淺析新農(nóng)保制度的建構(gòu)思路
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由于現(xiàn)階段基礎(chǔ)養(yǎng)老金是固定的，農(nóng)民養(yǎng)老金水平的高低，主要取決于農(nóng)民選擇的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)越高，其享受的養(yǎng)老金待遇也就越高。而60周歲以上的農(nóng)村老人，如果其子女參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，即使其沒(méi)有參保，也可每月得到政府補(bǔ)貼的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。新農(nóng)保在制度設(shè)計(jì)上具有兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一是實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，即“補(bǔ)入口”；二是實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇，國(guó)家財(cái)政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即“補(bǔ)出口”。國(guó)家財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)貼情況如表1所示。新農(nóng)保的這兩個(gè)顯著特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔(dān)的重要責(zé)任，明確了政府資金投入的原則要求，這是與老農(nóng)保僅靠農(nóng)民自我儲(chǔ)蓄積累的最大區(qū)別。這種國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼下的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”模式在農(nóng)村推廣有其積極意義。
新農(nóng)保制度存在的問(wèn)題
（一）養(yǎng)老金替代率偏低從而導(dǎo)致參保率不高
在新農(nóng)保中，55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，這是新農(nóng)保制度最突出的一點(diǎn)。這部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額雖然不大，但卻是整個(gè)新農(nóng)保制度中最吸引農(nóng)民參保的一方面，尤其對(duì)中西部貧困地區(qū)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)吸引力更強(qiáng)。但是，從替代率角度看，55元是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它遠(yuǎn)不能保障老年農(nóng)民的基本生活。為了保障農(nóng)村老年人的基本生活，養(yǎng)老金的替代率不能太低。假設(shè)農(nóng)民選擇100元的養(yǎng)老金繳費(fèi)水平，地方政府每年補(bǔ)貼30元，中央政府每月補(bǔ)貼55元，按照2.5%的利率測(cè)算，15年后參保農(nóng)民繳費(fèi)后個(gè)人賬戶總額為2331.15元，則根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金每月為16.77元。因此，參保農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇為55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金以及16.77元個(gè)人賬戶養(yǎng)老金之和，即71.77元。如此低的養(yǎng)老金替代率不足以保障農(nóng)民老年時(shí)的基本生活，由此看來(lái)，中央政府很有必要對(duì)補(bǔ)貼力度和繳費(fèi)比例進(jìn)行調(diào)整。
（二）地方財(cái)政補(bǔ)貼不足
假設(shè)外界條件不發(fā)生變化，30元的地方財(cái)政補(bǔ)貼每個(gè)月只能給農(nóng)村居民帶來(lái)2.5元的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金待遇，這在養(yǎng)老金中所占比例非常小。從農(nóng)民的角度看來(lái)，30元的財(cái)政補(bǔ)貼根本達(dá)不到吸引更多的農(nóng)民參保。由于目前農(nóng)民的生活水平還很低，2010年均人收入僅為5000多元，農(nóng)民還需要支付大額的孩子教育費(fèi)用，醫(yī)療費(fèi)用等等，農(nóng)民的生活壓力很大，加之無(wú)論選擇哪個(gè)檔次，地方政府都會(huì)補(bǔ)貼30元，因此，在十個(gè)檔次的選擇中，大多數(shù)農(nóng)民會(huì)偏向選擇100元。此外30元的財(cái)政補(bǔ)貼僅為1000元的3%，在心理上農(nóng)民選擇1000元繳費(fèi)檔次的可能性也不大。還有，由于我國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡，東部地區(qū)相對(duì)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，30元的地方財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于這些地區(qū)的農(nóng)民基本不具備吸引力。由此看來(lái)，30元固定的地方補(bǔ)貼模式還存在著許多不妥之處，有必要對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整。
（三）制度銜接存在著問(wèn)題
新農(nóng)保制度在不同地區(qū)的實(shí)施過(guò)程也存在著很多不容忽視的問(wèn)題。最近幾年?yáng)|部地區(qū)各省市大都進(jìn)行一些關(guān)于探索特色農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，但是這些地區(qū)在統(tǒng)籌層次、養(yǎng)老保險(xiǎn)的檔次劃分、負(fù)擔(dān)機(jī)制等方面有所不同。有些地區(qū)采取區(qū)、街、村、個(gè)人四級(jí)負(fù)擔(dān)，根據(jù)農(nóng)民收入的不同劃分檔次；有些地區(qū)依據(jù)年齡的不同劃分檔次。補(bǔ)貼的力度根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也有所不同。這些地區(qū)雖然充分考慮了各地的具體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)等情況，但是大多沒(méi)有考慮日益頻繁的地區(qū)遷移情況，這就產(chǎn)生了不同地區(qū)農(nóng)保制度的銜接存在著很大的問(wèn)題。如果這一問(wèn)題得不到解決，就會(huì)造成人口流動(dòng)困難，勞動(dòng)力配置困難等。因此，如何在充分考慮各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不同的情況下，保持制度的統(tǒng)一性是不容忽略的問(wèn)題。我們應(yīng)該在充分考慮各地區(qū)不同的情況下，保證新舊養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效銜接，同時(shí)重視與其他養(yǎng)老保障措施的配套與銜接：與城市、農(nóng)村低保配套；與農(nóng)村醫(yī)保配套；與城鎮(zhèn)醫(yī)保配套；與商業(yè)保險(xiǎn)銜接等。
（四）對(duì)參保年限長(zhǎng)的農(nóng)民缺乏激勵(lì)機(jī)制
《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，只要年滿16周歲（不包含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民均可參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，且最低繳納年限為15年。如果16周歲開(kāi)始繳費(fèi)，到60周歲開(kāi)始領(lǐng)取，中間要繳納農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)40多年，但是《指導(dǎo)意見(jiàn)》卻并沒(méi)有對(duì)繳費(fèi)年限長(zhǎng)的參保農(nóng)民設(shè)置激勵(lì)機(jī)制。另外，由于中央政府的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是在農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金時(shí)才支付的，參保農(nóng)民的個(gè)人賬戶基本上是個(gè)人繳費(fèi)的積累，且農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金還有被貪污和挪用的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于以上原因，很多農(nóng)民并不會(huì)繳費(fèi)40多年。繳費(fèi)時(shí)間短，農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇也就低，這樣不僅影響老年農(nóng)民的基本生活水平，還不利于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策優(yōu)越性的發(fā)揮。
（五）新農(nóng)?；鸬谋Ｕ显鲋祮?wèn)題
2009年，新農(nóng)保制度開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)，并在10年內(nèi)覆蓋到全國(guó)。由于新農(nóng)保制度的優(yōu)越性，農(nóng)民的參保積極性很高，新農(nóng)保的部分試點(diǎn)地區(qū)參保率已達(dá)80%以上。隨著越來(lái)越多的農(nóng)民參加新農(nóng)保，就會(huì)形成越來(lái)越大規(guī)模的新農(nóng)?；?。那么，如何確保這筆基金的保值增值呢？《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額目前每年參考中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息”。中國(guó)人民銀行現(xiàn)行的一年期存款利率是2.25%，而2010年2月全國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)為2.7%，銀行存款利率低于居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，新農(nóng)?；鸫嫒脬y行不但不會(huì)保值增值，還存在著貶值的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的投資運(yùn)營(yíng)策略，防止新農(nóng)?；鸬馁H值。
完善我國(guó)新農(nóng)保制度的對(duì)策
（一）加快整個(gè)社保體系的銜接統(tǒng)一
我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地的養(yǎng)老成本不一樣，但是這種差別應(yīng)該體現(xiàn)在養(yǎng)老保障水平上，而不是制度模式上。在推進(jìn)新農(nóng)保制度建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、立足當(dāng)前，從最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，并與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老等城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)相銜接的保險(xiǎn)格局出發(fā)，搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；要按照“?；荆瑥V覆蓋，能轉(zhuǎn)移”的原則，分階段、有步驟地將農(nóng)村居民基本養(yǎng)老賬戶與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老賬戶接軌，建立全國(guó)層面的制度銜接與轉(zhuǎn)換機(jī)制，保障農(nóng)民的養(yǎng)老金能夠在不同地區(qū)之間，在不同保障方式之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移。具體來(lái)講要堅(jiān)持三個(gè)原則：一是待遇就高原則，盡量讓參保農(nóng)民享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)繳費(fèi)年限能夠達(dá)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定的，讓其享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金；二是相互折算原則，允許城鎮(zhèn)保險(xiǎn)繳費(fèi)年限和農(nóng)保繳費(fèi)年限相互折算；三是自愿選擇原則，對(duì)參加城保和農(nóng)保兩種保險(xiǎn)的，享受待遇時(shí)規(guī)定只能單項(xiàng)享受，但可以自愿選擇。在參保對(duì)象職業(yè)轉(zhuǎn)換比較頻繁的情況下，只有理順制度對(duì)接關(guān)系，才能暢通農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展渠道。
（二）堅(jiān)持農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合
在日本，農(nóng)民除了必須參加國(guó)民養(yǎng)老金以外，是否參加農(nóng)民養(yǎng)老金制度，完全由農(nóng)民自愿選擇。在波蘭，農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)包括兩種形式，即義務(wù)保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)。義務(wù)保險(xiǎn)必須參加，自愿保險(xiǎn)可以隨時(shí)參加或取消。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策必須強(qiáng)制農(nóng)民參加，這樣才能保證農(nóng)民年老時(shí)的收入來(lái)源和生活水平的提高，才能保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)施效果。但是，參保的標(biāo)準(zhǔn)以及其他類型的補(bǔ)充保險(xiǎn)，農(nóng)民可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)條件自愿選擇，這樣可以使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在具有權(quán)威性的同時(shí)也具有靈活性，利于政策的推廣與實(shí)施。
（三）加快信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)要以“以人為本，創(chuàng)新管理”為服務(wù)理念和服務(wù)方式，利用現(xiàn)代化的信息管理手段來(lái)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。農(nóng)村地區(qū)的條件有限，分散化的管理服務(wù)必然會(huì)因?yàn)榉N種限制而使效用缺失，所以之前的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一才顯得尤為重要，統(tǒng)籌管理，信息化管理，從我國(guó)人口眾多的國(guó)情出發(fā)來(lái)看刻不容緩。因此，加快社會(huì)保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代化建設(shè)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)信息的處理能力，不僅是提高經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理服務(wù)能力的需要，也是構(gòu)建和諧社保的需要。
（四）加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)保基金的監(jiān)管
1.建立合理的基金運(yùn)行機(jī)制。將新農(nóng)?；鹨赃m當(dāng)?shù)谋壤度氩煌耐顿Y渠道。資金投資可分成三塊：①用于支付當(dāng)前養(yǎng)老金的費(fèi)用，在銀行存活期儲(chǔ)蓄；②近期可能支付的費(fèi)用，進(jìn)行定期儲(chǔ)蓄或購(gòu)買國(guó)債、國(guó)庫(kù)券；③未來(lái)支付的養(yǎng)老金，可由國(guó)家按優(yōu)惠保護(hù)的原則，用于國(guó)家有發(fā)展前景的重大項(xiàng)目和國(guó)家主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資。
2.設(shè)立專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。社?；饘I(yè)銀行，讓新農(nóng)?；鸾璐诉M(jìn)入金融市場(chǎng),通過(guò)其自身的經(jīng)營(yíng)服務(wù),以取得的經(jīng)營(yíng)收入作為充實(shí)個(gè)人賬戶，防范通脹風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。專業(yè)化運(yùn)營(yíng)可實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，有較高的安全性，同時(shí)還可以降低運(yùn)營(yíng)成本。如果委托現(xiàn)有的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)營(yíng)，雖然也可取得相應(yīng)的利潤(rùn)，但專業(yè)機(jī)構(gòu)自身也要獲取相應(yīng)的利潤(rùn),新農(nóng)?；鸬挠緛?lái)有限,如果再支付這部分利潤(rùn),那么增值部分就所剩無(wú)幾了。
3.建立健全監(jiān)督體系。良好的法律還需要完善的監(jiān)管體系來(lái)保證。目前,我國(guó)社會(huì)保障基金的信息披露機(jī)制尚未健全,使得社會(huì)監(jiān)督受到制約。新農(nóng)保基金的最終受益人是廣大農(nóng)民，但他們往往無(wú)心也無(wú)力去履行自己的監(jiān)督權(quán)力。對(duì)于新農(nóng)?；穑€是要依靠監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，首先地方管理部門只負(fù)責(zé)基金的收繳和發(fā)放,相關(guān)的監(jiān)督職能予以剝離,單獨(dú)設(shè)置機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面具體的監(jiān)督工作。而對(duì)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理方面，采取中央垂直管理模式,各地分設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。一方面可以防止地方政府在“人、財(cái)、物”上轄制基金監(jiān)督部門,使監(jiān)督工作能夠避免地方政府的干擾,另一方面也有利于資源配置,減少重復(fù)浪費(fèi)。
（五）建立多層次的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
在德國(guó)，農(nóng)民除了65歲時(shí)可領(lǐng)取的老年年金外，參加農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民還能享受到其他待遇，包括：?jiǎn)适趧?dòng)能力時(shí)的年金、在勞動(dòng)能力受到嚴(yán)重威脅時(shí)的康復(fù)待遇和在此期間提供的企業(yè)援助和家庭援助，在受保險(xiǎn)人死亡時(shí)的遺屬年金等。日本建立了多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中覆蓋到農(nóng)民的有三個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，分別是國(guó)民養(yǎng)老金、農(nóng)民養(yǎng)老金基金和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金。波蘭的農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)有兩種形式，即義務(wù)保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)。建立多層次的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有利于提高農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇。
總之，我們應(yīng)該時(shí)刻關(guān)注新農(nóng)保制度在試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，并且要針對(duì)出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，及時(shí)地制定解決措施和完善辦法。（本文作者：董小紅、吳亭 單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)）