和協調各種預算事項，主持召開預算會議，確定預算目標，進行預算調整。分析和審議預算編制情況、組織預算工作。對各部門提供的預算草案進行初步審查，協調與綜合平衡，匯總全校各部門申報的預算，撰寫預算草案，提出與預算有關的建議。同時，對預算的執行控制、差異分析、業績考評進行管理。建立預算執行的效果評價制度。建立能夠代表各部門利益的指標體系，對預算編制及執行的效果進行定性和定量的評價，對高校財務管理的經濟后果和潛在風險要進行總結和分析，找出問題，調整策略。依據COSO框架的內部控制思想對預算管理的過程實施監督。預算管理委員會不僅要參與決定選擇何種預算方案，同時也要從控制高校整體運行風險的角度監督預算的執行過程，及時披露預算和運營狀況的信息，保證預算結果和目標的一致性，有效發揮預算管理在財務管理和內部控制中的作用。基于內部控制的預算管理過程見圖1。
建立基于內部控制的高校預算管理體制的對策和建議
在高校內部要實行全面的預算管理，同時按部門或個人設立責任中心，每一個責任中心都擁有一定的權力和承擔一定的責任。在責任中心的劃分上應充分考慮高校的組織結構和經濟活動特點，逐級分配，使收入和分配的情況都能有較好的體現，同時建立規范化的預算執行制度，按責任中心的規模和類型建立具體的監督和激勵標準。在制定責任目標上，要確定責任指標體系，既要體現部門目標又要協調和保證學校總體發展目標的實現。使預算管理即能涵蓋學校運行的方方面面，同時又能突出重點、提高效率。
《高等學校財務制度中》第十二條預算編制方法規定:高等學校預算參考以前年度預算執行情況，根據預算年度事業發展計劃和任務與財力可能，以及年度收支增減因素進行編制。這種“增量預算法”在高等院校規模擴大和事業不斷發展中已表現出一定的局限，無法滿足高等學校編制科學的預算的需求。高等學校應當在預算編制的方向上由重投入式預算轉為重產出式預算，在預算編制方法上引入“零基預算”、“績效預算”、“滾動預算”、“彈性預算”等，根據學校的自身特點和所處經濟環境采用不同的預算方法，將多種方法有機結合，提高預算編制的可行性和靈活性，更恰當、準確地反映預算主體的活動、目標及發展趨勢，最大化地發揮預算管理的作用。
高等院校應定期總結本單位的預算執行情況，建立專門負責預算檢查的機構，按季度對單位的實際發生情況與總預算的差異及時檢查，解決“大預算”與“小預算”相互脫離的問題，認真分析預算中產生問題的原因，形成書面報告上交主管部門。會計年度結束時及時總結，對各部門的預算責任目標執行的情況、成績、經驗以及問題、教訓，結合實際業務發生情況進行全面系統的分析和總結，為下年度預算工作的改進提供基礎資料。
高等學校的財務風險主要來源于巨額負債，負債的風險由誰承擔是進行內部控制、防范風險的重要環節。可以通過明確主體、逐級分配、細化責任、將預算執行效果與監督機制相結合、建立風險管理制度的方式解決，建立行之有效的風險預警機制。在制定預算時不僅考慮整體和部門需要，更要考慮自身的承擔能力和面臨風險，采取標準化、科學化的度量方法準確預測財務風險。可以借鑒企業風險管理的預警系統設置量化指標，系統分析學校各項資金使用情況、資源利用情況、財力變化情況和未來發展趨勢。如現有貸款風險指數=累計未償還貸款余額/n年期累計貸款控制額度，當0.8＜貸款風險指數≤1時為高風險、0.6＜貸款風險指數≤0.8時為較高風險，0.4＜貸款風險指數≤0.6中等風險，0.2＜貸款風險指數≤0.4較低風險，0＜貸款風險指數≤0.2基本無風險。如現有貸款風險指數＞1(或n年期累計貸款控制額度≤0)時，則表明高校在該期間內暫無貸款能力，不能再增加任何新的貸款。在預算制定時考慮償債因素和還款計劃，將風險分析與預算編制密切結合，從預算上控制財務風險。合理安排資本結構，認真研究資金市場的供求情況，根據資金市場利率走勢和項目建設進度對資金的需求制定科學、合理的貸款預算方案，通過優化貸款資金結構來降低貸款成本和減少財務風險。
控制高校運行風險首先從預算管理中改進，而建立和完善預算管理機制還需要解決預算和支出之間的根本矛盾。單純依靠財政撥款已經無法緩解大學資源緊張的問題，增強學校財力還需要擴大資金來源渠道，通過社會投資、融資、教育國債等多種市場手段積聚教育資金，加速科技成果轉化，同時減少浪費，杜絕跑冒滴漏現象，弘揚勤儉節約美德。此外，還要進一步深化行政體制改革，實現高校管理機構組織、職能、編制、工作程序的法定化，引入競爭激勵機制，嚴格控制機構膨脹，撤并一些重復、虛設的機構，節約開支，將有限的資源用于科研和教育事業的發展，達到緩解收支矛盾、優化支出結構的效果。也就是從增加收入和減少支出的角度雙管齊下，提高預算的準確性和合理性，提高財務管理的效率。
