政策性森林保險發展現狀問題及對策

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［摘要］開展森林保險對保護森林資源、促進林農增收致富具有重要意義，森林保險是一項利國、惠林、惠民的政策性保險。本文通過對湖南省政策性森林保險的發展現狀進行分析，剖析發展過程中存在的林農參保意愿低、保險公司業務開展困難、政府機制體制和支持政策有待健全與完善等問題，提出增強林農對森林保險的認同感和信任感、創新和豐富森林保險產品及種類等發展建議。

［關鍵詞］政策性森林保險；保險產品；湖南省

森林保險是發揮公共財政對國家生態和林業建設的支撐保障作用、增強廣大林農抵抗自然災害風險能力的一種利國、惠林、惠民的政策性保險。發展森林保險對保護森林資源、促進林農增收致富具有重要意義。2009年，福建、江西、湖南三省被列為首批中央財政森林保險保費補貼試點省份，我國政策性森林保險由此正式啟動［1］。近十年來，我國森林保險制度逐步建立，相關政策不斷完善，湖南省森林保險事業的發展取得了較大進步。本研究旨在總結湖南省森林保險的發展現狀，分析其發展過程中暴露出的現實問題，并提出下一步的發展建議。

1湖南省政策性森林保險實施現狀

湖南省是我國南方重點林區，森林資源豐富。截至2016年年底，湖南省林業用地面積為1299.8萬hm2，占全省總面積的61.4%；森林覆蓋率59.57%，活立木總蓄積量5.05億m3。2009年，湖南省作為國家林業局政策性森林保險第一批試點范圍之一的省份，省財政廳牽頭聯合相關部門出臺了《湖南省森林保險實施方案》《湖南省森林保險條款》《湖南省森林保險災害損失現場查勘定損規程（試行）》等規范性文件［2］。在瀏陽、綏寧、安化等16個率先完成集體林地確權發證任務的林改試點縣開展森林保險試點。目前，湖南省所開展的森林保險統一確定險種為綜合險，其保險責任如下：在保險期間，由于火災和人力無可抗拒的洪水、旱災、凍災、病蟲鼠害造成保險林木的損失。每年667m2保額為400元，保險費率為4‰，即每年667m2收取保費1.6元。湖南省對省級以上公益林實行了全部統保，保費由中央財政補貼50%、省財政補貼30%、市縣財政補貼10%、林權權利人自負10%（如條件允許也可由市縣財政承擔）。對商品林保險按照市場機制運作，限定保額在1200元/hm2以下、費率在1%以內，保險責任視商品林經濟價值、災害類型、風險等級等具體內容由保險雙方自主議定，保費由中央和省財政按667m2最高保額400元、費率4‰給予補貼，即667m2保費高于1.6元時按1.6元的55%（中央財政負擔30%、省級財政負擔25%）給予補貼，667m2保費低于1.6元時按實際保費的55%進行補貼。自2009年在全國率先啟動政策性森林保險試點以來，湖南省參與投保的林農、保險賠付金額持續增加，投保面積也在不斷擴大。2018年度，湖南省累計承保377.48萬戶次林農，較2009年全年增長279.76%；承保640.161萬hm2林木，較2009年增長158.56%；提供407.48億元風險保障，較2009年增長213.86%；累計賠款7871.11萬元，較2009年增長511.87%。隨著湖南省森林保險規模的迅猛發展，林業風險防范能力、服務林業林區林農等方面的能力也有了明顯提高［3］。保險賠款更是為林農災后恢復生產提供了重要的資金保障，穩定了林區社會經濟發展。

2湖南省政策性森林保險面臨的問題

2.1林農的參保意愿受多方面因素影響

一方面，林農的受教育程度和家庭收入是影響森林保險需求的主要因素。林農普遍受教育程度偏低，對森林保險的關注度不高，參保積極性自然也不高。同時，家庭年收入、是否有未償還債務、對林業產業的依賴程度等因素也會影響林農的參保意愿。在實地走訪中發現，林農的參保意愿與林業產業在其家庭收入中所占比重呈正相關，林農對林業產業效益的依賴程度越高，其參保意愿也就越強。當林業收入是該家庭的主要收入來源時，林農能意識到森林保險對其的重要性并積極參保［4］。當林業經營收入在其家庭總收入中占比較小，一般林農購買森林保險的意愿較低。另一方面，林農的風險認知水平較低，無法正確把握森林經營風險的客觀規律，缺乏對森林保險產品的認同感和信任感。同時，森林生產經營周期長，森林保險一般不適宜以某一年度的經營成果去衡量其效益，在時間上分散了風險［5］，使得林農存在僥幸心理，認為投保后經濟效益不明顯，因而不愿意參保。

2.2保險公司業務開展面臨諸多難題

2.2.1理賠程序對林農來說過于煩瑣。受災后，保險公司查勘定損等一系列理賠程序對于林戶來說十分煩瑣，大大降低了森林保險賠付工作效率，林農對森林保險的滿意程度隨之降低，影響林戶續保意愿。

2.2.2森林保險產品較為單一，保險范圍狹窄。森林風險系統具有復雜化和多樣性特點。湖南省現行的政策性森林保險條款中，對于不同樹種、不同樹齡、不同受災情況實行統一的保險責任、保險金額和保費率［6］，這遠遠無法滿足廣大林農多樣化的需要，應制定靈活多樣化的保險產品。

2.2.3森林保險業務的經營成本和理賠成本高。保險公司以盈利為主要目的開展各項業務，經營森林保險的社會效益遠遠大于其從中所獲的經濟效益［7］。在實際工作中，部分承保林地較為偏遠和零散，要想實現理賠到戶，保險公司的工作量巨大。與此同時，道德風險難以防范也是無法避免的現實問題。投保人可以為生長狀況較差或易受病蟲害影響的樹木投保，如此將更容易獲得賠償。但保險公司人員缺乏相關的知識和經驗，如果按照市場統一保額來為該樹種投保，保險公司將面臨更大的損失和風險。還有部分投保人在投保后抱著受災了可理賠的思想，對林地疏于管理，導致林木受損嚴重。這些難以防范的道德風險問題導致保險公司在理賠工作過程中極易產生矛盾與糾紛，成本也居高不下，使得森林保險的營利性降低。

2.3政府部門的支持政策存在缺陷

2.3.1對森林保險的宣傳工作落實不到位。林農獲取森林保險及保費補貼政策的渠道有限，主要通過政府部門的宣傳來獲得相關信息。然而，調查發現較多已投保林戶只知道基層政府統一組織了投保，對具體操作細則包括理賠情況等并不了解，甚至存在部分林農并不清楚自己已投保的情況。

2.3.2森林保險保障程度偏低，保險公司面對大型災害時存在無法滿足賠付要求的風險。按照《湖南省森林保險條款》第三條規定（起賠點規定），只有當林木損失面積達到承保面積的10%（包含10%但最高不超過0.667hm2）以上，保險人才按照保險合同的約定負責賠償。承保面積的10%和0.667hm2兩者之間取較低者設為起賠點，達到或超過上述起賠點，即要按全部損失面積和損失程度計算賠付額；沒有達到上述起賠點，則免于查勘定損。在調查中林農表示，目前森林保險的保額遠低于林木的實際市場價值，理賠金也只是林木種植養護成本的一部分，這一問題的存在也是林農參保意愿不高的原因之一。同時，林業是受氣候影響較大的產業，大災大害的發生頻率較高。一旦發生這種情況，林農將面臨巨大的經濟損失，保險公司也將面臨無法滿足賠付要求的風險。

3發展湖南省森林保險的政策建議

3.1提高林農對森林保險的認同感和信任感

當前政策性森林保險的規模正在迅速擴大，如何在化解林業風險的同時，更好地為林農服務，提高林農對森林保險的認同感和信任感，依舊是一個值得思考的問題。基層政府應加強對森林保險及相關優惠政策的宣傳力度，通過電視、廣播、宣傳欄及網絡等方式增強林農購買森林保險的意識。也可以通過開展專題講座的形式，由專業人員向林農針對森林保險的相關優惠政策進行詳細介紹和宣傳，由此提高林農的風險認知水平，從而有效提高林農購買森林保險的積極性。同時，要加強對保險公司森林保險業務的監督與管理，妥善解決林農與保險公司的糾紛。

3.2創新森林保險產品，豐富保險種類

不同規模的林戶對森林保險的具體需求不盡相同。由于林木種類繁多，不同林種的經濟價值差異較大，森林保險產品應根據不同森林災害類型、特點和規律進行多元化設計，承擔不同的保險責任，實行不同的保險金額和保費率。隨著市場需求的釋放和創新，全國的森林保險業務中出現了各種新產品、新技術、新機制，有力支撐了森林保險的轉型升級和創新發展。例如，青海省開展了林木種苗保險和枸杞經濟林保險，廣西、安徽等省區開展了“保險+貸款”模式，云南省開展了橡膠樹“保險+期貨”模式等。這些嘗試和創新為湖南省政策性森林保險產品的豐富發展提供了可借鑒的實踐經驗。

3.3增強基層政府與保險公司的業務銜接穩定性

保險公司在業務開展過程中離不開基層政府部門的參與。比如，在理賠到戶工作中，需要林業站工作人員幫助進行現場查勘定損、氣象站技術人員提供氣象證明等。政府部門可出臺相關的政策文件，保持基層政府與保險公司之間的業務銜接穩定流暢，減少保險公司與林戶存在信息不對稱的情況。

3.4完善森林保險體制機制和經營模式

目前，政策性森林保險仍然處于試運行階段，森林保險的特殊性決定了其發展需要社會各方的通力合作。健全的法律法規制度是森林保險穩步發展的重要保證。通過法規制度明確保險標的、保險責任、保費金額、費率以及各方的責任義務［6］。另外，加強對發展森林保險所需的復合型人才的培養。高校可通過設置相關專業來滿足市場需要，政府可授權相應社會培訓機構培訓森林保險人才，以彌補人才缺口。近年來，全國各地在森林保險體制機制和經營模式方面進行了積極的探索和實踐。以巨災風險分散機制建設為例，中央層面建立了中國農業保險再保險共同體，地方層面福建、江西、四川、海南和吉林等省區相繼建立了巨災風險儲備金體系［8］。盡管這些實驗性探索項目的時間長短、規模大小、模式各不相同，但面向市場需求，立足服務林農，都取得了階段性成果。湖南省可借鑒這些優秀的實踐經驗，結合本省區域特征開展森林保險制度機制和經營模式的完善工作。

參考文獻

［1］張長達.完善我國政策性森林保險制度研究［D］.北京：北京林業大學，2012.

［2］曹蘭芳，王立群，曾玉林.產權管制放松視角下政策性森林保險市場研究［J］.資源開發與市場，2014（1）：63-65.

［3］侯茂章，胡書興.基于林農視角的湖南省政策性森林保險實證分析［J］.中國林業經濟，2019（2）：1-5.

［4］.湖南省政策性森林保險實踐與發展對策研究［D］.長沙：中南林業科技大學，2014.

［5］王華麗，陳建成.森林保險中信息不對稱問題及其防范措施［J］.林業經濟，2011（3）：71-75.

［6］牛浩，陳盛偉.我國政策性森林保險發展現狀、現實困境與改進思路［J］.林業經濟，2019（4）：119-122.

［7］鄧晶，秦濤，張衛民.我國森林保險財政補貼政策及其對林農保險需求的影響：基于湖南省林農問卷調查的實證研究［J］.廣東農業科學，2013（9）：200-204.

［8］黃穎.我國農業保險大災風險分散機制的實踐和路徑選擇［J］.信陽農林學院學報，2015（3）：57-59.

作者：譚立鷗 單位：中南林業科技大學商學院