農(nóng)民工養(yǎng)老保險探析
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經(jīng)過10余年的統(tǒng)帳結(jié)合實踐，當(dāng)前的養(yǎng)老保險體系仍然存在諸多問題，如覆蓋面小、統(tǒng)籌層次低、養(yǎng)老金收支入不敷出等，而根本問題就在于轉(zhuǎn)軌成本解決壓力大，導(dǎo)致個人帳戶“空帳”運行。當(dāng)前的核心問題就是要解決轉(zhuǎn)軌成本，使個人帳戶“空帳”運行轉(zhuǎn)變?yōu)閷崕み\行。從實踐來看，主要是依靠擴(kuò)大繳費率來實現(xiàn)。政府希望通過一個較長的消化期把政府、企業(yè)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到個人消費者身上。從國際情況來看，轉(zhuǎn)軌成本的解決可以通過提高繳費率、提高退休年齡、降低養(yǎng)老金替代率、出售國有資產(chǎn)、發(fā)行政府認(rèn)可債券等方式。其中，隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，農(nóng)民工進(jìn)入城市，使得通過擴(kuò)大覆蓋面從而解決轉(zhuǎn)軌成本的思路也開始成為討論的熱點。龐大的農(nóng)民工數(shù)量，再加上農(nóng)民工年齡構(gòu)成以中青年為主，使得吸納農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系，通過擴(kuò)大覆蓋面解決轉(zhuǎn)軌成本成為一種可能。而且，一方面從中國的城市化和戶籍制度改革的發(fā)展趨勢來看，相當(dāng)一部分農(nóng)民工將或遲或早轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛谐鞘袘艏某擎?zhèn)居民或者長期留在城市，而農(nóng)民工即使在城市處于失業(yè)狀態(tài)也只有極少一部分的人愿意回到家鄉(xiāng)去；另一方面由于農(nóng)民工在城市發(fā)展中有特殊的貢獻(xiàn)，因此給農(nóng)民工提供養(yǎng)老保險被認(rèn)為是一種公平的選擇，同時也被認(rèn)為是落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會、解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。
一、當(dāng)前的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策
當(dāng)前，國家層面關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險的政策性思路主要體現(xiàn)在2009年2月人力資源和社會保障部公布的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》中。具體來看，主要是為了解決如下幾個方面的問題：第一，明確要建立統(tǒng)帳結(jié)合的養(yǎng)老保險制度?！掇r(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》明確規(guī)定了養(yǎng)老保險費由企業(yè)和個人共同繳納，個人繳納部分全部記入個人帳戶，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由基本養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金構(gòu)成。這說明為農(nóng)民工建立的養(yǎng)老保險目標(biāo)模式是統(tǒng)帳結(jié)合的籌資模式，這種模式有利于未來與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系接軌。第二，明確農(nóng)民工養(yǎng)老保險費低標(biāo)準(zhǔn)繳納的原則。長期以來，農(nóng)民工參保比率偏低的一個原因就是其收入水平較低。《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》規(guī)定單位繳費比例為12%，農(nóng)民工個人繳費比例為4%——8%，由其所在單位從本人工資中代扣代繳，并全部記入其本人基本養(yǎng)老保險個人帳戶。這主要考慮到農(nóng)民工收入水平偏低的現(xiàn)狀，也在一定程度上會提高農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的積極性。第三，明確了養(yǎng)老保險金發(fā)放過程中農(nóng)民工的相應(yīng)權(quán)利?！掇r(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》的這種做法實際上明確農(nóng)民工在履行了相應(yīng)的養(yǎng)老保險費繳納義務(wù)后，到達(dá)退休年齡，農(nóng)民工有權(quán)利享有與城鎮(zhèn)職工相同的養(yǎng)老保險金領(lǐng)取權(quán)利。這樣的制度安排，在一定程度上消除了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工不同權(quán)的現(xiàn)象。
二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險存在的主要問題
主要是農(nóng)民工養(yǎng)老保險覆蓋率不足，并且退保率居高不下。關(guān)于當(dāng)前的農(nóng)民工養(yǎng)老保險遇冷的原因主要有以下幾點：一是農(nóng)民工的低收入和社會保險繳費的矛盾；二是企業(yè)成本和為農(nóng)民工社會保險繳費的矛盾；三是農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定、流動性大和繳費的連續(xù)性的矛盾以及保險基金轉(zhuǎn)移的技術(shù)性困難；四是農(nóng)民工構(gòu)成的復(fù)雜性、參保意愿的多樣性和社會保障制度的統(tǒng)一性的矛盾；五是政府財政的承受能力的問題。特別是農(nóng)民工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移問題。農(nóng)民工群體是一個流動性較高的群體，這種流動性體現(xiàn)在三個方面：一是所在企業(yè)的不確定性，二是所在工作地區(qū)的不確定性，三是所在城鄉(xiāng)地區(qū)的不確定性，即農(nóng)民工經(jīng)常會變換工作，變換工作的城市，并且是否留在城市也存在很大的不確定性。第一個方面比較容易解決，只要確保在同一個城市就基本能解決養(yǎng)老保險的問題。第二個方面因為農(nóng)民工的跨地區(qū)流動，就涉及養(yǎng)老保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的問題。目前各地區(qū)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策不同，或者即使模式相同，用統(tǒng)籌、層次上目前最高也只到省級統(tǒng)籌，因此如果跨省區(qū)流動，養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移就會出問題。而第三方面的不確定性在于，雖然農(nóng)民工目前的工作環(huán)境在城市，但未來是否仍然留在城市仍具有很大不確定性。
三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的完善措施
1.分地區(qū)逐步完善保障。
根據(jù)勞動經(jīng)濟(jì)理論的原則，勞動力流動的主要誘因是資源和收入的差異。我國長期以來地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源配置都很不平衡，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間勞動力收入的差異更是很懸殊。在人多地少“推力”和比較利益、城鄉(xiāng)差距“拉力”的雙重作用下，為追求最大利益和長期穩(wěn)定收入，農(nóng)民工會利用這種地區(qū)和城鄉(xiāng)的差異決定自己的流動行為。例如，大量的農(nóng)民工主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市及省市，北上廣、浙江、江蘇作為人口流入大省，聚集了跨省流動人口的一大部分，這就為我們分地區(qū)逐步實施對農(nóng)民工的社會保險統(tǒng)籌創(chuàng)造了條件。目前我國還無法實行社會保險全國層次的統(tǒng)籌，這些省市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，管理的軟硬件條件也都較為先進(jìn)，可以先行一步嘗試進(jìn)行幾個地區(qū)之間的統(tǒng)籌。
2.制定靈活機動的社會保險政策。
目前就業(yè)方式多樣化涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)各異、分配形式不同、地域差別等諸多因素，面對這種復(fù)雜的就業(yè)形勢，使得跟蹤管理越來越困難。要使擴(kuò)大覆蓋面真正落實到實處，就要在技術(shù)層面上加強研究和實踐。一是鑒于農(nóng)民工的收入狀況和家庭經(jīng)濟(jì)狀況的差異及本人可接受程度的不同，在設(shè)立個人帳戶的前提下，其社會保險的繳費基數(shù)可以選擇，但是要設(shè)一個底線；根據(jù)具體情況可以在規(guī)范繳費工資的條件下降低費率，將費率控制在用人單位與農(nóng)民工可接受的限度內(nèi)，以避免由于社會保險政策的推行造成用人單位生產(chǎn)成本的急劇上升與農(nóng)民工即期收入的大幅減少；二是繳費形式靈活多樣，參保人員可以根據(jù)收入狀況選擇按月、按季、半年或按年繳費；三是允許補繳保險費，對于流動性大而導(dǎo)致收入不穩(wěn)定的農(nóng)民工，應(yīng)允許他們在失業(yè)期間停繳保險費，但一旦工作生活正常后，應(yīng)進(jìn)行補繳。四是要為農(nóng)民工社會保險的管理提供便利條件。各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)實行有效的措施，科學(xué)管理，不要從我們政府管理部門出問題。
3.政府進(jìn)行相應(yīng)的補貼。
在養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)上，農(nóng)民工養(yǎng)老保險金的待遇水平應(yīng)與城鎮(zhèn)職工相同?！掇r(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》實際上明確了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同權(quán)的思路，但對于統(tǒng)籌帳戶而言，農(nóng)民工收入較低，繳納的比例較低，如果套用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金待遇發(fā)放辦法，一個現(xiàn)實的問題就是很可能產(chǎn)生新的養(yǎng)老保險缺口。目前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系的轉(zhuǎn)軌成本主要是靠讓年輕人買單的辦法來解決，但是要是采用不同于城鎮(zhèn)職工的待遇發(fā)放，又會繼續(xù)出現(xiàn)養(yǎng)老保險上部不平等。因此應(yīng)參考新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的做法，即采用個人繳費、集體補助、政府補貼的多方籌資模式，政府進(jìn)行相應(yīng)的補貼。
作者：王玉 高繼年 單位：沈陽師范大學(xué)