城鄉養老保險一體化模式研究

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一、養老保險制度的概念

養老保險是構成社會保險制度不可缺少的一個要素，是指國家為了保障勞動者晚年基本生活需要，而依據勞動力資源基本情況和勞動者個人體質狀況，規定法定的年齡、工齡及繳費年限，當勞動者達到此條件，退休離開工作崗位時，可以從國家的養老保險基金積累中得到一定水平的物質幫助和社會服務的一種社會保險形式。

二、我國城鄉養老保險制度的現狀、問題及比較

(一)城鎮養老保險制度

1．城鎮養老保險制度的現狀。根據統計數字，自1999年我國進入老齡化社會以來，老年人口每年的增長幅度顯著增大，超過了其他年齡段人群的比重。2013年末，60歲以上的老年人在我國已高達2億，平均老齡化率高達14.8%，同期北京地區的老齡化率已超過20%，城鎮化進程的加快、勞動力大量涌入城鎮以及老齡化社會的快速發展加劇了當前城鎮養老體制的負擔，我國的養老保險制度也相應的進行了一些改革并取得了一定進展。

2．城鎮養老保險制度存在的問題。第一，統籌層次較低。當前，我國養老保險大多數地區實行市、縣級統籌，僅有極少數地區實現了省級統籌，養老保險基金在實際運營過程中存在著明顯的地區差異;第二，基金來源不足。我國的養老保險繳費由政府、企業和個人三方負擔，而在實際運行過程中，企業和個人繳費占社會保險費總額比重很少。政府的繳費負擔沉重，導致財政開支膨脹;第三，待遇層次單一。受計劃經濟制度影響，當前我國養老保險待遇的發放無論企業的業績如何，均按照統一的標準進行。這種發放方式與市場經濟體制相違背，公平性得不到保證，員工的積極性很難調動起來。

(二)農村養老保險制度

1．農村養老保險制度的現狀。隨著我國步入老齡化社會，廣大農村地區的養老面臨著巨大的壓力，家庭養老難釋重負。2009年，我國的農村地區實行“統賬結合”模式。自實行該制度以來，我國農村地區每年參保人數增加，養老保險的覆蓋面有所擴大，一定程度上對保障農民養老權益，實現群體公平、百姓安逸有很大幫助。

2．農村養老保險制度存在的問題。第一，覆蓋面較窄，參保率較低。我國的養老保險制度實行農民自愿參保，由于農村相關配套設施不齊全，農民參保意識淡薄，因此，年老后本應享受國家幫助得到養老保障的困難群體反而被制度拋棄;第二，體制尚未理順，基金管理不力。我國現行的農村養老保險制度管理體制十分混亂，各部門之間尚缺乏明確的分工，沒有統一安排，部門冗雜，職責不清，缺乏統一的制度設計，對農民參保的熱情造成不利影響。在養老保險費的管理上，我國還缺少專業人才和嚴格有效的規章制度，監管部門監管不善，致使基金管理還存在一些漏洞;第三，投資組合欠缺，保值增值困難。我國現行的養老保險基金主要投資于國債和銀行存款，近年來，國有銀行存款利率下降，養老保險基金收益差，基金保值增值不穩定。在制度改進過程中，我們應積極拓寬養老金的投資渠道，引入市場競爭機制，參與市場化管理，提高養老金的收益率。

(三)城鄉養老保險制度的對比分析

1．經濟結構的二元差異。經濟發展水平影響社會保障制度的是建立和運行。隨著城鎮化進程加快和工業化的迅速發展，越來越多的農村青壯年選擇到城鎮打工，促進了城市經濟發展，農村剩余的年老勞動者主要從事與農業有關的一些生產，使得農村更加難以脫貧。此外，國家對工農業發展頒布了不同的政策，對發展工業給予政策優惠和稅收減免，而對農業生產的扶持力度相對較小，城鄉發展不平衡和二元經濟結構引起城鄉差距進一步拉大。

2．戶籍制度的限制。建國以來，針對戶籍問題，我國頒布了一些條例，對農村人口和城鎮人口的不同身份進行了嚴格區別，在將城鄉居民區分為兩種不同的戶籍制度的同時，還對城鄉居民的權利、義務、身份、地位和待遇作了嚴格的限定。城鄉有別的戶籍制度對不同地區人口的流動造成了負面影響，也導致了養老保險體系的差別，使農村居民的老年保障受到了嚴重的挑戰。

三、我國城鄉養老保險一體化模式路徑的設想

(一)打破戶籍限制，實現制度對接

城鄉二元經濟結構和城鄉有別的戶籍制度在一定程度上阻礙了養老保險城鄉一體化的步伐，不利于勞動力要素的自由流動和資源的優化配置。城鄉有別的戶籍制度使農村居民在養老保險的運行過程中處于弱勢地位，養老權益難以保障。為了縮小城鄉差距，使更多的居民受益，我國應當加快戶籍制度改革，讓農村居民不被身份所限制，以更好地幫助農民工、私營企業員工、自謀職業者惠及社保制度內，盡快實現城鄉一體化。

(二)拓寬籌資渠道，引入市場機制

我國的養老保險基金主要投資于銀行存款、購買國債，基金的保值增值難度大，收益率較低。在社會主義市場經濟體制下，我國應該放松投資管制，拓寬投資渠道，在當前條件下，適當擴大對金融資產的投資比例，注重不同投資方式的優化配置，保證基金整體安全，增強其流動性，及時規避投資風險。在養老保險基金管理方面，我國應參與市場管理，與市場接軌，使基金所有權與經營權有不同的人所有，確保養老保險基金投資多元化，提高基金的兌現能力。

(三)健全法律法規，保障老年人權利

加強法制建設是養老保險制度良性運轉的有力保障，為了確保我國養老保險使受保人群滿意，保證所有群體的權益，國家相關部門應出臺相關的法規、政策、條例，完善基金運營制度，加大基金監管力度，提高養老保險的統籌層次，增強各參保主體之間的責權意識，規范基金籌集、運營、發放管理機制，實現養老保險與其他社會保險政策之間的銜接，切實保障老有所依、老有所養，將更多的勞動者納入養老保障體制之內，真正幫助老年人安逸的度過晚年生活。

(四)提高統籌層次，擴大覆蓋范圍

當前，我國大多數地區養老保險實行市、縣級統籌，不同地區養老保險繳費時限不能累加，這無疑使得一部分勞動者的養老權益受損，一定程度上也阻礙了勞動要素的自由流動。現行條件下，我國養老保險惠及對象主要為國企職工和城鎮居民，而農民工和靈活就業人員參保率極低，繳費積累額度低，給國家的財政造成了嚴重負擔。我們應當使各有關部門明確各自的責任，加強基金的調劑能力，實現養老保險全國統籌，將更多地人群納入養老保險體制內，增加養老保險基金積累，為更多退休人員提供養老服務。

(五)完善監督機制，加強管理力度

加強養老保險的監督和管理是養老保險制度正常運轉的重要保證。我國養老保險在制定和運行過程中存在著監督管理不善、基金保值增值困難、個人賬戶缺口較大等問題，養老保險機構職責不明、管理混亂時有發生。為了保證養老保險事業的長足發展，養老保險機構應加強整合、明確分工、科學劃分職權，實現養老保險基金“收支兩條線”管理，使全國各個地區都要按照統一的標準進行監管，保證養老保險基金到位，選擇收益率高、安全性強的投資渠道，使養老保險實現社會統一管理，通過輿論監督，提高基金安全性。

作者：景楊洋 支寧 單位:山西財經大學