人口老齡化背景下養老保險論文
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需要從經濟與社會協調發展的戰略高度進行頂層戰略設計；需要從經濟基礎支持、保障制度完善、機制科學運行、破解關鍵制度與政策難題等方面進行戰略部署；需要從弘揚優秀中國傳統文化、營造尊老敬老文化氛圍、培植老年保障教育基礎等角度充實更新國民基礎教育，揚長避短，發揮民族文化的既有制度資源優勢，尋求彎道超越的最佳時機；需要適應新的經濟環境植入應對人口老齡化挑戰的金融資產配置新知識體系，加快實施應對人口老齡化挑戰的國民教育體系和教育內容的創新戰略。
二、人口老齡化背景下我國城鄉養老保險制度改革的總體制度框架
鑒于我國社會經濟結構急劇轉型的時代背景及其未來發展趨勢，無論是城鎮職工基本養老保險制度模式的進一步調整，還是城鄉居民社會養老保險制度的完善，都必須立足于城鄉養老保險制度統籌發展的戰略高度，都必須能夠適應中國社會經濟結構急劇轉型的現實需要，特別是要能夠適應城鄉勞動力就業方式的轉變以及城鄉勞動力頻繁跨地區遷移的現實需要。只有將城鄉養老保險制度置于統一的分析框架下，方能有助于解決社會經濟結構急劇轉型中的新生勞動者群體（如農民工、失地農民）的養老保險問題，方能有助于從根本上解決勞動力在城鄉流動、跨地區流動時其養老保險關系的轉移接續難題。為實現城鄉養老保險制度統籌發展、長期可持續發展的總體目標，中國城鄉養老保險制度改革的目標定位應著力于：在維護社會公平和制度結構彈性的基礎上，實現公平與效率的有機結合與平衡發展。
（一）我國養老保險制度改革的戰略目標與制度框架
國外養老保險制度發展的一條重要經驗，就是高度重視人口老齡化背景下的養老保險改革戰略研究。自20世紀90年代以來，美國蘭德公司、國際戰略問題研究中心等多家國際著名智庫，都對人口老齡化背景下養老保險制度的改革與發展進行了長期的跟蹤研究，形成了大量戰略研究報告及政策建議，為發達國家的養老保險改革發揮了重要的決策咨詢作用。由于養老保險制度覆蓋面廣、制度結構復雜，更由于養老保險制度改革的長期性、復雜性和高度敏感性（對養老保險制度的任何調整，都會受到諸多因素的制約，阻力很大，甚至容易成為社會輿論關注的焦點），使得這一改革往往步伐緩慢；因而，養老保險制度改革發展的一條重要國際經驗就是：戰略先行，周密論證，穩步推進。明確我國養老保險的戰略目標，是應對人口老齡化挑戰國家戰略的核心及重中之重。近期來說，這一戰略目標就是：要在2020年建立、完善覆蓋城鄉居民的養老保險制度，為中國13億城鄉居民建立起多層次、可持續的養老保險制度。為此必須從戰略高度進行頂層設計和制度目標設計，必須對我國養老保險制度的戰略目標定位、制度框架設計，運行機制、核心技術、環境支撐等，有一個系統、全面、清晰的認識把握。唯有如此，才可能正確設計人口老齡化背景下我國養老保險體系建設的制度藍圖、戰略目標、戰略框架、戰略步驟及戰略措施，才有可能從國家發展戰略高度，構建我國養老保險體系這一艱巨復雜的社會系統工程，實現我國養老保險制度的健康、穩定和可持續發展。科學設計我國養老保險制度發展的目標模式，必須充分估計人口老齡化的嚴峻形勢及其可能帶來的各種問題，必須充分考慮統籌城鄉社會保障制度構建的總體要求，必須充分考慮養老保險體系可持續發展這一關鍵問題，必須充分考慮現行養老保險制度與覆蓋城鄉的養老保險目標模式的對接和有機結合，爭取贏得戰略主動，切實避免戰略失誤。養老保險制度發展的國際經驗表明：在養老保險制度建立的初創時期，制度覆蓋范圍及人員較少，財務平衡較易實現，制度調整及政策空間較大，操作起來也較為容易；一旦制度實現全覆蓋之后，尤其是制度進入成熟期后，不但財務平衡面臨風險，調整進程往往異常艱難，而且調控空間也非常狹小。因而，養老保險制度的目標模式選擇、目標定位及可持續發展極為關鍵。長期來看，我國養老保險發展的戰略目標是：建立、完善以國民年金制度為基礎，以多層次養老保險制度為主體，以經濟保障、精神慰藉、服務保障為一體、可持續發展的養老保險制度體系。
第一，在整合現有的針對不同人群的各類養老保險制度的基礎上，在2020-2030年建立健全國民年金的基本養老保險制度，實現養老保險覆蓋全民，制度基本統一，待遇水平占社會平均工資的30%-35%，稅收征繳，財政補貼，體現政府有限責任；推進和完善多層次養老保險制度，建立將社會救助養老金、公職人員養老保險制度、城鄉居民養老保險制度、企業年金、職業年金、地方年金、老年幫助、家庭保障計劃等整合于一體的多層次養老保險制度體系，形成有中國特色的集經濟保障、精神慰藉、服務保障為一體的城鄉養老保障體系。
第二，在2015-2020年建立健全公職人員的多層次養老保險制度體系。一是改革完善現行城鎮職工基本養老保險制度，擇機分離個人賬戶，社會統籌部分實現基本養老金全國統籌，改革機關事業單位養老保險制度，建立基本統一的公職人員基本養老保險制度。二是整合體現企業、單位及個人責任的繳費型養老保險制度，形成補充養老保險的企業年金、職業年金體系。將原來統賬模式下的個人賬戶基金并入企業年金，逐步形成以個人繳費為主、市場化運作、強化基金積累與有效增值、體現個人責任和有差異的養老保險重要補充支柱。積極推進和建立職業年金制度。同時，需要政府在稅收優惠、政策扶持、有效監管方面發揮積極作用。三是鼓勵發展各種商業人壽保險計劃、年金計劃，充分發揮市場機制的多樣性、靈活性、補充性保障功能。需要認真研究制度轉型的約束條件、推出時機及過渡辦法。既要保障原有制度下覆蓋人群的實際利益，又要為新制度的推進創造條件，還要充分考慮到制度轉型的困難和不利影響。需要考慮對個人賬戶既得權益的保護，考慮我國目前大多數企業尚未建立企業年金計劃的現實，考慮職工、居民、農民養老保險制度統籌發展的諸多問題。審慎決策，周密部署，穩步推進。總體而言，老人老辦法、中人過渡辦法、新人新辦法，應該是制度轉型過程中一種比較現實的選擇。
第三，進一步優化城鄉居民養老保險制度結構，逐步提高養老保險待遇水平。制度按“基礎養老金+個人賬戶”模式運行，制度結構力求簡單易行，體現制度的非繳費普惠型與個人繳費責任相結合的特征。基礎養老金部分向未來的國民年金過渡；個人賬戶部分逐步進入補充養老保險計劃，政府承擔政策優惠和監管責任。在制度設計上與城鄉職工養老保險制度預留接口，在全國范圍內實現城鄉居民基本養老保險制度可轉移銜接，使養老保險關系易于接轉，真正實現城鄉養老保險“一卡通”的制度平臺、資金平臺和技術平臺。
第四，積極突破制度和政策障礙，著力發展各類補充養老保險制度，通過稅收優惠、政策扶持，強化監管，積極推進企業年金、職業年金、家庭年金、個人年金和商業人壽保險計劃，加快多層次養老保險制度建設步伐，科學合理界定政府責任、市場作用、個人及家庭責任的合理邊界，切實轉變政府承擔養老保險無限責任的既有思路。通過結構調整鎖定政府在基本養老保險中的有限責任，鼓勵公職人員和城鄉居民承擔養老保險責任，強化政府對多層次養老保險制度的激勵機制，以有效避免人口老齡化高峰期政府財政承擔無限責任的風險，實現養老保險制度的可持續發展目標。政府需要在保障職業年金、企業年金的安全運行、風險控制方面承擔更大的責任。多層次養老保險制度設計這一理念，必須體現在養老保險的戰略目標、戰略框架之中，必須體現在我國養老保險體系建設的過程中，必須是養老保險長期戰略頂層設計務必遵循的一條極為重要的準則。
（二）我國養老保險制度構建需要高度關注的約束條件
1.將養老保險體系構建納入國家經濟社會可持續發展的戰略框架之中，從經濟社會協調發展的高度重視養老保險體系構建人口老齡化發展進程中的養老保險體系構建，已成為制約一國經濟社會可持續發展的關鍵性議題，倍受各國關注。而中國由于人口老齡化問題的嚴重性和養老保險體系構建的長期性、復雜性、敏感性，對此更應從國家戰略發展的高度給予高度關注。經濟的長期持續增長是我國城鄉養老保險制度可持續發展的重要物質基礎。任何一種形式的養老保險制度都不可避免地要觸及國民產出和合理分配問題，無論養老金權益的積累方式是采取現收現付制、基金積累制還是其他機制，對于整個社會而言，最終都需要通過變現購買經濟活動人口所生產的物品和服務來保證勞動者退休后的生活。從宏觀層面來看，隨著人口老齡化程度的不斷加劇，老年人口數持續增加，經濟活動人口數持續減少，在勞動生產率基本不變的情況下，整個社會所能夠提供給老年人口的消費品和服務將減少，而這將勢必加劇代際矛盾。從微觀層面來看，只有國民經濟的持續健康發展才能使政府掌握雄厚的財力，并將其用于資助養老保險制度的改革與發展。也只有這樣，才能使政府有能力不斷償還各種歷史債務，并保證新債務的發行能夠得到民眾的支持和信任，才能使企業和個人有足夠的繳費能力。因此，對我國城鄉養老保險制度而言，只有實現國民經濟的持續健康穩定發展，才能在人口老齡化背景下提供足夠的國民產出，以滿足其可持續發展的需要。經濟發展程度決定了養老保險制度可持續發展的水平。養老保險制度的發展水平如果超越了經濟的發展水平，則可能導致養老保險制度在財務平衡上難以為繼。養老保險制度與國民經濟良性互動機制的確立，是養老保險制度可持續發展的內在要求。
2.在對城鄉養老保險制度實現全覆蓋的制度模式、實施步驟及推進的時序進度等戰略問題進行周密論證的基礎上，審慎決策，穩步推進需要強調的是，與歐美發達國家養老保險制度相比的重大差異在于，我國的養老保險制度目前仍處于制度建立與完善的初創時期，調控空間較大，而這恰好也是提升養老保險戰略研究重大決策價值的最佳時機。只有抓住目前短暫的機遇，反復論證并明確我國養老保險體系的戰略目標、戰略框架、戰略重點、戰略步驟，在避免重大戰略失誤的前提下，我們才有可能贏得應對人口老齡化挑戰的戰略主動權。如果忽略養老保險的戰略目標或不注重在頂層科學系統地設計主體性戰略框架；那么，我國養老保險的可持續發展將面臨較大的風險，不但戰略調整的空間將變得非常小，而且戰略調整進程的推進也將非常困難。對此值得重視的一條重要國際經驗是，養老保險制度具有很強的路徑依賴特征，其制度演化發展的慣性極大，改革調整極為困難。
3.實現我國養老保險改革的戰略目標，必須從戰略高度上重視覆蓋城鄉的養老保險管理體系的改革與重構現行社會保障管理按照屬地化原則設計，曾經在城鎮養老保險改革進程中發揮過重要作用。城鎮養老保險制度之所以長期未能實現省級統籌，利益機制和管理體制是其重要原因。城鄉基本養老保險戰略目標的實現程度，在很大程度上取決于垂直管理體制的構建及其高效運行。如果沒有管理體制上的重大調整，覆蓋城鄉的養老保險戰略目標就可能很難實現，城鄉養老保險制度可持續發展的目標實現也將大打折扣。因此，從戰略高度重構社會保險管理體制，高度重視基層社會保險管理服務平臺建設，高度重視對城鄉社會保險管理干部的系統培訓和能力建設，應當成為我國社會保障高層決策的一項重要議題，對此必須加以高度重視并盡快付諸實施。這是我國養老保險發展戰略的一項長期而艱巨的任務，在加快構建城鄉養老保險制度的現實背景下則更具緊迫性。強化制度體系及管理能力建設是我國城鄉養老保險制度可持續發展的重要制度保證。城鄉社會養老保險制度體系、管理能力建設主要包括養老基金管理、養老保險經辦體制建設和專業養老服務人才培育等方面，其中，養老保險基金管理是處于核心地位的內容。養老保險經辦體制和經辦機構的能力建設是我國城鄉養老保險制度可持續發展面臨的重大現實問題。西方發達國家的實踐經驗表明，養老保險政策的制定和實際管理操作方面的不同步往往難以避免。只有在養老保險經辦體制完善和經辦機構準備充分的前提下且關鍵問題預期可操作時，養老保險制度的改革與發展才能真正做到可持續。此外，管理能力的提升有賴于對管理人才的培養，養老保險制度的良好運行依賴于專業養老服務人才的優秀工作績效。養老保險服務最終是通過經辦人員傳遞到國民手中，經辦管理人員的專業化程度及服務水平直接關系到養老保險的工作績效和國民對養老保險制度滿意度的評價，也直接關系到城鄉養老保險制度長期穩定和可持續發展的公眾信任基礎。
三、人口老齡化背景下我國養老保險可持續發展的政策建議
（一）強化養老保險基金的投資管理和建立風險控制體系，探索多元化的基金投資渠道
在我國養老保險制度快速發展以及養老保險收支平衡壓力增大的背景下，基金投資績效、投資安全及風險管理就成為一個關鍵性的瓶頸制約，對此需要制度和機制創新，強化養老保險基金投資管理和風險控制。養老保險基金投資應當體現政府政策扶植，如投資有一定收益的社會保障特種國債，投資國家長期基礎設施和重點建設項目。在完善市場機制和強化監管的背景下，逐步引入市場機制和多元投資組合方式，強化綜合配套和完善各項制度保障，建立健全養老保險基金的風險控制機制。建議盡快推出社會保障基金長期國債投資項目，發行30年以上的社保基金長期社保國債，國債利率實行指數化浮動，盯住經濟增長率、利率、通貨膨脹率等多種綜合指數，實施動態調控。一方面提高社保長期國債利率，提升社保基金的保值增值能力；另一方面國家可主導對基礎設施、重點項目的投資，增強國家對宏觀經濟及長期戰略發展的調控能力。即使是資本市場十分完善和發達的歐美國家，目前也正在抓緊研究發行30年以上的社保基金長期指數化國債投資項目，以應對人口老齡化的嚴峻挑戰。建議由財政部牽頭，組織專門課題組進行集體攻關，近期拿出方案，盡快實施。這是在中國目前的經濟、金融條件下，解決社保基金安全營運和保值增值的上策。需要強調的是，我國基本養老保險制度的最終責任人是中央政府。社保基金的安全直接影響人們對社保制度的信心，影響人們對社會穩定的信心。創新社保基金保值增值途徑，可以更好地體現政府承擔的社會保障責任，體現政府對社保基金機制創新的思路，體現政府對經濟社會宏觀調控能力的增強，體現政府對社會保障可持續發展的戰略思維。
（二）我國退休政策的改革調整，需要進一步立足國情，解放思想，拓寬思路，積極創新，推行綜合性的改革思路
實施標本兼治的退休政策改革策略，強調發展模式和就業模式的調整是退休制度改革的根本著眼點。我國現行的發展模式和就業模式乃是傳統現代化模式發展進程中的一種體現，其基本態勢表現為資源擴展型、城市化的發展道路。如果現行發展模式沒有一個根本性的轉變，即從以資源擴張向以人為本的戰略轉移，從以城市為中心向以鄉鎮為中心的發展模式轉變；那么，這一發展格局中的退休政策的調整空間則是有限的。同時，必須著眼于中國人口眾多、人力資源充裕的現實國情，發展中間技術，大力發展服務業，使我們具備退休政策調整的廣闊空間和調整余地，揚長避短地推進中國式發展模式和就業、創業模式。這樣一來，按現行思路設計的我國經濟社會發展進程中的諸多困境，均可從根本上得到緩解。以下是本研究對退休政策調整的具體思路：在深入調研的基礎上，加強理論研究和政策研究，制定我國2020-2030年綜合退休政策調整戰略規劃和應對人口老齡化、發展老齡事業的總體規劃，制定養老保險制度改革和退休政策調整的聯動方案，制定退休政策調整與勞動力市場協調發展的政策思路；預先謀劃新的退休政策調整的戰略規劃方案，為政策的實施到位預留充分的社會磨合期，一是擇機逐步提高領取全額養老保險待遇的時間，二是逐步推行彈性退休政策，三是探索建立退休制度調整與勞動力市場相協調的長期綜合性戰略思路。
（三）理順社會保險管理體制，加強社會保險管理服務平臺建設
由于受制于部門利益、地方利益、行業利益的沖突，我國現行社會保險管理體制中的管理和協調難度不斷增大。基礎養老金全國統籌改革計劃的推進及有效實施、養老保險制度整合、社會保險稅費征繳、社會保險基金投資管理與監管等，都迫切需要盡快理順管理體系，強化政府集中管理，提高社會保險經辦機構能力，加強社會保險管理平臺和服務平臺建設，加快養老服務體系建設和能力建設，加快社會保險信息化平臺建設。同時，需要強化服務意識，堵塞管理漏洞。老齡化背景下養老保險可持續發展的任務十分艱巨，新的探索提出了若干新課題，但其管理和服務難度要大大超過以往的城鎮社會保障改革。構建集中管理、垂直管理的養老保險管理框架，強化制度設計和政策實施的有效性、預見性，加快社會保險管理服務平臺建設，對于養老保險制度可持續發展具有十分重要的意義。
（四）高度重視社會養老保險與家庭保障融合發展的相關配套支持政策
要實現人口老齡化背景下我國養老保險的可持續發展，必須使養老保險、養老服務與我國社會結構、家庭模式相契合，使家庭養老保險資源與社會養老保險資源相配合，只有這樣才能找到解決我國的養老保險問題的正確思路，才能實現養老保障的可持續發展。政府需要在立法上支持、鞏固、維系家庭社會制度，支持社會成員對家庭養老的各類行為，在社會上倡導家庭和美理念，鞏固、完善我國家庭保障制度的既有優點。國家的老齡事業工作者以及社會的扶老助老力量，都應該特別關注老年群體。同時，需要完善實現社會養老保險與家庭保障融合發展的各項配套政策。
（五）積極促進商業養老保險發展，滿足多樣化養老需求
現階段我國商業養老保險在多層次養老保險體系中的作用還沒有完全體現出來，亟須從戰略高度重視商業保險在人口老齡化背景下的重要保障作用。需要完善國家的政策支持，加快發展企業年金和職業年金計劃，不斷完善和優化政策環境。發揮保險公司在我國老齡產業發展中的重要作用。不斷發揮保險公司專業化的發展優勢，鼓勵多種形式的保險專業化發展方向，使商業保險在城鄉養老保險領域的優勢得到充分發揮，使我國多層次養老保險體系建設邁出實質性的戰略步伐。
（六）強化養老保險可持續發展的精算技術支撐
我國養老保險制度的可持續發展需要強化養老保險的精算技術支撐作用，需要進一步強化精算技術在養老保險體系構建、養老保險制度可持續發展方面的基礎性技術支撐作用。在養老保險改革重大政策出臺，養老保險待遇正常調整機制及運行，養老保險中長期收支平衡預測方案，養老保險的全國統籌方案設計，多層次養老保險保障程度、保障水平銜接及財務平衡等方面，都需要精算技術和精算方法的支撐。尤其是由于我國城鄉養老保險制度框架的復雜性、經濟發展的區域性及發展不平衡性、經濟金融環境的波動和復雜多變性，更是需要發揮精算技術在養老保險改革決策及頂層設計中的重要作用。城鄉養老保險制度運行和可持續發展迫切需要完善和提升我國各級社保管理機構的精算技術及精算服務能力，需要進一步充實各級社保機構的社保精算能力建設和社保精算人才培養。在有條件的高校設立社保精算培訓項目，加大對社保機構在職人員社保精算的業務培訓、政策培訓和技術培訓。提高精算技術在社保機構養老保險決策運行管理、業務水平和管理能力提升等方面的重要支持作用。
作者：林義 林熙 單位：西南財經大學
