事業單位養老保險論文

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一、文獻綜述

現有的研究還存在三個問題尚未很好地解決：一是沒有把減輕財政負擔與保證制度公平結合起來，現有的方案主要涉及如何減輕財政負擔，而對于方案本身的公平性論證不足；二是沒有將發達國家的經驗與中國事業單位養老保險的實際結合起來，很多研究簡單地照搬國外的做法，殊不知，他們并無事業單位一詞，他們的經驗只具有方法論價值而不能簡單地移植；三是很多研究建立在事業單位員工不繳費前提下進行養老金財政負擔測算。實際上，如果個人繳費，那么財政負擔將大為緩解，這意味著現行的測算方法有待完善。因此，本文從公平可持續角度出發，立足于事業單位養老保險制度的歷史與現實，提出應當完善事業單位養老保險改革試點方案，并就完善后的事業單位養老保險財政負擔情況進行測算，以期推進事業單位養老保險制度公平可持續建設。

二、事業單位養老保險改革試點方案存在問題及優化

2008年國務院出臺的《試點方案》參照企業職工“統賬結合”模式推動事業單位養老保險制度朝著更加公平可持續方向邁進。然而，試點省份的改革鮮有取得實質性進展。從財政可持續角度來看，主要存在三個方面的問題。

第一，以分類改革為基礎，財政減負問題難以解決。根據《試點方案》，此次事業單位養老保險改革的對象僅僅針對分類改革后從事公益服務類事業單位及其工作人員，而行政類事業單位人員養老保險“參公執行”，經營類事業單位人員的養老保險并入企業職工養老保險。也就是說，此次試點改革，財政不用支付那些經營服務類事業單位人員的養老金，但行政類以及公益服務類事業單位人員所產生的養老金財政負擔問題仍然沒有解決，這部分群體依然享有不繳費就可以領取養老金的特權。不僅如此，行政類事業單位人員“參公執行”后將獲得高于原有標準的退休金，這無疑又增加了財政支出負擔。數據顯示，截至2008年，公務員退休人員每年養老金支出大約700億元，均由財政全額撥款，加上機關公務員養老金調整任意性強、增長幅度大等因素，他們的養老金負擔對財政可持續能力帶來了更大困難。

第二，“統賬結合”改革模式，以養老金替代率下降為代價換取財政壓力的減輕。此次《試點方案》參照企業職工“統賬結合”模式，個人繳費及待遇計發辦法均參照企業職工基本養老保險辦法，此舉意在促進兩種養老保險制度的整合，在一定程度上可以減輕部分財政負擔，但將導致事業單位人員養老金待遇水平的下降，在沒有改革公務員養老制度情形下進行這樣的試點改革，其公平性廣遭質疑。實際上，城鎮職工養老金替代率不斷下滑，已經“由1997年的76%下降到2009年的47%”［12］。經過測算，如果按照《試點方案》，事業單位人員養老金總和替代率一般只有改革前的一半左右，如果沒有職業年金作為補充，這樣的改革只會降低事業單位人員的養老金待遇。這種以降低養老金待遇水平為代價緩解財政支付壓力的《試點方案》必然遭到人們的強烈反對。

第三，繳費基數不清晰導致各地繳費基數不統一，未能有效降低財政負擔。按照《試點方案》，事業單位人員基本養老保險費按照權利與義務相統一原則由單位和個人共同負擔。其中，單位繳納基本養老保險費比例一般不超過單位工資總額的20%，個人則按照繳費工資的8%建立個人賬戶。但事業單位人員工資由職務工資和津貼兩部分組成，而《試點方案》并沒有明確繳費基數是按照基本工資、工資總額還是城鎮職工社會平均工資或者事業單位人員平均工資等執行，這種含混不清的表述導致各地繳費基數自行設定。如果都按照基本工資為繳費基數勢必拉低個人養老金待遇水平，反過來，如果以全額工資為繳費基數甚至按照全額工資的300%作為繳費基數又會徒增財政支付壓力。上述情況表明，以減輕財政負擔、增進制度公平為導向的《試點方案》并不能實現這些政策目標。這就需要我們對現行的《試點方案》加以完善，形成一套既能保障事業單位人員養老金權益又能減輕財政負擔、更加合理可行的事業單位養老保險改革方案。首先，公平理應是《試點方案》的靈魂，也是事業單位養老保險改革的價值前提與政策目標。這樣的公平要求《試點方案》從三個方面加以完善：一方面，它體現為義務公平，要將改革對象擴大至所有事業單位人員，又要逐步擴展到公務員，要求所有人員進行繳費，只有讓所有人員都履行繳費義務，才能夠避免養老保險體系是否繳費問題上的碎片化，在增強機關事業單位人員繳費義務觀念的同時減輕財政支出總額；另一方面，它體現為權力公平，通過設置補充養老保險，建立“基本養老保險+職業年金”模式保證這類人員的養老金權益基本上不受損害。同時，它體現為群體間公平，通過調整養老金計發辦法、延遲退休年齡等保證事業、機關及企業等三類職工之間的退休養老金差距控制在合理的范圍內，形成更加合理的養老金待遇關系結構。其次，財政可持續是《試點方案》的改革核心與真正動因。財政不可持續，再公平的制度也是空中樓閣。合理的《試點方案》應當在保證公平性基礎上積極開源節流，減輕事業單位養老保險財政支出負擔，使財政支出總量以及支出結構進一步優化。我們認為，《試點方案》應該采用“基本養老保險+職業年金”模式，基本養老保險保障事業單位退休人員的基本生活，職業年金使這類人員獲得相對體面的生活水準。該制度框架與企業職工“基本養老保險+企業年金”設計原理一致，便于企業職工與事業單位工作人員養老保險制度的銜接與整合。其中，基本養老金由事業單位以本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的15%繳費進入社會統籌賬戶，個人按其本人上年度月平均工資總額的8%繳費形成個人賬戶，個人繳費基數為事業單位人員社會平均工資的60%~300%。單位再按照本單位所有在崗職工上年度月平均工資總額的8%繳費形成職業年金，員工個人無須繳納職業年金。另外，在規定所有事業單位人員都繳費的同時采取“老人老辦法，新人新辦法”計發養老金待遇，已經退休的“老人”不需要繳費直接領取養老金；尚未退休的所有“中人”都需要繳費，他們退休時個人及單位繳費部分不退還，但這類人員仍然按照原來的退休辦法計發退休金；設定改革期限后參加工作的“新人”基礎養老金計發標準按照當地各類職工上年度社會平均工資和本人指數化月平均繳費工資的均值為基數，繳費滿一年發給1%，個人賬戶計發辦法按照職工退休時個人賬戶總額除以相應的計發月數，職業年金也參照個人賬戶辦法進行。為了有效地使用人力資源，鼓勵這類人員適當延長退休年齡至65周歲，以便也能夠緩解養老金支出壓力。

三、事業單位養老保險改革試點方案優化的驗證

養老保險長期財務平衡是檢驗《試點方案》科學性和合理性的關鍵。因此，我們將對完善后的事業單位養老保險改革方案財政可持續進行測算，計算未來一段時期內完善后的事業單位養老保險改革方案財政支出情況。首先，我們將《試點方案》財政可持續進行操作化，采用事業單位養老保險財政支出總量這個指標來測量財政可持續情況。通過比較老辦法、國務院2008年的《試點方案》以及本文完善后的改革方案（以下簡稱“完善方案”），分析事業單位養老保險財政支出總量變化情況來說明“完善方案”在促進財政可持續方面具有明顯的優越性。其次，我們采用了聯合國“世界人口發展前景預測”有關2050年前中國人口總量、65歲以上人口占總人口比例，根據2000—2008年事業單位在崗職工人數與全國人口總數得到事業單位在崗職工人數占總人口數的比重穩定在2.05%~2.19%之間，事業單位在崗職工數占全國總人口比重波動不大。因此，本文假定事業單位在崗職工數占全國總人口比重穩定為2.11%。同時假定事業單位老年人口所占比例與老年人口占全國總人口年齡結構比例大致相當。關于每年事業單位新進職工數預測，我們依據2000—2008年間事業單位在崗職工總數情況測算事業單位每年新進人員比例平均為1.03%。因此，我們設定事業單位每年新進職工總數占在崗職工總數的比例恒定為1%。“完善方案”的“中人”在相應年份的人口總數由基期“中人”總數減去新增離退休人數以及死亡人數而得。最終得到以下相關人口數據。再次，分別計算老辦法、2008年《試點方案》以及“完善方案”實施后事業單位養老保險財政支出的總量。其中，老辦法情況下每年事業單位養老保險財政支出總量=當年事業單位離退休人數×基期事業單位在崗職工平均工資×（1+每年社平工資平均增長率）（當年年份-基期年份）×事業單位平均養老金替代率×事業單位養老保險財政負擔比例；“完善方案”中每年事業單位養老保險財政支出由當年“老人”退休金、“新人”基本養老保險單位繳費部分支出以及“新人”職業年金單位繳費部分支出等三部分組成。“老人”退休金財政支出總額計算辦法與“老辦法”支出方法相同；“新人”基本養老保險單位繳費部分支出=當年事業單位“新人”總數×基期事業單位在崗職工平均工資×（1+每年社平工資平均增長率）（當年年份-基期年份）×基本養老保險單位繳費率×事業單位養老保險財政負擔比例；而“新人”職業年金單位繳費部分支出=當年事業單位養老保險中“新人”總數×基期事業單位在崗職工平均工資×（1+每年社平工資平均增長率）（當年年份-基期年份）×職業年金單位繳費率×事業單位養老保險財政負擔比例。因此，“完善方案”的財政支出總額=“老人”退休金財政支出總額+“新人”基本養老保險單位繳費部分支出+“新人”職業年金單位繳費部分支出-“中人”基礎養老金個人繳費總額。為了增強三種方案的可比性，本文假定《試點方案》中的養老金計發辦法及“中人”與“老人”的界定與我們的“完善方案”相同，即《試點方案》下事業單位財政支出總額=“老人”退休金財政支出總額+“新人”基礎養老金單位繳費部分支出。最后，其他相關參數的假設。假定事業單位在崗職工平均入職年齡為25歲，考慮到延遲退休年齡是大勢所趨，因此我們將事業單位退休年齡統一設定為65歲。在事業單位職工社會平均工資以及GDP增長方面，在綜合考察現有統計數據、未來工資增長水平以及經濟發展狀況基礎上，假定事業單位在崗職工年平均工資增長率與GDP年增長速度持平為年增速8%。此外，在事業單位離退休人員養老金替代率方面，囿于事業單位人員退休金額的可獲得性，綜合了現有事業單位退休金情況及未來事業單位養老金水平可接受范圍后，本文采用2005年事業單位養老金相對于在崗職工平均工資的比例87%作為“老辦法”所能達到的事業單位人員養老金平均替代率。而“完善方案”后的養老金目標替代率，即“新人”的養老金目標替代率則設定為改革前的85%，相當于事業單位社會平均工資的74%左右較為合理。由于事業單位按照經費來源可劃分為全額撥款、差額撥款及自收自支三類，根據有關學者關于事業單位養老保險財政撥款率的計算結果，假定事業單位養老保險財政撥款率恒定為50%左右。按照以上測算，2010—2050年間三種方案下的事業單位養老保險財政支出總額在總體上均呈現逐漸上升的趨勢，這是事業單位退休人口數增長以及事業單位人口老齡化程度加深共同作用的結果。應當注意到，做實個人賬戶的《試點方案》在各節點年份的財政支出總額均高于其他兩種方案的支出，“老辦法”下的財政支出總額次之，“完善方案”最低。并且隨著改革的深入這種差距逐漸擴大，《試點方案》與“老辦法”財政支出總額增長速度愈發加快且呈現出繼續推高的趨勢。相比較而言，“完善方案”呈現出財政支出總額相對較低、增長速度逐漸放緩態勢，特別是2050年后，伴隨著“老人”逐步消失、“新人”漸次步入退休行列，加上“新人”養老金替代率合理降低，“完善方案”下的財政支出總額將進一步下降。因此，“完善方案”有利于降低財政支出總額，減輕財政壓力，使事業單位養老金財政支出呈現可持續發展態勢，使得事業單位養老保險在公平性與財政可持續性方面得到進一步優化。通過對上述三種方案下事業單位養老保險財政支出總額的測算，我們可以發現：

第一，引入事業單位養老保險個人繳費具有歷史與現實的必然性。個人繳費是社會保險權利與義務相結合的集中體現，是個人抵抗老年風險的責任所在，加入個人繳費的設置，事業單位養老保險財政支出壓力大有緩解之勢。因此，從這個角度來看，所謂“事業單位養老保險財政壓力巨大”其實為一個“偽命題”。

第二，轉制成本在今后一段時期內成為改革的“陣痛”。在推進事業單位養老保險制度改革過程中財政需要經受“雙重支付”壓力：既要支付留在老制度下退休人員的養老金，又要做好“新人”基本養老保險以及職業年金部分的繳費工作，這對我國財政支出能力提出了挑戰。但是，應當看到，“陣痛”過后財政壓力將得到大大改善，只有經歷這場陣痛才能夠實現財政可持續發展，這個“陣痛”就是人們所說的改革成本，我們應當做好消化這場改革成本的準備。

第三，公平原則是改革必須始終堅守的價值底線。事業單位養老保險改革不可淪為為了緩解財政壓力而損害公平的“甩包袱”行為，我們應當始終秉持公平性與可持續性相結合原則，從改革對象的確立、計發辦法的設置等方面著手，抓住我國經濟發展的有利時機，穩步擴大事業單位養老保險的繳費人數、延長退休年齡以及建立職業年金的設置，走出一條既公平又可持續發展的事業單位養老保險改革之路，促進事業單位養老保險制度的持續發展。

作者：高和榮 張愛敏 單位：廈門大學公共事務學院