養老制度雙軌制革新思路探討

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本文作者：吳旭東、周鳳珍 單位：東北財經大學財稅學院、安徽財經大學財政與公共管理學院

公務員與企業社會養老保險待遇水平的差距

從20世紀90年代以來，經過了多次修改和完善，現行公務員養老保險制度已明顯比企業職工養老金豐厚許多，致使分屬于兩種不同養老保險體系中的企業與機關同類人員，養老金待遇水平相去甚遠，而且差距還會不斷拉大。

（一）替代率和基數的差別

20世紀90年代以前，公務員和企業職工的養老待遇基本沒有差別。比如，1990年某市的機關月人均養老金145元，企業149元，兩者相差無幾。1993年以后，公務員進行工資改革，公務員的養老金替代率一下子從75%上升到92%，2006年公務員工資再次改革，退休公務員的養老待遇也做了進一步的調整，再次提高了他們的待遇水平“。從養老金替代率上看，普通職工和公務員差別確實很大。……實際上普通城鎮職工的養老金替代率只有30%左右，而公務員、事業單位工作人員養老金替代率高達80%。一些專家表示，若算上各種名目的補貼，部分機關、事業單位職工的退休金替代率可以達到90%以上”[2]。除了替代率相差懸殊之外，計數的基礎相差更大。公務員養老金的計算基數是其退休前一個月的工資，而企業的基數則是當地社會平均工資。而且各地的一般情況是公務員平均工資遠高于企業職工平均工資。比如根據某市社保局最新公布的2011年城鎮非私營單位在崗職工平均工資數據顯示，住宿和餐飲業是15117元/人年，公共管理和社會組織是34930元/人年[3]，后者是前者的2倍還多。

（二）繳費義務和調整依據的差別

機關單位工作人員的養老保險金完全來自各級財政，公務員個人不用繳費，而且當在崗公務員工資調整時，退休公務員養老金也隨之調整，即退休金跟著原單位在職人員工資的上漲而同步提高；對于企業職工而言，他們的養老金調整方式與公務員的養老金調整因素和機制大不同，企業退休職工養老金調整和在職企業職工的工資沒有關系，和退休前企業的經營效益也沒有關系，是按社會經濟發展（如社會平均工資、物價水平等等）的系數來調整養老金水平的。另外，從繳費義務和待遇享受資格條件看，機關事業單位職工不用繳費，養老金全部來自財政撥款；而企業職工本人每月要繳其勞動收入的8%，而且要累積繳費15年以上才有按月領取養老金的資格。以上幾個主要參數的作用效果累積起來之后，退休待遇總水平的差距當然要以倍數計了“。據全國人大常委會法制工作委員會行政法室提供的資料顯示，由于機關事業單位和企業實行不同的退休養老制度，待遇計發辦法和調整機制不同，資金渠道不同，待遇差距問題越來越突出，到2006年底，全國平均水平機關事業單位退休人員高出企業2倍多”[4]，目前個別地方這種差距甚至達到3倍，隨著公務員津補貼改革的到位，待遇差距還將進一步擴大。

養老金缺口不斷擴大的制度性機理

（一）從養老金支出角度分析

從養老金發放政策來看，這些年企業養老水平事實上一直是被公務員養老制度牽引上升的，這是公民要求社會公平的結果。機關與企業養老金水平的巨大差距，使得企業具有高級技術職稱的退休人員趕不上機關事業單位普通工人的退休金，對于這種不公平的現象，社會反應越來越強烈，不利于社會穩定。近年來企業退休老人集體上訪、到市政府門前靜坐等群體性事件不斷增多，多是表達與現行養老制度相關的不滿情緒，甚至有原國有企業領導人退休后一直拒絕領取養老金，抵觸養老保險待遇的不公。由于這種不公平感覺在社會中日益彌漫擴散，中央只能不斷提高企業退休人員的基本養老金待遇水平，以盡量縮小差距。所以近幾年幾乎每年中央都下發文件以10%的幅度普調企業職工養老金，而各地方又相互競爭調整的幅度，因此，一般實際的增幅會高于10%，比如某市2012年的上調幅度為14%[5]。這樣一來，公務員的養老待遇隨著在職人員工資的增長而增長，企業的養老金水平則一直追逐著公務員的養老待遇水平也不斷上漲，而公務員的工資本來就高于社會平均工資，追趕的空間越大社保養老基金的缺口越大，最終機關退休工資與企業養老金缺口二者的合力作用必將使得財政不堪重負。所以，由于社會公平的要求把公務員的養老金水平與企業養老金水平聯系在一起，只要差別顯著，二者就會永遠聯動下去。這種聯動關系把政府推入了二難選擇，要么保持這種養老金的過大差距，但會引起社會不穩定；要么縮小差距，由于養老金的剛性特點，很難降低公務員的待遇水平，只能提升企業職工的養老金水平。

（二）從養老金收入角度分析

1.養老金水平與在崗勞動力的工資水平失調在公務員養老金的帶動下，企業養老金一路追高，導致社會養老金水平脫離社會的承受能力，養老金水平與在職勞動力的工資水平出現了不協調。比如，2012年某市市區月最低工資標準為750元[6]，月養老金水平達1455.87元[5]，高于許多行業的平均工資。而在職勞動力的工資除了本人的生活需要開支之外，還有許多支付項目，比如贍養老人、撫育兒女、繳納社會保險費、住房公積金等，而退休者的養老金主要供自己生活所用，這樣看來難怪會出現“啃老族”了；由于養老金水平不斷提高，在職勞動力繳納的養老保險費數額也隨著不斷攀升，比如，某市的《社保繳費的標準》就規定靈活就業者的養老保險個體繳費標準，最低檔為344元/月，還有醫療保險從“2012年6月1日起每人每月112元降低為103元”[7]。假設一個只拿最低標準工資的靈活就業人員，在繳完本人的社會保險之后，所剩還有多少呢，而且由于工作不穩定，50歲以后就業難度就更大了。

2.養老繳費額過高催生參保者逃費或棄保行為

眾所周知，只有收支平衡的制度才具有可持續性。受公務員養老水平影響的其他群體養老金水平，尤其是與公務員緊密相鄰的企業職工的養老水平快速拔高，支出急速增加，那么必然要求收入也相應增加，于是主管部門核定的繳費額就逐年遞增。過高的繳費額對于廣大中下收入水平的職工階層而言，是不小的經濟負擔。所以，盡管當地社保部門對靈活就業人員都會列出多檔參保繳費標準，但繳費者一般只會選擇最低檔，或者干脆不繳，放棄參保。還有許多農民工主動提出放棄參保，主要還是因為當下收入水平實在力不能及。因此，從理論上說，社會養老金水平應與在崗勞動力的工資水平保持一定的協調關系，才可能存在合理性和可持續性，二者之間的內在聯系如圖1所示。如前所述，根據職工和企業的養老保險繳費能力來推算養老金水平才是科學的，依據與公務員養老金的差距確定的職工養老金水平，會脫離經濟社會的承受能力，所以出現了相當部分的較低收入者的工資水平與養老金水平倒掛不相協調的現象“。有的人甚至希望早點退休。因為一線工人大多體力消耗大，在職時收入水平偏低且不是很穩定，退休后則可以獲得穩定的養老金收入。近幾年國家一直在提高企業職工養老金水平，對一些收入不高的職工而言，早點正式退休，收入還能高一些。”[8]

目前社會養老金是現收現付制度，即工作的人贍養退休的人，如果工作的人沒有能力繳費，而養老金支出又日益增加，那么，養老金缺口遲早會加大。如果通過提高職工繳費標準來平衡，過高的繳費額不僅給職工本人帶來沉重的經濟負擔，影響其生活質量，企業也因此而增加了生產成本，影響企業的用工行為和制度遵從意愿。許多企業采取消極甚至抵制的態度，除了盡可能少用工人外，還想辦法盡可能逃避繳費義務，比如瞞報職工人數，低報繳費工資總額等。如果靠財政增加轉移支付彌補，財政有被養老制度綁架的風險。可見無論哪種彌補方式都難以長期持續下去。必須進行制度改革，通過體系并軌才能遏制引領社會養老金強勁增長的源頭，從而有效控制缺口擴大的速度和規模。

（三）養老金缺口與養老制度的邏輯關系總結

養老制度中相關變量的關系，可以用圖2表示如下。根據前文的分析，目前的公務員養老制度與企業養老金缺口之間的邏輯鏈條關系可以總結如下：由于社會公平和穩定是政府必須首要考慮的因素，公務員養老待遇水平太高必會推高企業和其他群體等全社會的養老金水平；在現行繳費水平下，全社會的養老金水平提高當然會加大養老金賬戶缺口，養老金賬戶缺口加大又推高財政負擔，或迫使企業與職工的繳費額增加，從而使得企業的生產能力和職工的即期收入降低，最后導致消費和生產萎縮；如此惡性循環下去，又反過來影響繳費，再使養老金缺口擴大。比如，這幾年養老金水平連續以年10%以上的幅度遞增，繳費水平很難同步跟進，缺口要么財政補，要么提高繳費額。在制度中各變量如此環環相扣，相互影響，導致本來符合我國社會養老國情的“廣覆蓋、低水平”原則，被公務員高高在上的獨立于社會平均水平的養老制度攪亂了。因此，要想解決當前養老金困境，控制養老金缺口，必須釜底抽薪，整合全社會養老制度，逐步將公務員與企業職工，以及其他社會群體的養老制度“并軌”，化解碎片化管理的社會養老制度，縮小各群體社會養老待遇差距。

改革建議

（一）借鑒國外全體國民納入統一而多元的養老制度體系

1.統一而多元的基本養老制度體系

在澳大利亞、加拿大、美國、英國、丹麥、荷蘭、日本等國家中[9]，全體國民養老保險都在統一的多層次制度體系中。第一層次主要對退休者提供基本生活保障；第二層次是工作單位建立的補充保險，由商業公司進行運作，國家只提供稅收減讓和管理規范；第三層次是個人儲蓄性的養老保險，部分國家也給予利率優惠。在上述國家中，作為本國國民的一個組成部分，公務員自然成為第一層次養老保險的保障對象，在基本保險層次內實行與其他職業群體相同的制度。但從第二層次看，公務員的雇主是政府，政府有責任再為公務員建立補充性質的養老保險制度，以使公務員養老保險政策既有其他職業群體保持協調，又區別于其他職業群體。

2.社會養老的待遇水平差距不顯著

從掌握的有關資料看，大部分國家公務員的工資水平與私人企業同類人員保持著基本平衡，而退休待遇則略高于上述人員。以確定待遇水平的基本指標———養老金替代率來看，根據美國《工業化國家的社會保障政策》一文的統計，美、英、加等[8]多個國家國民的平均替代率水平為50%~60%，而按上述國家公務員退休金計算公式測算，正常退休公務員的替代率水平一般在60%~80%之間。這樣看來，這些國家的公務員與其他職業群體，在崗時工資水平相差無幾，計算退休金時基數和替代率都具有可比性。那么，可以明確地計算出來，公務員退休金比其他職業群體的養老金至多高出20%左右，絕不會以倍數計。

（二）公務員養老制度改革方向與方案框架

1.改革目標

目前，我國公務員退休制度存在的主要問題是，單一的資金來源渠道和與其他職業群體相比過高的待遇水平。公務員的退休費用全部由財政負擔，個人不用繳納任何費用，資金來源渠道比較單一，且待遇水平過高，導致財政負擔沉重，不利于公務員退休制度的健康發展。因此，機關公務員養老保險制度改革的主要目標，要借鑒國際上通行的做法，盡快建立個人繳費制度，繳費情況與個人退休待遇掛鉤，不僅可以更好地實現權利和義務、公平與效率的統一，有利于緩解財政過大的壓力，還能夠進一步理順分配關系，合理確定機關事業單位職工的退休待遇水平，使之與生產力發展水平、財政承受能力和企業職工目標替代率保持協調。公務員養老保險制度改革，既要體現其自身特點，又要盡量與企業統賬結合的制度模式相銜接，堅持社會統籌與個人賬戶相結合的原則，實行個人繳費制度并逐步降低替代率，通過改革公務員養老保險制度，促進社會公平、和諧、穩定和發展。

2.方案框架

消除公務員的現行退休養老制度與其他從業人員的較大差異，當然沒有理由保留其獨立的養老保險方案。目前我國已建立起全國統一的職工基本養老保險制度的基本框架，并得到了各方面的認可。因此，公務員養老保險制度改革，也應堅持統賬結合的制度模式，只需把公務員并入職工基本養老保險制度，也遵循權利與義務相一致的原則，建立公務員養老保險個人賬戶，使公務員的繳費與養老待遇直接掛鉤，理順養老金給付機制。在統一的城鎮職工基本養老保險制度的基礎上，再依據公務員的職業特點，建立與經濟社會相適應的多支柱的養老保險體系。也就是除了和現行企業職工同樣的基本社會統籌和個人賬戶養老金外，可以再建立一定的公務員補充養老保險，即職業年金；或者為了鼓勵廉政勤政，還可以在保險功能的基礎上，輔以激勵和獎勵性質的“公職金”[10]，這一項對于出現違紀行為，給社會帶來重大損失的機關工作人員可以取消，也是對怠政和腐敗行為的一種懲罰措施。這樣，一方面公務員養老制度能和企業養老保險有效銜接，使整個社會養老保險制度保持協調，另一方面又照顧了行業的特殊性。

3.改革意義

公務員養老制度和企業養老保險統一以后，會有效緩解養老金缺口拉大的趨勢，無疑具有釜底抽薪之效。養老金的計算基數一致，這就會大大縮小企業職工等群體與公務員階層之間過分懸殊的養老待遇水平，從而消除全社會養老金水平強勁上升的壓力，也是為我國平穩度過未來社會養老難關做好制度上的準備。一般建立社會保險的初衷之一是實現社會互濟，縮小收入分配差距，促進全社會的和諧公平。我國機關單位獨立養老體系下的優厚養老金待遇，從制度上阻斷了與社會其他弱勢群體之間的“互濟”通道，社會互濟只能在企業職工社會養老體系中進行，前文已分析他們的收入水平普遍低于機關單位，這樣，我國社會養老保險在全社會的互濟功能就被嚴重弱化了。只有先從制度上打通，才有可能真正實現制度的初衷目標。

另外，從全社會勞動力的優化配置的角度看，現行政策嚴重阻隔了人力資源在企業和公務員之間的合理配置。養老保險制度的不統一、不銜接，加大勞動力的轉崗成本，必然遏制統一勞動力市場的形成。比如，因為公務員不繳費，未建立個人賬戶，如果想從機關到企業單位就業，但考慮到繳費年數比一開始就進入企業的同齡人少，因此退休后其養老金會低于企業同齡員工，再與留在機關的原同事相比，養老金差距會更大，所以只能放棄流動。這也是一旦進入公務員隊伍，很少愿意離開的一個重要原因。當然，如果勞動力從企業向機關流動，勞動力個人及其單位所繳納的保險費也無法轉移和攜帶。因此，改革現行的公務員養老保險制度，建立統一的社會養老保險體系，是建立統一的勞動力市場、促進人力資源順暢流動和合理配置的前提條件，就像一開始把職工的養老責任從單位剝離出來，建立統一的社會養老制度，以促進全社會勞動力流動一樣，是市場經濟體制的客觀要求。通過公務員養老制度改革，可以使不同性質單位間的人員流動能夠通暢，至少消除了一些制度性障礙，從而促進全社會人才資源的最優配置。而且，改革之后，當前棘手的事業單位改革也能夠順利進行下去。

總之，解決我國養老保險金缺口問題，首先要從發現和解決養老保險制度本身存在的問題入手，然后再考慮延遲退休等方面的辦法，現階段養老制度雙軌制比退休年齡的問題更大。所以，延遲退休的話題在過去幾年中此起彼伏，每次均遭到社會的激烈反對，原因是沒有理清楚當前問題的本與末。此前中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文接受新京報關于彈性退休話題的訪談時，也主張對目前的養老保險制度進行大幅度改革，以應對未來社會的養老金危機，否則只會形成私人部門和公共部門的沖突[11]。因此，解決未來社會養老保險缺口，減輕財政負擔問題，宜把公務員養老制度改革作為第一個切入點，然后，其他的改革才有可能一步步順利展開和實施。