政策認同下農村養老保險論文
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政策執行作為農村養老保險政策中的一個重要階段和環節，其必須與農村養老保險政策設計精神相一致，這是實現政策目標的根本要求。然而，由于政策執行具有相對獨立性，加之執行部門對政策精神把握不準或手段、方式、方法欠妥當等，農村養老保險政策在執行中往往出現與政策精神相背離的現象，而這種背離又會使農民對農村養老保險政策滋生不信任感甚至反感，從而影響農村養老保險政策認同。
二、農村養老保險政策認同的作用和意義
（一）增強農民對養老保險政策支持度
農村養老保險是全體農民的事業，只有全體農民積極參與才能使政策持續發展，并進而實現政策目標。而農村養老保險政策認同恰恰能夠激發農民對政策的普遍支持：一方面將通過各種渠道積極參與，并向政府及時反饋政策中的一些問題，促進政策不斷健全和完善；另一方面將積極參保繳費并不斷提高繳費檔次和標準，不斷增加基金收入和提高養老金水平，有力保障農村養老保險持續發展。否則，農村養老保險政策將被農民冷漠和抗拒，政策作用難以發揮。正如斯諾（C•P•Snow）所指出，“在任何高度復雜的組織中，要想使任何決策得以貫徹執行，必需調動各個層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認可（總之，避免他們的消極抵抗），才能決定一項決策能否及時得以貫徹”。
（二）降低農村養老保險政策運行成本
農村養老保險政策運行是需要成本的。如果農民對政策認同，政策執行效率比較高，那么政府不需額外增加人財物等保障政策順利執行，政策運行成本將保持在必要水平；如果農民對政策不認同，政策執行效率比較低，那么政府必須額外增加人財物等來保障政策順利執行，這無疑增加了不必要成本。例如，農民不愿參保，政府需增派專人并投入相應財力、物力和時間對其宣傳動員；即便農民愿意參保，但普遍選擇低檔繳費，以至于基金收入規模小，在同樣成本投入的條件下，基金運營成本當然變高。因此，農村養老保險政策認同可以減少政府不必要投入，降低政策運行成本。
（三）避免農村養老保險政策執行偏差
農村養老保險政策執行往往出現偏差，對于偏差的原因多種多樣。但從政策認同來說，不外乎有兩種情況：一是由政策執行者引起的；二是由農民引起的。如果政策執行者對政策設計缺乏認同，那么它在執行過程中往往不是很積極，甚至背其道而行之，過去的“老農保”、“新農?！币约爱斍暗某青l居民養老保險均存在該現象。如有些地方擅自提高最低繳費標準，以至于繳費困難群體難以按期完成繳費；有些縣區為減輕本級財政壓力而擅自調低政策補貼標準等。如果農民對政策設計不認同，往往會拒絕參保，或即便參保也不會積極繳費，甚至經常停保等。因此，農村養老保險政策認同在某種程度上具有糾正政策執行偏差的作用和意義。
（四）提高農村養老保險政策合法程度
農村養老保險政策合法性可以從兩個方面來解讀：一是國家政權機關通過某種程序和形式賦予政策的合法性，謂之為狹義合法性；二是由社會公眾普遍認同所賦予的合法性，謂之為廣義合法性。農村養老保險政策只有實現兩者統一才能順利實施。否則，即便具有狹義合法性，也不能為最大多數農民認同，那么農村養老保險政策也不能順利實施。正如哈特（H.L.A.Hart）所指出，“如果一個規則體系要用暴力強加于什么人，那就必須有足夠的成員自愿接受它，沒有他們的自愿合作，這種創制的權威、法律和政府的強制權力就不能建立起來”。
（五）保障農村養老保險政策可持續性
農村養老保險政策可持續性主要取決于基金支付能力持續有力、政策設計不斷優化以及經辦服務水平不斷提高。而農村養老保險政策認同對這幾方面有著明顯的綜合增強作用。例如，前述的基金收入因農民積極繳費而不斷增長，從而基金支付能力得以根本保障；政策在農民積極參與建設的條件下，不斷得以健全、調整和優化；經辦服務質量和效率在“農民認同”的“督促”下得以不斷提高等等。事實上，農村養老保險政策認同既是一個政策合意性目標，也是一個有效保障政策可持續發展的心理性系統機制（盡管其內部結構關系難以具體化），其以自己特有方式不斷對農村養老保險發展做出政策優化、動力供給、效率提高等的推進。因此，農民政策認同能夠更好地促進農村養老保險可持續發展。
三、當前農村養老保險政策認同的制約因素分析
（一）農村養老保險政策決策民主化低
我國農村養老保險自制度化以來，任何階段的任何政策模式都是由政府或相關部門單方制定的①，并自上而下強制推行的，而農民作為政策目標群體卻始終被置于決策程序之外，不能在決策中自由表達自己的愿望和利益，只能處于被動接受地位，更不用說與其他利益集團爭奪養老利益了。在這種情況下，農村養老保險政策和農民實際養老預期值當然會存在偏差，無論這種偏差是益于農民還是損于農民，其必然影響農民政策認同度提高。之所以這樣，主要是由于農民利益表達權未得到切實維護。由于原來能表達愿望和利益的村民自治組織在20世紀90年代以后逐漸衰弱，“它不僅在形式上為村民的心理認同設置了障礙，而且在功能上使村民失去權威的依靠，在工作上使村民失去行使權力的保證”。加之建國后農會已不復存在，而當前代言農民利益的組織尚未正式形成，以及農民利益表達在空間上極其分散，彼此間很難交流集中，以至于對政府決策難以形成強有力的集體影響。同時，農民人大代表份額少和代表身份“虛化”又在根本上消除了農民表達利益的制度路徑。例如，六屆至十二屆全國人大代表中農民代表占比分別為11.7%、10.5%、9.4%、8%、8.4%、6.7%，農民代表比例與農民數量極不相稱，而且這些代表中大多還是村干部、企業家或先富階層，真正來自普通農民階層的很少。利益表達權缺失往往使農民在心理上產生被輕視的失落感，其必然降低對政府決策的認同感。
（二）農村養老保險政策保障水平太低
保障水平是農村養老保險政策認同的最重要衡量標準，如果其不能滿足絕大多數農民養老需求，那么農村養老保險政策價值就會受到農民普遍質疑乃至不認同，因為“政策預期值的高低將直接影響到政策認同的程度，盡管政策預期值很高不一定就會帶來高的政策認同的同步增長，但是政策預期值很低卻肯定不能帶來高的政策認同”。當前農村養老保險政策由于堅持“保基本”原則，在低繳費、低補貼和低基金收益的條件下，農民養老金預期值必然很低，所以農民對政策的認同度并不高。根據人力資源與社會保障部勞動科學研究所的張麗賓（2013）對全國6省12市縣區的訪談調查，絕大多數農民反映當前養老金水平偏低，中央和地方補貼加上個人賬戶養老金月均才百元左右，根本不能滿足養老需要。目前農村養老保險政策雖然已基本實現“應保盡?！?，征繳擴面已現拐點，但這主要是行政力量強制執行的結果，而不是由農民對保障水平認同帶來的，相反強制還影響農村養老保險政策認同度提高。當然，農民小農意識之貪利動機也有一定影響，如少量繳費可獲得可觀補貼，但這不是主要的。
（三）農村養老保險政策執行質量不高
政策執行質量如何直接影響目標群體對政策的心理認同感。當前農村養老保險經辦管理服務體系還不健全和完善，尤其是基層經辦管理服務能力不高，專職經辦人才缺乏，業務經辦手段、方式、方法等還比較落后等，以至于政策執行質量與農民的滿意目標還存在某種差距。例如，由于基金統籌層次比較低，基金運營收益普遍不高甚至貶值，以至于農民預期養老金受損；農民參保繳費和養老金領取的時間、地點、方式、方法等還不能實現快捷、便利和高效；經辦管理部門對政策不忠現象時有出現，業務經辦中的錯誤還不能完全杜絕，工作人員服務方式和態度還未實現人本化轉型，農民還不很滿意等。河南農業大學的李偉對河南三市五縣國家“新農保”執行情況的調查就證實了這點：基層鄉鎮政府政策宣傳效果比較差，有80.6%的被調查者認為不很滿意；強制農民參保的情況仍然存在，盡管所占比例不高；業務經辦弄虛作假情況時有發生，嚴重擾亂了經辦管理秩序；部分地區基礎養老金足額發放不及時，有4.7%的被調查者反映了該情況。個別村干部素質不高，工作方式、方法簡單粗暴，部分農民對政策有抵觸情緒。因此，提高政策執行質量是提高農村養老保險政策認同的必然選擇。
（四）農民對農村養老保險認知有局限
農民對農村養老保險政策認知度越高，其參保率就越高，即農村養老保險政策認同度就越高。而影響農民政策認知的關鍵是其文化素質。然而，調查顯示：2006年我國農村勞動力初中以下文化程度的占84.6%，接受高中以上教育的只有15.4%，接受大專以上教育的僅占2.4%。文化貧困使農民對農村養老保險政策往往難以理解或只是一知半解，對政策所賦予的社會權利和養老利益根本認識不到，更不清楚政策對規避自己晚年生活風險的意義，只看到享受利益須履行長期繳費責任，這對注重眼前利益的農民來說實在難以接受，結果政策認同度不高。另外，農村幾千年積淀的傳統文化理念、心理、習俗等對農民政策認知也有負面影響，使農民對農村養老保險政策不認同。例如，以養兒防老為核心的家庭養老文化使農民參保積極性不高，該文化認為只要有子女養老就無需擔憂，不必參加社會養老保險；不合理的消費習俗和消費方式使大部分農民收入優先用于子女教育、建房醫療、生產經營等，以至于養老保險不被農民重視；短視性和自滿性的小農意識又使農民只重眼前利益而忽視長遠利益，只安貧樂道和因循守舊而不主動接受養老新事物。文化素質不高和傳統文化影響使農民對農村養老保險政策認知必然存在局限性。
（五）農民對基層政府公信力尚有擔憂
基層政府及其官員作為農村養老保險政策執行的主導力量，其公信力如何直接影響著農民政策認同。其公信力越高，農民對其信任度就越高，農村養老保險政策認同度也就越高。由于歷史上基層政府及其官員主要是作為農村社會管控者而存在的，所以其公共服務職能非常微弱或根本沒有。然而，隨著稅費改革和社會轉型的推進，基層政府職能轉變未能及時跟進，基層官員公共服務意識直至目前依舊很淡薄，農民對其信任度日漸下降。同時，某些基層官員濫用職權和貪污腐敗更是嚴重影響了基層政府公信力，其政策動員和執行的能力大大下降，以至于農村中干部往往是作為農民的異己力量而存在的。但是，農村養老保險作為公共政策又需要基層政府及其官員去動員和執行，可想而知農民的政策認同度肯定不高。更有甚者，有些基層政府及其官員為了提高工作政績不適宜地采取一些粗暴方法和措施來執行農村養老保險政策，更是對農村養老保險政策認同雪上加霜。當前農村養老保險雖然實現了“應保盡?！保珦{查，相當數量的農民參保是行政強制的而非自愿的，其中主要原因之一是由于他們擔心政府政策會變化，導致自己利益受損失，這反映了農民對基層政府不信任。因此，促進農村養老保險可持續發展必須提高基層政府公信力。
四、提高農村養老保險政策認同的對策
（一）構建農民利益表達機制，保證農民養老利益實現
“公眾討論和社會參與的問題，對于在民主框架下制定政策具有中心意義?！碑斍笆紫仁歉淖兇迕褡灾谓M織“弱化”、農民人大代表比例低和農民代表身份“虛化”狀態，讓普通農民廣泛地參與政府養老保險政策決策，使農民養老利益之聲真正能發出來、傳上去和有影響，從而在制度上切實保障農民養老利益。其次是加快發展農民社團組織，通過社團把分散的農民整合成對政府和其他利益團體有壓力和制衡作用的集體，根本改變農民在養老資源配置及其制度安排中的不利地位，使農民不僅能順暢表達自己的養老意愿和參與養老保險政策制定、執行和監督，還能在其中爭得應有的養老利益，從而使農民養老利益表達獲得強有力的組織保證。只有這樣，政府養老保險政策決策才能真正反映農民的愿望和利益，農民對政策才能普遍認同。正如美國政治學家阿爾蒙德指出，在政府政策決策中必須建立由民眾廣泛參與的利益表達機制，只有如此，政策才能具有普遍群眾基礎，才能為群眾所普遍認同，才能在實施中耗費更低成本。
（二）優化農村養老保險政策，提高養老待遇預期水平
首先，根據農民純收入增長情況，適時調整農村養老保險繳費檔次和繳費標準的上限和下限，落實好多繳多補和長繳多補政策，并加大對高檔繳費和長期繳費的補貼力度，引導農民不斷提高繳費檔次和繳費標準，進而使農村養老保險基金收入規模不斷增大。其次，政府基礎養老金補貼和個人繳費補貼與財政收入、農民純收入、物價水平及社會平均生活質量相協調，其供給標準應隨這些指標的變化而變化，實現動態制度化，從根本上化解通貨膨脹貶值和政府補貼不能滿足農民基本需要的問題。第三，養老金計發要根據農民純收入、社會工資及物價水平作即時調整，調整幅度不低于城鎮職工養老金增長幅度；養老金領取也要與領取年齡、繳費年限成正相關，避免個人賬戶赤字。第四，建立地方財政農村特殊困難群體個人賬戶動態化“注資扶助”機制，保證特殊困難群體在年老時享有社會平均養老待遇。第五，實行基金省級統籌管理和市場化投資運營，保證基金收益可觀增長。政策設計優化必將提高養老金預期水平，增強農民政策認同感。
（三）健全經辦管理服務體系，全面提升政策執行質量
健全農村養老保險經辦管理機構，配足配齊專職經辦管理人員，并定期對其進行培訓，提高經辦管理人員業務素質和工作能力，同時保證足夠經費投入；完善基層經辦服務網絡，建立覆蓋村社的基層經辦服務平臺，使經辦管理服務更加規范化和標準化，為農民參保提供“一站式”高質量服務；創新經辦管理手段、方式、方法，簡化參保程序和業務流程，使之更加科學化和合理化，從而使農民參保繳費和養老金領取在時間、地點、方式、方法等方面更加快捷、便利和高效，人本化服務水平不斷提高；針對農村人口流動頻繁和職業變更不斷的問題，要做好養老保險關系異地轉移接續工作，保障農村養老保險與其他制度間的銜接轉移，并保障農民養老利益在轉移接續中不受損失，從根本上消除農民心理上的顧慮；加強對經辦管理的執法監督，杜絕各種違背政策設計及其精神的行為，特別是各種弄虛作假和貪污腐敗行為；對基金運營要做好監控，防止風險性和人為性基金流失，使農民利益受損；建立農村養老保險政策績效評估機制，以檢查評價政策執行質量和效果。
（四）加強政策精神解釋宣傳，提高農民認知水平
針對農民文化素質低和對社會保險知識難于理解問題，經辦服務部門要加強農村養老保險政策宣傳，采取各種有效形式讓農民理解政策設計及其精神，切實提高農民政策認知水平。具體說，要加大對政策宣傳經費投入，以解決宣傳中所需的設備購買、師資雇傭、耗材消費等資金困難；利用多種媒體和社會組織的宣傳優勢，讓農民對政策的認知始終發生在身邊；定期聘請專業人員到村辦培訓班，對農民開展社會保險知識輔導，著力講解給付水平、繳費標準、計發辦法等，徹底算好農民的保險利益帳；發揮村干部的政策宣傳優勢，在系統培訓后利用各種便利時間向農民普及參保知識；加強專職經辦隊伍建設，尤其是經辦人員的宣傳和業務能力，增強其政策宣傳意識，使其真正成為農村養老保險政策實施的基層代言人。
（五）轉變基層干部工作作風，提升基層政府公信水平
推進基層政府職能由管理向服務轉變，提高基層政府及其經辦人員以人為本的公共服務意識，改善基層政府及其干部形象，不斷獲得農民的普遍信任，這是提高農民政策認同的有效途徑。具體說，一是基層政府及其干部作為農村養老保險政策直接執行人，要不斷增強政治覺悟，不斷提高經辦業務素質，在認真解讀和把握好政策精神的基礎上，積極主動地做好農民身邊的政策解說員和服務員，并耐心地幫助農民排除各種疑問和顧慮，引導農民積極參保并主動支持政策建設；二是基層政府及其干部要改進政策執行方式，切實從農村實際和農民利益出發，不搞急躁冒進而片面追求高參保率和高基金積累率，“注重政策的循序漸進，對農民參保多動員宣傳，不搞附帶性‘捆綁式’參?！?，以防造成農民利益損失；政策執行要公開透明，相關保險信息如銀行利率、補貼標準、養老金數額、基金收益情況等，要及時準確地向農民公開，保證農民知情，接受農民監督；基層政府及其干部在基金管理上要做到嚴于律己，嚴格遵守各項管理規定，從而在根本上消除農民對基金安全的顧慮；加強基層反腐力度，凈化基層干部隊伍，使其真正成為農民利益的保護者。
作者：齊鵬 單位：山東大學
