城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)論文

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一、統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的背景

（一）現(xiàn)實(shí)情況的需要

在2011年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中，第十二條“相關(guān)制度銜接”就提到：“有條件的地方，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)與新農(nóng)保合并實(shí)施。其他地方應(yīng)積極創(chuàng)造條件將兩項(xiàng)制度合并實(shí)施?！痹?014年2月《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》出臺(tái)之前，我國(guó)已有15個(gè)?。ㄊ校⒊擎?zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行合并，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。多數(shù)已對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施統(tǒng)一管理的省（市）的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。在領(lǐng)取年限方面雖然都規(guī)定了累計(jì)參保繳費(fèi)年限和退休年齡，但具體來(lái)看，各?。ㄊ校┑臉?biāo)準(zhǔn)設(shè)定差異很大。在養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡上，大多數(shù)省（市）都規(guī)定為年滿60周歲，但仍有個(gè)別地方的規(guī)定有所不同，如北京市規(guī)定，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取年齡為男性60周歲、女性55周歲。在基金籌集的來(lái)源方面，各省（市）也有不同，如廣東省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼和社會(huì)捐助等構(gòu)成，重慶、福建、浙江、江蘇等發(fā)達(dá)省份主要由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。在個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)養(yǎng)老金等方面，各?。ㄊ校┰O(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)就更加懸殊。如表1所示，北京以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定了個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的上下限，其他?。ㄊ校┮苍O(shè)定了高低不同的繳費(fèi)檔次，檔次最多的是福建（20檔），最低的是浙江（5檔），檔次上限最高的為山東省的5000元，也有多個(gè)省（市）將最低檔次設(shè)定為100元；個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼方面，一些?。ㄊ校└鶕?jù)“多繳多得”的激勵(lì)原則設(shè)定繳費(fèi)檔次，檔次越高，補(bǔ)貼越多，如天津、寧夏等，一些?。ㄊ校┲辉O(shè)定了補(bǔ)貼的最低標(biāo)準(zhǔn)，如河北、江蘇、浙江等，北京市沒(méi)有個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼；在基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面，北京市規(guī)定為每人每月280元，重慶市為每人每月80元，廣東省為每人每月65元，其他大部分省（市）規(guī)定每人每月55元。15個(gè)?。ㄊ校┰诔青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上的差異主要來(lái)自各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的不同。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相比更加突出了普惠性與福利性，個(gè)人的低繳費(fèi)使得政府在維持制度的穩(wěn)定性與可持續(xù)性上有著十分重大的責(zé)任，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政府財(cái)政支持能力是導(dǎo)致這種差距存在的一個(gè)重要原因。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，筆者制作出了15個(gè)?。ㄊ校?5歲及以上人口占各地總?cè)丝诘谋戎貓D。該圖雖然不能準(zhǔn)確衡量各地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的人數(shù)，但是我們可以從整體看到各省（市）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所負(fù)擔(dān)的老年人口比例是不同的，其中65歲及以上人口比重最高的是重慶市，為12.09%，最低的是寧夏回族自治區(qū)，為6.63%。這也導(dǎo)致了各省在制度設(shè)計(jì)上的差異。在已實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的各省（市）中，存在政策標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上的差異可以理解，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該建立在維持各地區(qū)城鄉(xiāng)老年人口基本生存的基礎(chǔ)之上，并以使其能分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果以及平滑生命周期內(nèi)的消費(fèi)為目標(biāo)。因此，對(duì)15個(gè)?。ㄊ校?shí)施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策標(biāo)準(zhǔn)不盡相同的現(xiàn)實(shí)情況，需要國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策文件進(jìn)行規(guī)范。

（二）制度上的可執(zhí)行性

第一，新農(nóng)保、城居保分別在2009年和2011年進(jìn)行試點(diǎn)，從制度設(shè)計(jì)上來(lái)看，在基金籌集和待遇給付方面有著一定差異，但其差別不是很大，相比機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的調(diào)整難度要小一些。在基金籌集方面，新農(nóng)保由個(gè)人繳費(fèi)（分為100元至500元五個(gè)檔次）、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成；城居保由個(gè)人繳費(fèi)（分為100元至1000元十個(gè)檔次）、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。在待遇給付方面，養(yǎng)老金待遇都由基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶構(gòu)成，領(lǐng)取條件都規(guī)定為年滿60周歲、繳費(fèi)滿15年；但新農(nóng)保規(guī)定，“已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)”，而城居保則無(wú)此規(guī)定。第二，從管理體制上來(lái)看，新農(nóng)保與城居保都由人力資源與社會(huì)保障部統(tǒng)一進(jìn)行管理，不存在兩個(gè)部門分立而治的問(wèn)題。相較于我國(guó)的醫(yī)療保障制度的管理模式——城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)由人力資源與社會(huì)保障部管理，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)則由國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)管理，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)合并難度較小。

二、統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新分析

根據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013年底，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總?cè)藬?shù)達(dá)8.2億人，其中城鄉(xiāng)居民參保4.98億人，領(lǐng)取基本養(yǎng)老金待遇1.38億人①，這使得新農(nóng)保、城居保成為覆蓋人群最多的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在這個(gè)基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院在2014年2月提出了將兩項(xiàng)制度合并的意見，目前已有許多?。ㄊ校╉憫?yīng)國(guó)務(wù)院號(hào)召，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，或是在原來(lái)已合并的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度修訂。統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)符合社會(huì)公平理念，它既是我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的需要，同時(shí)也具有制度創(chuàng)新性，具體分析如下：第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，明確城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，將使現(xiàn)在依然存在的城鄉(xiāng)分治的二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步瓦解，有利于實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)平等?！稌盒修k法》考慮到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)都規(guī)定繳費(fèi)年限滿15年為按月享受基本養(yǎng)老金的條件，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平相對(duì)較高；因此，規(guī)定只要滿足城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的法定退休年限及繳費(fèi)年限，無(wú)論在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)多長(zhǎng)時(shí)間，都可以轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)相應(yīng)待遇，這將有利于最大限度地保障參保人員的權(quán)益，同時(shí)引導(dǎo)參保人員長(zhǎng)期參保、持續(xù)繳費(fèi)。而對(duì)于由于各種原因在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)不足15年的，可以申請(qǐng)從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，由后者發(fā)揮“兜底”功能，從而避免因職工保繳費(fèi)年限不足而造成參保人員的權(quán)益損失。因此，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并明確其與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題意義重大，對(duì)于事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工這兩類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也有促進(jìn)，因?yàn)橹挥袑ⅰ暗拙€”調(diào)起來(lái)，“高線”才能動(dòng)。它將有益于縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的差距，還給城鄉(xiāng)居民平等享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利。第二，農(nóng)民工群體成為統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最大受益群體。過(guò)去新農(nóng)保和城居保這兩項(xiàng)制度是分別建立的，在城鄉(xiāng)之間沒(méi)有一個(gè)轉(zhuǎn)移銜接的政策安排。按照兩套制度分立的結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村參加了新農(nóng)保的農(nóng)民如果戶口遷移到其他地方或者是轉(zhuǎn)為市民了，權(quán)益如何累計(jì)，在過(guò)去沒(méi)有非常明確的政策規(guī)定，這使得在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的近3億農(nóng)民工在維護(hù)自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益上面臨很大的不確定性。現(xiàn)在這兩項(xiàng)制度合并起來(lái)了，即使是農(nóng)民進(jìn)城變?yōu)槌擎?zhèn)人，此前的權(quán)益累計(jì)也能得到有效保障。未來(lái)農(nóng)民工群體“進(jìn)”（進(jìn)城）可享受到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，“退”（回村）有合并后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)“兜底”。年輕人進(jìn)城、中年人回鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)之間身份可自由轉(zhuǎn)換，錢跟著個(gè)人賬戶走，只需累計(jì)繳夠15年即可領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)?？梢姡y(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在一定程度上緩解了廣大進(jìn)城務(wù)工群體的養(yǎng)老困境。第三，統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，增設(shè)繳費(fèi)檔次?；凇兑庖姟烦雠_(tái)之前已對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施統(tǒng)一管理的15個(gè)?。ㄊ校┏青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策標(biāo)準(zhǔn)參差不齊的情況，國(guó)務(wù)院設(shè)立了統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)。如規(guī)定了基金籌集來(lái)源為個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼；統(tǒng)一了養(yǎng)老金給付待遇及領(lǐng)取條件；增設(shè)了1500元、2000元兩個(gè)繳費(fèi)檔次，使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增加到12個(gè)檔次，這主要是考慮到為有更高繳費(fèi)意愿和能力的居民提供更多選擇。《意見》規(guī)定，對(duì)選擇較高繳費(fèi)檔次的，地方政府應(yīng)適當(dāng)增加補(bǔ)貼金額；特別明確規(guī)定，對(duì)選擇500元及以上繳費(fèi)檔次的，地方政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于每人每年60元，體現(xiàn)了多繳多得、多繳多補(bǔ)的制度激勵(lì)機(jī)制。

三、統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前景分析

（一）合理設(shè)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平

自新農(nóng)保、城居保兩項(xiàng)制度實(shí)施以來(lái)，國(guó)家對(duì)新農(nóng)保、城居?；A(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一直沒(méi)有進(jìn)行調(diào)整。中央對(duì)兩項(xiàng)制度確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)均為每人每月55元，其依據(jù)是2008年農(nóng)村低保人均每月補(bǔ)助50.4元。但根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2013年8月，全國(guó)城市、農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別為每人每月352元、每人每月189元。現(xiàn)在國(guó)家對(duì)農(nóng)村低保人均補(bǔ)助已經(jīng)翻了幾番，而針對(duì)農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)卻一直未變。基于此，統(tǒng)一之后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定：“中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)等情況適時(shí)調(diào)整，地方人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)提高?！痹鯓硬拍茉O(shè)置合理的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平？從養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用來(lái)看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該在維持城鄉(xiāng)老年人口基本生存的基礎(chǔ)之上，使其能分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果并且平滑生命周期內(nèi)的消費(fèi)。所以可以考慮將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的適度下限定為城鄉(xiāng)老年居民食品消費(fèi)支出，該數(shù)據(jù)可通過(guò)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出乘以城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)得到：L=C×E（L為城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金下限，C為城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出，E為城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的適度上限可設(shè)定為養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)老年人口勞動(dòng)期收入的替代水平，可用養(yǎng)老金給付額除以城鄉(xiāng)居民人均可支配收入來(lái)反映高層次的養(yǎng)老需求，它也是對(duì)城鄉(xiāng)老年人口曾經(jīng)勞動(dòng)貢獻(xiàn)的認(rèn)可。適度上限是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平調(diào)整目標(biāo)值。同時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要組成部分，所承擔(dān)的養(yǎng)老功能至少為50%，用公式表示城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的上限如下：M=I×T×50%（M為城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金上限，I為城鄉(xiāng)居民人均收入水平，T為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金替代率①）基礎(chǔ)養(yǎng)老金的功能及目標(biāo)是滿足參保人員基本生存需求，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)以及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老狀況具有舉足輕重的作用，所以設(shè)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金的適度水平是統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是該制度在今后運(yùn)行過(guò)程中首先要面對(duì)和解決的問(wèn)題。

（二）有效協(xié)調(diào)激勵(lì)、保障、互助三者的關(guān)系

統(tǒng)一之后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定，基金籌集由“個(gè)人繳費(fèi)+集體補(bǔ)助+政府補(bǔ)貼”構(gòu)成，參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得，多繳多補(bǔ)，在制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)激勵(lì)、保障、互助的功能。但這一模式在實(shí)際操作中卻往往難以實(shí)現(xiàn)，需要各省（市）在具體實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行完善，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)在激勵(lì)、保障、互助三方面的作用。“多繳多得、多繳多補(bǔ)”的制度激勵(lì)機(jī)制是為了提高參保人選擇較高繳費(fèi)檔次的積極性，但是在這其中卻存在參保繳費(fèi)的逆向選擇問(wèn)題，因?yàn)槟軌蚨嗬U的參保人經(jīng)濟(jì)條件一般優(yōu)于少繳的參保人，公共財(cái)政還對(duì)其“多補(bǔ)”，這違背了公共財(cái)政更多支持弱勢(shì)群體的原則。因此，“多繳多得、多繳多補(bǔ)”的激勵(lì)作用也有待考證。多項(xiàng)關(guān)于新農(nóng)保試點(diǎn)的跟蹤調(diào)查研究顯示，大多數(shù)參保人都選擇了最低的個(gè)人賬戶繳費(fèi)檔次。這是因?yàn)椋瑐€(gè)人繳費(fèi)額度的最終選擇權(quán)掌握在參保人手中，而他們更偏好最低的繳費(fèi)檔次，從而使多檔次的彈性個(gè)人消費(fèi)額度蛻變成單一繳費(fèi)額度。張晨寒等（2013）認(rèn)為，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是對(duì)政策不信任、從眾心理、家庭養(yǎng)老觀念重、政策宣傳不到位、制度設(shè)計(jì)有缺陷等；金剛等（2012）認(rèn)為，只有在較高的政策認(rèn)知條件下，“差別化”財(cái)政補(bǔ)貼方式才能比“一刀切”方式顯著提高參保農(nóng)民的繳費(fèi)檔次選擇；魯歡（2012）認(rèn)為，新農(nóng)保最低繳費(fèi)檔次格外“受寵”主要是由于信任問(wèn)題、心理問(wèn)題、政策設(shè)計(jì)問(wèn)題導(dǎo)致的。根據(jù)之前新農(nóng)保推行過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，未來(lái)我國(guó)各省在推行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)該注重完善政策宣傳方式、加大政府補(bǔ)助、建立靈活的補(bǔ)助措施，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老觀念，以期參保者選擇合理的繳費(fèi)檔次，從而擁有體面的老年生活。統(tǒng)一之后的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將個(gè)人繳費(fèi)分為12檔，并為有更高繳費(fèi)意愿和能力的城鄉(xiāng)居民增設(shè)了1500元、2000元兩個(gè)繳費(fèi)檔次。但實(shí)際上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保者顯然要比城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者的經(jīng)濟(jì)條件困難，他們中更多人徘徊在中低繳費(fèi)檔次之間，選擇較高檔次繳費(fèi)的人并不多。繳費(fèi)檔次到底如何劃分才算合理，是今后各地在推行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的一個(gè)難點(diǎn)。實(shí)際上，在建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)之前，新農(nóng)保與城居保采用的也是分檔次繳費(fèi)，其在實(shí)踐中也存在一些問(wèn)題。如蔣春雷（2010）就認(rèn)為，新農(nóng)保固定的五個(gè)繳費(fèi)檔次設(shè)計(jì)缺乏具體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，忽視與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng)的繳費(fèi)率，農(nóng)民的繳費(fèi)額度沒(méi)有以一定收入為基數(shù)，這導(dǎo)致個(gè)人繳費(fèi)額度具有主觀性和隨意性。統(tǒng)一之后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，可以考慮以城鄉(xiāng)居民的收入作為繳費(fèi)基數(shù)，以適度、不同的繳費(fèi)率來(lái)劃分檔次，這樣既考慮到了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，也保證了個(gè)人繳費(fèi)額度隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然增長(zhǎng)率?！兑庖姟愤€規(guī)定有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，并鼓勵(lì)有條件的社區(qū)將集體補(bǔ)助納入社區(qū)公益事業(yè)資金籌集范圍。在農(nóng)村，自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)已名存實(shí)亡。盡管近幾年來(lái)東部地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，實(shí)力不斷增強(qiáng)；然而對(duì)于廣大中西部地區(qū)以及東部落后地區(qū)來(lái)說(shuō)，集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助農(nóng)民的能力幾乎為零。而城鎮(zhèn)的社區(qū)公益性事業(yè)不以強(qiáng)制為目的，單靠社區(qū)自愿將集體補(bǔ)助納入基金籌集范圍，也使得城鎮(zhèn)居民享受集體補(bǔ)助益處的機(jī)會(huì)微乎其微。因此，若想發(fā)揮城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的互助功能，首先應(yīng)該引導(dǎo)中西部地區(qū)、東部落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使中西部地區(qū)的集體補(bǔ)助落實(shí)到位；同時(shí)要加大宣傳，在調(diào)動(dòng)社區(qū)積極性的同時(shí)，鼓勵(lì)其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、公益慈善組織、個(gè)人為參保人的繳費(fèi)提供資助。

（三）妥善處理不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間領(lǐng)取條件的差異

根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人員達(dá)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)法定退休年齡后，可以申請(qǐng)辦理兩者的銜接手續(xù)。其中分為兩種情況：一是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限滿15年（含延長(zhǎng)繳費(fèi)至15年）的，可以申請(qǐng)從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)相應(yīng)待遇；二是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限不足15年的，可以申請(qǐng)從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，待達(dá)到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定的領(lǐng)取條件時(shí)，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)相應(yīng)待遇。不過(guò)由于兩套養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定的領(lǐng)取條件不一樣，最終勢(shì)必會(huì)影響到社會(huì)公平。我國(guó)現(xiàn)行的法定退休年齡為男職工60周歲、女職工50周歲、女干部55周歲。統(tǒng)一后的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取條件規(guī)定，無(wú)論男女，均為年滿60周歲即可領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。同樣是女性，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡卻相差5至10歲。以一位年滿50周歲的普通女性進(jìn)城務(wù)工者為例，如果她既參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)（繳費(fèi)滿15年）又參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定，年滿50歲后，她即可領(lǐng)到相應(yīng)養(yǎng)老待遇，但城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)卻規(guī)定她60歲才能退休。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，經(jīng)濟(jì)決策的主體都充滿理性，其追求的目標(biāo)都是使自己的利益最大化。權(quán)衡之后，這位參保人員勢(shì)必會(huì)申請(qǐng)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，選擇按照養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇好、退休時(shí)間早的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策及時(shí)退休。假如她沒(méi)有繳夠職工養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定的15年或是沒(méi)參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，則需要等到60歲后才能領(lǐng)取養(yǎng)老金。因此，對(duì)于女性參保者來(lái)說(shuō)，不同制度下其領(lǐng)取條件不同，這種規(guī)定并不公平。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，可見延遲退休年齡已是大勢(shì)所趨。如果城鎮(zhèn)職工延遲退休年齡，而現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定60周歲領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，則又勢(shì)必會(huì)在更大程度上造成不同群體之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的差異，加深社會(huì)的不公平，激化社會(huì)矛盾。為此，各?。ㄊ校┰谕菩谐青l(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)應(yīng)該注意協(xié)調(diào)不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度領(lǐng)取條件的差異，國(guó)家在考慮延遲退休年齡政策時(shí)也應(yīng)該把城鄉(xiāng)居民領(lǐng)取養(yǎng)老金阿的年齡規(guī)定考慮進(jìn)去。

作者：彭穎 朱俊生 單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院