小議新農(nóng)保風(fēng)險識別及其分類
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作為農(nóng)村社會保障制度中的核心制度之一，新農(nóng)保制度具有集人口、經(jīng)濟和社會為一體的綜合功能，由于在試點階段的制度設(shè)計及實施過程中存在著一些不確定因素，很有可能導(dǎo)致新農(nóng)?；顒釉陬A(yù)期目標(biāo)上的偏離。正如凱恩斯所認為，經(jīng)濟發(fā)展過程在眾多因素的影響下，總是在“非均衡———均衡———非均衡———均衡”的運動過程中不斷的波動，而達到均衡只是一種“偶然巧合”，［4］35－39新農(nóng)?；顒訉嶋H上也是以不同階段的預(yù)期目標(biāo)為軸線而不斷調(diào)整、完善的過程，而負偏離于制度預(yù)期目標(biāo)的則是新農(nóng)保風(fēng)險。所謂新農(nóng)保風(fēng)險是指在特定條件和境況下，由于無法準確預(yù)見的因素，導(dǎo)致新農(nóng)保活動與績效和預(yù)期目標(biāo)之間的負偏離及引起的相應(yīng)損失。
新農(nóng)保風(fēng)險存在于其活動的各流程中。因為，新農(nóng)?；顒觾?nèi)部的各個組成部分需要相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)與其預(yù)期目標(biāo)的吻合，才可持續(xù)地運行。而新農(nóng)?；顒又羞\作的不協(xié)調(diào)和不持續(xù)就是新農(nóng)保風(fēng)險產(chǎn)生的根源;同時新農(nóng)保作為一個開放系統(tǒng)需要與外部環(huán)境進行物資、能量和信息的交換，它對外部環(huán)境存在著依賴性，受到外部諸如國家政治、經(jīng)濟和文化的多重影響。由于制度設(shè)計、制度實施受地區(qū)差異、經(jīng)濟、政治、文化、歷史等因素的影響，在這一過程中就有可能出現(xiàn)制度運行相對于制度預(yù)期目標(biāo)的偏離。在這些偏離中，好于或高于預(yù)期目標(biāo)的偏離，是我們所愿意看到的，而對于預(yù)期目標(biāo)的負偏離及相應(yīng)損失，正是我們需要識別和規(guī)避的新農(nóng)保風(fēng)險。產(chǎn)生新農(nóng)保風(fēng)險的原因主要有以下三個方面:第一，當(dāng)外部環(huán)境一定時，新農(nóng)保制度設(shè)計不完善或制度本身發(fā)生了變化。比如，由于制度設(shè)計中精算方面系數(shù)的不確定性，可能導(dǎo)致目標(biāo)替代率過低、養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)偏小以及制度的碎片化等風(fēng)險。第二，當(dāng)新農(nóng)保制度一定時，外部環(huán)境發(fā)生了變化。比如，制度在運行中，由于籌資、基金保管、投資、給付等諸環(huán)節(jié)受到外生變量的影響，導(dǎo)致制度實際效果向制度預(yù)期目標(biāo)的負向波動。第三，當(dāng)新農(nóng)保制度和外部環(huán)境同時發(fā)生了變化，但兩者的變化速度或方向不一致。
新農(nóng)保風(fēng)險識別是指對于威脅新農(nóng)?；顒拥母鞣N隱性及顯性風(fēng)險進行系統(tǒng)的認知、歸類及分析，以揭示風(fēng)險的性質(zhì)、產(chǎn)生原因及發(fā)生條件，并描述風(fēng)險的特征及其可能造成的后果。新農(nóng)保風(fēng)險識別的任務(wù)就是從認識風(fēng)險的來源開始，通過對風(fēng)險因素的提取和分析，就風(fēng)險因素引起風(fēng)險事件即風(fēng)險進行推斷和假設(shè)。［5］1－6作為新農(nóng)保風(fēng)險管理的第一步，新農(nóng)保風(fēng)險識別的目標(biāo)是將新農(nóng)保制度運行過程中的不確定因素轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦?、明了的風(fēng)險描述，在準確了解新農(nóng)保面臨什么風(fēng)險、可能遭遇多大風(fēng)險后，能事先或及時針對不同類型的風(fēng)險采取具體有效的管理措施，對這些風(fēng)險，避免陷入被動的事后補救，為新農(nóng)保風(fēng)險預(yù)警以及防范提供認知基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)。新農(nóng)保風(fēng)險識別應(yīng)以預(yù)見性為導(dǎo)向、以矯正為目的，識別原則具體而言包括系統(tǒng)性原則、動態(tài)性原則、全面性原則、關(guān)鍵性原則、有效性原則、全員性原則。
1．系統(tǒng)性原則
系統(tǒng)性原則也稱為整體性原則，它要求把識別對象視為一個系統(tǒng)，以系統(tǒng)整體目標(biāo)的優(yōu)化為準繩，協(xié)調(diào)系統(tǒng)中各分系統(tǒng)的相互關(guān)系，使系統(tǒng)完整、平衡。新農(nóng)保作為一個國家層面運作的體系，具有顯著的系統(tǒng)性特征。因此，在新農(nóng)保的識別中，應(yīng)該將各個小系統(tǒng)的特性放到大系統(tǒng)的整體中去權(quán)衡，不僅僅局限于說明新農(nóng)保風(fēng)險因素有哪些，還需要系統(tǒng)的分析出這些風(fēng)險因素的來源，甄別促成因素形成的條件。同時還要預(yù)測風(fēng)險引致的結(jié)果，分析其經(jīng)濟損失程度及目標(biāo)價值偏離程度。系統(tǒng)的風(fēng)險識別使得研究者對于每類風(fēng)險前因后果和發(fā)展脈絡(luò)有清晰的認識，為有針對性的開展風(fēng)險管理打下良好的基礎(chǔ)。
2．動態(tài)性原則
風(fēng)險識別的結(jié)果并非一勞永逸，而是一個循環(huán)往復(fù)的動態(tài)過程。一方面，新農(nóng)保制度內(nèi)部各個要素是運動和發(fā)展的，它們之間相互聯(lián)系又相互制約，各個內(nèi)部要素是隨著時間動態(tài)變化的。同時，新農(nóng)保的正常運轉(zhuǎn)，不僅要受到本身條件的限制和制約，還要受到外部其他有關(guān)因素的影響和制約，并隨著時間、地點以及人們的不同態(tài)度而發(fā)生變化。另一方面，風(fēng)險的識別不是一次性活動，而是一個持續(xù)改進的過程。隨著新農(nóng)保制度的推進，風(fēng)險識別必須是一個連續(xù)不斷的、動態(tài)的、制度化的過程。同時，由于研究人員能力有限加上研究工具的局限性，識別結(jié)果的精準性難以保證，只能通過反復(fù)的檢驗與驗證將誤差減到最低。
3．全面性原則
風(fēng)險識別并不是片面的羅列當(dāng)前顯著的新農(nóng)保風(fēng)險因素，而是盡其所能的全面分析新農(nóng)?；顒铀媾R的所有的風(fēng)險因素，全面系統(tǒng)地考察、了解新農(nóng)保運作過程中各種風(fēng)險事件存在環(huán)節(jié)和可能發(fā)生的概率以及損失的嚴重程度。由于當(dāng)前隱性的、微小的風(fēng)險可能轉(zhuǎn)變?yōu)槿蘸箫@性的、重大的風(fēng)險，若某些風(fēng)險因素在風(fēng)險識別階段被忽略，則更談不上對其進行評估確認、選定衡量指標(biāo)或指定應(yīng)對方案，從而導(dǎo)致嚴重的風(fēng)險后果。因此在新農(nóng)保風(fēng)險識別過程中，不得發(fā)生遺漏，盡量覆蓋制度所有業(yè)務(wù)及管理流程的全過程，以免留下隱患。
4．關(guān)鍵性原則
風(fēng)險識別的目的在于為風(fēng)險防范管理提供前提和決策依據(jù)，以保證政府、集體和參保農(nóng)民以最小的支出獲得最大的安全保障，減少風(fēng)險損失。因此目前在新農(nóng)保資源有限的條件下，必須根據(jù)實際情況和財務(wù)承受能力，來選擇效果最佳、經(jīng)費最省的識別方法。在新農(nóng)保的風(fēng)險識別和衡量中，必須作綜合的考察分析，在對制度的目標(biāo)、戰(zhàn)略和內(nèi)外部環(huán)境全面分析的基礎(chǔ)上，分清輕重緩急，關(guān)注整體風(fēng)險與重大風(fēng)險，抓住關(guān)鍵風(fēng)險。把主要資源放在關(guān)鍵、重大風(fēng)險的防范，減少損失發(fā)生的概率及其后果的嚴重程度，以便及時而清楚地為決策者提供比較完備的決策信息。
5．有效性原則
新農(nóng)保是一個范圍廣、影響大，涉及億萬農(nóng)民的國家制度，新農(nóng)保風(fēng)險識別的有效性和可靠性具有重大意義。無效的或虛假的信息會給國家和人們帶來重大影響，甚至不可挽回的損失。因此新農(nóng)保風(fēng)險識別必須關(guān)注兩個方面:一是科學(xué)識別。新農(nóng)保風(fēng)險的識別和衡量要在馬克思主義主義理論指導(dǎo)下，以嚴格的數(shù)學(xué)理論作為分析工具，在普遍估計的基礎(chǔ)上，進行統(tǒng)計和計算，以得出比較科學(xué)合理的結(jié)論。二是識別方法具有可操作性。新農(nóng)保風(fēng)險的識別，識別方法的選擇、組織、結(jié)果的考察等不能僅從理論上的最優(yōu)化出發(fā)，而應(yīng)考慮到我國的自身的文化、經(jīng)濟、社會特點等相關(guān)因素，選擇恰當(dāng)?shù)淖R別方法，實現(xiàn)風(fēng)險識別結(jié)果的有效。
6．全員性原則
新農(nóng)保風(fēng)險識別過程中，應(yīng)該是全員參與，政府、企業(yè)、個人、社會團體等都是相關(guān)利益者，應(yīng)該積極參與新農(nóng)保風(fēng)險識別中來。以風(fēng)險識別為目的，通過風(fēng)險意識的提高，尤其是提高組織中處于關(guān)鍵地位的中、高層管理決策人員的風(fēng)險意識，實現(xiàn)對風(fēng)險的認知，保障新農(nóng)?；顒酉蝾A(yù)期目標(biāo)發(fā)展。
作為風(fēng)險識別的主要對象，新農(nóng)保風(fēng)險根據(jù)不同的標(biāo)準有不同的分類。比如，按照風(fēng)險產(chǎn)生的環(huán)境分為靜態(tài)風(fēng)險，動態(tài)風(fēng)險;根據(jù)風(fēng)險作用的對象分為財產(chǎn)風(fēng)險、人身風(fēng)險、責(zé)任風(fēng)險;根據(jù)風(fēng)險的承擔(dān)主體分為個人風(fēng)險、家庭風(fēng)險及國家風(fēng)險等。本文按照新農(nóng)保風(fēng)險生成原因，將新農(nóng)保風(fēng)險分為新農(nóng)保制度風(fēng)險和新農(nóng)保制度外部效應(yīng)風(fēng)險兩大類。其中，新農(nóng)保制度風(fēng)險又分為制度內(nèi)生風(fēng)險和制度外生風(fēng)險。
(一)制度內(nèi)生風(fēng)險
制度內(nèi)生風(fēng)險是指新農(nóng)保子系統(tǒng)自身運轉(zhuǎn)失靈，從而導(dǎo)致其不可持續(xù)運行。新農(nóng)保制度內(nèi)生風(fēng)險是新農(nóng)保系統(tǒng)內(nèi)部與生俱來的，源于制度設(shè)計，運行過程中由于經(jīng)驗數(shù)據(jù)缺乏或種種假設(shè)條件設(shè)定不合理，相關(guān)主體行為人(管理者，農(nóng)村居民)主觀決策以及獲取信息的不充分性等因素。新農(nóng)?；顒訌闹贫仍O(shè)計到待遇給付一共經(jīng)歷“制度設(shè)計———資金籌集———基金管理———待遇給付”四大環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都可能由于制度內(nèi)部的各種因素直接導(dǎo)致新農(nóng)保風(fēng)險事故，發(fā)生風(fēng)險損失，致使制度實際目標(biāo)低于新農(nóng)保風(fēng)險管理的期望值。制度內(nèi)生風(fēng)險具體包括制度設(shè)計風(fēng)險、資金籌集風(fēng)險、基金管理風(fēng)險和待遇給付風(fēng)險。
1．制度設(shè)計風(fēng)險
制度設(shè)計風(fēng)險是指由于制度本身設(shè)計不合理，缺乏精算或精算有誤，導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)與實際結(jié)果間的負偏差。［6］78－82主要包括養(yǎng)老金替代率風(fēng)險、個人賬戶計發(fā)系數(shù)風(fēng)險、制度碎片化與銜接風(fēng)險等。養(yǎng)老金替代率風(fēng)險指養(yǎng)老金替代率較低或較高，替代率較低不能實現(xiàn)制度“?；尽?，替代率較高又使財政負擔(dān)過大導(dǎo)致制度不可持續(xù)。個人賬戶計發(fā)系數(shù)風(fēng)險是指在制度設(shè)計時，由于無法預(yù)先精確預(yù)測到地區(qū)人口壽命，制度對個人領(lǐng)取養(yǎng)老金的計發(fā)系數(shù)設(shè)定過高或過低，導(dǎo)致新農(nóng)保的個人賬戶無法實現(xiàn)自身的收支平衡的風(fēng)險。制度碎片化與銜接風(fēng)險指制度設(shè)計時，由于歷史原因針對不同人群單獨設(shè)立的諸多小制度，使新農(nóng)保制度擴面和待遇確定上產(chǎn)生的不確定性。
2．資金籌集風(fēng)險
資金籌集風(fēng)險是指由于新農(nóng)保資金籌集主體(包括政府、集體和個人)目前或未來在承擔(dān)新農(nóng)保補貼、補助和繳費方面能力或意愿的不確定性，而使制度無法負擔(dān)相應(yīng)的籌資責(zé)任，導(dǎo)致制度財務(wù)的不可持續(xù)性。與籌資主體相對應(yīng)，資金籌集風(fēng)險分為財政風(fēng)險、集體籌資風(fēng)險和個人籌資風(fēng)險。財政風(fēng)險指中央或者地方政府在當(dāng)期或者將來，由于制度擴面、人口老齡化、各級政府間財政責(zé)任不明確等原因，而出現(xiàn)沒有能力負擔(dān)新農(nóng)保政府補貼的風(fēng)險。目前各地的新農(nóng)保試點辦法在地方財政補貼的規(guī)定上各不相同，［7］98－103在資金籌集上對地方政府間的職責(zé)沒有明確界定，各地各級財政風(fēng)險也大相徑庭，需要具體分析和評估。集體籌資風(fēng)險主要指由于籌資意愿和籌資能力等方面的不確定導(dǎo)致集體對新農(nóng)保的補助無法到位的風(fēng)險。個人籌資風(fēng)險指個人在當(dāng)前或?qū)頉]有參保繳費的經(jīng)濟能力或意愿負擔(dān)新農(nóng)保繳費的風(fēng)險。如由于經(jīng)濟環(huán)境的惡化或個人本身的勞動能力缺陷，收入水平較低，沒有能力如期足額參保繳費;又或參保人的參保繳費意愿較低或不明確，［8］93－98造成新農(nóng)?；I資來源不確定甚至是不可持續(xù)，這是新農(nóng)?；I資是否具有可持續(xù)性的重要方面。
3．基金管理風(fēng)險
基金管理風(fēng)險是指在新農(nóng)?；顒又械幕鹗绽U、支出、管理等內(nèi)部環(huán)節(jié)中，由于腐敗、運營操作風(fēng)險的存在，導(dǎo)致新農(nóng)?；鸫嬖诎踩[患，基金財務(wù)不可持續(xù)的風(fēng)險。基金管理風(fēng)險主要包括基金管理監(jiān)督風(fēng)險、基金保值增值風(fēng)險。其中，基金管理監(jiān)督風(fēng)險指由于監(jiān)管主體的責(zé)任不到位或者管理不善，導(dǎo)致基金被擠占、截留或挪用的風(fēng)險。基金保值增值風(fēng)險指由于不恰當(dāng)?shù)耐顿Y戰(zhàn)略(比如現(xiàn)行較普遍的購買國家債券、存入商業(yè)銀行等基金保值增值方式)、商業(yè)銀行或經(jīng)辦機構(gòu)存在的委托—風(fēng)險或操作故障，導(dǎo)致的不利于基金投資運作，使新農(nóng)?；鸢l(fā)生貶值的風(fēng)險。新農(nóng)保的縣級統(tǒng)籌決定了新農(nóng)?；鹬饕獙嵭锌h級管理。但是縣級管理的人才、技術(shù)和水平相對于國家或省級管理必然存在較大差距，同時新農(nóng)?；鸱稚⒂诟鞯兀矊?dǎo)致了基金運營的規(guī)模不經(jīng)濟，且在當(dāng)前的行政管理體制下，縣級基金營運更易于受到當(dāng)?shù)匦姓α康母深A(yù)。［9］132－138
4．待遇給付風(fēng)險
待遇給付風(fēng)險指在待遇給付環(huán)節(jié)由于人為的冒領(lǐng)養(yǎng)老金、制度流程或技術(shù)因素引起的操作失誤或道德風(fēng)險，導(dǎo)致的基金意外損失或基金無法兌現(xiàn)養(yǎng)老金給付承諾的風(fēng)險。待遇給付風(fēng)險既是風(fēng)險因素，可引發(fā)新農(nóng)保的其他風(fēng)險事故，比如由于待遇給付不到位，引發(fā)群體性事件，影響社會和諧，引起社會動蕩不安，同時，它也屬于新農(nóng)保的風(fēng)險事故之一，因為在新農(nóng)保流程的其它各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險因素都可能導(dǎo)致給付出現(xiàn)問題，導(dǎo)致制度的不可持續(xù)。按照涉及的主體，待遇給付風(fēng)險分為待遇領(lǐng)取方風(fēng)險和待遇給付方風(fēng)險。領(lǐng)取方風(fēng)險主要指一些投保者通過各種作假的手段冒領(lǐng)或騙領(lǐng)新農(nóng)保養(yǎng)老金，導(dǎo)致基金流失的風(fēng)險。給付方風(fēng)險主要指經(jīng)辦管理流程不規(guī)范、責(zé)任不明確、委托－風(fēng)險或道德風(fēng)險的存在，導(dǎo)致償付能力不足或者給付低效等。以上制度內(nèi)生風(fēng)險均由新農(nóng)保制度設(shè)計或運行中內(nèi)在的不確定性引致，可通過設(shè)計合理的規(guī)則、程序或者風(fēng)險分散方式來降低，因此屬于風(fēng)險分類中的“非系統(tǒng)風(fēng)險”。
(二)制度外生風(fēng)險
制度外生風(fēng)險是指制度外在因素對制度目標(biāo)實現(xiàn)過程中的影響和干擾，導(dǎo)致制度實際結(jié)果相對于預(yù)期目標(biāo)的負偏離。新農(nóng)保制度作為一項公共制度同樣暴露于特定的復(fù)雜環(huán)境之中，受到外部環(huán)境諸如政治局勢、宏觀經(jīng)濟的走勢、人口老齡化及自然資源環(huán)境和社會條件等影響。因此，新農(nóng)保制度亦存在政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、自然風(fēng)險和社會風(fēng)險等外生風(fēng)險。
1．政治風(fēng)險
政治風(fēng)險是指社會政策的制定及執(zhí)行由于缺乏明確、合理的目標(biāo)定位和穩(wěn)定、漸進的推進措施，導(dǎo)致制度隨意性大而引起的風(fēng)險。政治風(fēng)險對新農(nóng)?；顒优c績效具有現(xiàn)實的和潛在的影響，既包括國家和政局的穩(wěn)定狀況、執(zhí)政黨和政府推行的基本方針和政策指向及其連續(xù)性和穩(wěn)定性等因素，也包括政治體制改革的進程等方面。由于政策連續(xù)性往往因領(lǐng)導(dǎo)人政治熱情及政治決策而受到干擾，或者戰(zhàn)爭、罷工或極端社會團體暴動等活動使制度不可持續(xù);由于社會保障法制仍不完善、體系內(nèi)部碎片化，以及政績考核目標(biāo)短期化［10］24－28，新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展可能因為某些政治舉措而發(fā)生變化，甚至導(dǎo)致計劃運營的中斷。
2．經(jīng)濟風(fēng)險
經(jīng)濟風(fēng)險是指由于宏觀經(jīng)濟環(huán)境的周期性變化，導(dǎo)致相關(guān)的經(jīng)濟參數(shù)和變量發(fā)生不確定性的擾動，而使新農(nóng)?；鹈墒芙?jīng)濟損失、政府財政入不敷出而無法實現(xiàn)基金平衡，使制度相對于預(yù)期目標(biāo)的負偏離。在一個政治、經(jīng)濟制度成熟和穩(wěn)定的國家，經(jīng)濟周期總是不可避免的。經(jīng)濟衰退時期進入勞動力市場和經(jīng)濟復(fù)蘇時期進入勞動力市場的不同人群，在其他條件相同的情況下，如相同的終生工資、相同的工作年限，其退休金積累可能有天壤之別。［11］183－189因此，經(jīng)濟因素對新農(nóng)?；顒雍涂冃a(chǎn)生更直接的影響。經(jīng)濟周期首先造成新農(nóng)保養(yǎng)老基金的投資風(fēng)險。基金在投資運營中，由于短期資產(chǎn)價值不足以彌補短期負債和非預(yù)期的資金外流，導(dǎo)致籌集資金和使用資金上的缺口，無力及時給付養(yǎng)老金的風(fēng)險。尤其是實行基金完全積累的個人賬戶養(yǎng)老金，其規(guī)模需要進行專門的精算，規(guī)模過小，不足以發(fā)揮保障和激勵作用，而規(guī)模過大，資金的籌資和保值壓力較大。在存銀行或購買國債情況下，由于通貨膨脹發(fā)生貶值，或者將來一旦進入資本市場運營，可能面臨各種金融風(fēng)險，具體包括市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險、利率風(fēng)險等。
3．自然風(fēng)險
自然風(fēng)險主要指自然災(zāi)害的發(fā)生，比如地震、泥石流、暴風(fēng)雨、洪水、干旱等重大風(fēng)險，對當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)造成直接財產(chǎn)損失、使經(jīng)辦管理業(yè)務(wù)受到影響，同時自然災(zāi)害引發(fā)的大量遺屬待遇支付，也會給新農(nóng)保制度帶來較重的給付風(fēng)險。此外，重大的自然災(zāi)害引發(fā)的失業(yè)與次生災(zāi)害，也會給新農(nóng)保制度的基金平衡帶來較大壓力。我國是世界上公認的地震、洪水、臺風(fēng)等各種自然災(zāi)害發(fā)生均比較頻繁的國家，每年給我國造成的經(jīng)濟損失都在1000億元以上，①這使得財政在新農(nóng)保制度上的給付能力受到負面影響，同時發(fā)生災(zāi)害地區(qū)的農(nóng)村居民的新農(nóng)保繳費能力也將大幅下降，新農(nóng)保的籌資來源勢必減少，另一方面，自然災(zāi)害引發(fā)的大量遺屬待遇支付，又將給新農(nóng)保制度帶來較重的給付風(fēng)險。
4．社會風(fēng)險
社會風(fēng)險是指新農(nóng)保制度在社會系統(tǒng)環(huán)境因素(如體制轉(zhuǎn)型、資金市場、通貨膨脹、老齡化、腐敗等)的影響和干擾下出現(xiàn)的風(fēng)險。［12］13－16中國改革進入到一個利益全面調(diào)整的時期。30多年的改革開放使一部分人和地區(qū)先富起來，并形成了與此相關(guān)聯(lián)的利益博弈格局，在此背景下，一方面固化的城鄉(xiāng)差距對新農(nóng)保實現(xiàn)國民基本福利均等化形成了制約，另一方面，公民社會的不健全，導(dǎo)致新農(nóng)保在籌資來源上存在社會捐助等第三次分配較少的慈善確實使一部分人和一部分地區(qū)先富起來，與此相聯(lián)系的利益博弈格局也初步形成，并且有進一步固化的趨勢，這對新農(nóng)保的改善民生和以國民收入導(dǎo)向的潛在理念充滿了挑戰(zhàn)。具體包括了城鄉(xiāng)社保水平差距風(fēng)險、慈善失靈風(fēng)險、福利剛性風(fēng)險、逆向選擇與道德風(fēng)險。
(三)制度外部效應(yīng)風(fēng)險
外部效應(yīng)在經(jīng)濟學(xué)中指某個經(jīng)濟主體的活動所產(chǎn)生的影響不表現(xiàn)在他自身的成本和收益上，而是會給其他的經(jīng)濟主體帶來好處或者壞處，分為正外部效應(yīng)和負外部效應(yīng)。新農(nóng)保作為一項重要的社會經(jīng)濟行為，是轉(zhuǎn)移支付、國民收入再分配的重要手段，這是外部效應(yīng)的具體表現(xiàn)。而新農(nóng)保的外部效應(yīng)風(fēng)險則指新農(nóng)保制度對目標(biāo)的負偏離的影響傳遞到外部環(huán)境，對社會系統(tǒng)造成的損失和不確定性，引起的社會不安定、勞動力供給短缺及對儲蓄、消費等不利影響的可能性。制度外部效益風(fēng)險包括經(jīng)濟、社會、政治等三方面。
1．經(jīng)濟方面
新農(nóng)保同經(jīng)濟水平的關(guān)系，并不完全處于一種受制約的被動地位，作為一種重要的社會經(jīng)濟行為，是國民經(jīng)濟的重要組成部分和市場經(jīng)濟的基本要素，其發(fā)展變化必然直接或間接地影響生產(chǎn)發(fā)展。［13］145正如社會保障制度最初的設(shè)計是為了保障經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)過百年來的發(fā)展，其經(jīng)濟保障功能仍為其基本功能。現(xiàn)代主流經(jīng)濟學(xué)派主要強調(diào)社會保障作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟周期、促進經(jīng)濟發(fā)展的有效手段，其經(jīng)濟功能成為促進經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。新農(nóng)保外部經(jīng)濟效應(yīng)風(fēng)險主要包括影響儲蓄的風(fēng)險、個人賬戶效率損失風(fēng)險、再分配總效率損失風(fēng)險等。其中，影響儲蓄的風(fēng)險指新農(nóng)保通過影響個人決策進而影響經(jīng)濟運行中的資本積累的不確定性。個人賬戶效率損失風(fēng)險指個人賬戶基金積累無法充分發(fā)揮其積極作用［14］679－687，甚至導(dǎo)致農(nóng)村市場出現(xiàn)資源虹吸現(xiàn)象，導(dǎo)致本來資源匱乏、收益率不高的農(nóng)村金融市場出現(xiàn)信貸萎縮、更加蕭條的風(fēng)險。再分配總效率損失風(fēng)險指基礎(chǔ)養(yǎng)老金無法實現(xiàn)根據(jù)各地迥異的經(jīng)濟情況進行補貼識別，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，補貼邊際效用很低，減少了社會保障應(yīng)有的國民風(fēng)險分擔(dān)作用;對于較貧困地區(qū)，“多繳多得”容易產(chǎn)生“補富不補貧”的結(jié)果，甚至對于一些繳費困難但又不符合國家代繳保險費條件的農(nóng)民，因無法繳費參保而得不到相應(yīng)補貼，導(dǎo)致新農(nóng)保制度出現(xiàn)收入再分配調(diào)節(jié)功能的失靈。
2．社會方面
新農(nóng)保作為一項重要的社會公共政策，具有明顯的社會性特征，對包括實現(xiàn)社會公平、保障公民權(quán)利等在內(nèi)的社會各個方面都將產(chǎn)生影響，諸如農(nóng)村人口的數(shù)量素質(zhì)、農(nóng)村家庭文化傳統(tǒng)、社會發(fā)育程度、風(fēng)俗習(xí)慣、農(nóng)村居民生活水平、社會穩(wěn)定狀態(tài)等。可能引起的負面影響包括:捆綁模式對城鎮(zhèn)化的負面影響、地區(qū)不平衡導(dǎo)致的社會沖突、加劇傳統(tǒng)孝道缺失顯性化、地方補貼“逆向”調(diào)節(jié)效應(yīng)等。
3．政治方面
從西方社會保障制度的經(jīng)濟學(xué)譜系來看，合理的社會保障制度不能只從效率的角度來判斷，它是一國的政治、經(jīng)濟、社會、歷史、文化、傳統(tǒng)等一系列因素綜合決定的制度選擇。社會保障在其產(chǎn)生之初就帶有一定的政治色彩。由于中國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，導(dǎo)致社會階層和社會群體快速分化，即使在農(nóng)村人群內(nèi)部，由于所處的經(jīng)濟地位和社會地位不同，農(nóng)民對新農(nóng)保制度的需求層次也不盡相同，這意味著新農(nóng)保利益調(diào)整的復(fù)雜性，如何保證制度的公平性、均衡性、有效性和因地制宜，實際的調(diào)節(jié)效果存在著很大不確定性。一旦調(diào)整不當(dāng)或者對政府處置方式不滿，與人們“養(yǎng)老期望”不符，民眾具有不滿情緒，會群體上訪、沖擊政府、抗議、游行示威，由此引發(fā)社會秩序混亂或社會騷亂，當(dāng)局迫于形勢和社會輿論的壓力，可能會對相關(guān)決策人進行罷免或更換，可能引起政局的不穩(wěn)定，引發(fā)政治危機，直接威脅一國的政治安全。
新農(nóng)保的制度風(fēng)險以及制度外部效應(yīng)風(fēng)險是任何一項制度或公共政策都可能面臨的，源于新農(nóng)?；顒用媾R的宏觀環(huán)境的不確定性，一般與國家的宏觀經(jīng)濟政策相關(guān)聯(lián)，因而屬于系統(tǒng)性風(fēng)險，即著名的奈特不確定性導(dǎo)致的，這些不確定性不僅無法預(yù)測確切結(jié)果，而且結(jié)果的性質(zhì)及發(fā)生的概率亦不能預(yù)測，因而很難在實踐中實現(xiàn)準確衡量進行人為的有效調(diào)控。因此，遵循風(fēng)險識別的關(guān)鍵性、有效性原則，新農(nóng)保風(fēng)險識別及防范應(yīng)著重于新農(nóng)保制度內(nèi)生風(fēng)險。在后續(xù)的研究中，將對以上識別出的新農(nóng)保制度內(nèi)生風(fēng)險采用德爾菲專家預(yù)測法和AHP法進行進一步篩選，以確定新農(nóng)保的關(guān)鍵風(fēng)險，為下一步的新農(nóng)保風(fēng)險評估和防范提供依據(jù)。（本文作者：何暉 單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）