社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理實(shí)踐及啟示

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摘要：本文對(duì)美國(guó)聯(lián)邦社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的發(fā)展歷程及基金的來(lái)源、監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)等方面進(jìn)行分析及研究，探討了關(guān)于美國(guó)為何能夠抵御現(xiàn)收現(xiàn)付制帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，并持續(xù)穩(wěn)定地經(jīng)營(yíng)。筆者認(rèn)為主要有以下三點(diǎn)：繳費(fèi)利率的不斷上調(diào)、覆蓋范圍的擴(kuò)大、新社保項(xiàng)目的增加。其高度完善的法律體系、嚴(yán)格的監(jiān)管制度、審慎投資等都是我國(guó)今后改善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)的可借鑒之處。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)收現(xiàn)付；聯(lián)邦社保基金；美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、引言

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理在國(guó)家的社會(huì)保障制度運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中占據(jù)著極其重要的一環(huán)，理論上來(lái)說(shuō)，由于財(cái)務(wù)上不可持續(xù)和依然嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)，現(xiàn)收現(xiàn)付制存在著較大的制度風(fēng)險(xiǎn)，但美國(guó)聯(lián)邦社?；鹆己眠\(yùn)行近80年。因此，本文針對(duì)美國(guó)的社會(huì)保障基金管理，分析其為何能在同樣老齡化的形勢(shì)中持續(xù)運(yùn)行。

二、美國(guó)的養(yǎng)老制度歷程

（一）建立階段。20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，美國(guó)股市崩潰，大量銀行倒閉，工廠關(guān)閉，工人失業(yè)，直接推動(dòng)了美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生。到1935年的《社會(huì)保障法》的頒布，標(biāo)志著美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。該法規(guī)定，對(duì)年滿65歲的老年人支付養(yǎng)老金。（二）發(fā)展階段（20世紀(jì)50至70年代）。而由于制度初建，存在較多的缺陷：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面有限；二是養(yǎng)老金水平存在州與州之間的差異。自1950年后，農(nóng)業(yè)工人、家庭勞動(dòng)者、鐵路職工、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者等逐步被納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇也有了一定的提升和調(diào)整。1945—1970年，老年年金增加了93.48美元，遺屬津貼增加了81.83美元。（三）改革階段（20世紀(jì)80年代至今）。20世紀(jì)80年代起，聯(lián)邦政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出已經(jīng)負(fù)荷較重，難以維系依舊持續(xù)上漲的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求，1981年，里根進(jìn)行社會(huì)保障改革，主張由州和地方政府與聯(lián)邦政府共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用支付，既是為了緩解聯(lián)邦政府的壓力，同時(shí)也能促進(jìn)養(yǎng)老自由市場(chǎng)的發(fā)展。1989—1993年，喬治•布什延續(xù)里根時(shí)期的社會(huì)保障政策。2001年，小布什開(kāi)始對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行“部分私有化”改革，主張?jiān)谝馈奥?lián)邦保險(xiǎn)費(fèi)繳納法”征收的稅款中抽取一部分，由雇員自主決定投資，鼓勵(lì)個(gè)人負(fù)擔(dān)一部分養(yǎng)老責(zé)任，然而方案未能成功。（四）現(xiàn)階段美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在經(jīng)歷了“制度建立—制度擴(kuò)面—制度責(zé)權(quán)關(guān)系調(diào)整”的過(guò)程后，美國(guó)最終形成了多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。第一支柱為公共養(yǎng)老金，即老年、遺屬和殘疾人保險(xiǎn)制度（OASDI），鐵路工人養(yǎng)老制度、聯(lián)邦雇員退休制度和退伍軍人養(yǎng)老金計(jì)劃也包括在內(nèi)。第二支柱為補(bǔ)充養(yǎng)老金制度，即雇主養(yǎng)老金計(jì)劃，由完全積累制（DC）、私人現(xiàn)收現(xiàn)付制（DB）和聯(lián)邦保險(xiǎn)三大項(xiàng)目管理。

三、美國(guó)聯(lián)邦社保基金管理

（一）基金籌集。首先，工薪稅———工資收入者和自謀職業(yè)者所得稅。美國(guó)現(xiàn)行《聯(lián)邦保險(xiǎn)貢獻(xiàn)法》規(guī)定，社會(huì)保障工薪稅率為工資總額的6.2%。對(duì)于有工作的雇員，雇主和雇員各交納6.2%，共計(jì)12.4%，如果是個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，則繳納全部12.4%的社會(huì)保障稅，這些注入老年、遺屬和殘障保險(xiǎn)基金。現(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率是經(jīng)過(guò)最初的2%，在隨后的《社會(huì)保障法案》的修正案對(duì)繳費(fèi)率的上調(diào)達(dá)20多次，1990年最后一次將繳費(fèi)率上調(diào)至12.4%，才基本固定下來(lái)的。其次，聯(lián)邦養(yǎng)老金所得稅。1984年之前，美國(guó)養(yǎng)老金領(lǐng)取者并不需要繳納所得稅，當(dāng)時(shí)的美國(guó)政府認(rèn)為，聯(lián)邦養(yǎng)老金屬于一般社會(huì)福利。隨著美國(guó)社會(huì)保障制度不斷變革，1983年《社會(huì)保障法》修正案根據(jù)養(yǎng)老金領(lǐng)取者單身與否和收入高低制定了不同的納稅計(jì)算公式。從1984年起，單身者年領(lǐng)取養(yǎng)老金超過(guò)2.5萬(wàn)美元，養(yǎng)老金收入達(dá)3.2萬(wàn)美元的已婚或與配偶同居者，其部分養(yǎng)老金收入需要納稅。（二）基金管理機(jī)制。嚴(yán)格管制是美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的重要特征。美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的政府管制遵循的是“審慎人”原則，通過(guò)立法嚴(yán)格控制基金籌集、投資、管制、分配等各環(huán)節(jié)，謹(jǐn)慎而完備的法律體系保證了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不被挪用和亂投資，使資金安全性和收益性得以保證。美國(guó)的聯(lián)邦社?；鹩休^為完善的分工管理系統(tǒng)，主要包括以下三個(gè)機(jī)構(gòu)：社會(huì)保障基金信托委員會(huì)、社會(huì)保障署和社會(huì)保障咨詢委員會(huì)：1.社會(huì)保障基金信托委員會(huì)是負(fù)責(zé)日常管理的機(jī)構(gòu)，有財(cái)政部長(zhǎng)、勞工部長(zhǎng)等專門的相關(guān)業(yè)務(wù)管理者，1983年還增設(shè)了2名公眾代表，使信托委員會(huì)在制定方案和決策時(shí)，既能從專業(yè)和科學(xué)的角度把控，又能聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和需求，有效地保障了公眾信任度。2.社會(huì)保障署是執(zhí)行社會(huì)保障計(jì)劃的行政機(jī)構(gòu)。它專司社會(huì)保障的日常行政事務(wù)，負(fù)責(zé)記錄個(gè)人的社會(huì)保障稅繳納2020年第1期情況、受益資格的認(rèn)定、養(yǎng)老金數(shù)額的計(jì)算以及咨詢等工作，并提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)保障署同樣經(jīng)歷了調(diào)整和變動(dòng)，由原先的隸屬于聯(lián)邦政府最后成為一個(gè)獨(dú)立的部門。3.社會(huì)保障咨詢委員主要負(fù)責(zé)監(jiān)督，由跨黨派的七名成員組成。原先是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，由代表社會(huì)各界的非政府人士組成，主要負(fù)責(zé)為社會(huì)保障政策提供咨詢服務(wù)，1994年社會(huì)保障法修正案將其改成一個(gè)永久性機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦社保基金的管理還涉及稅務(wù)局和財(cái)政部。稅務(wù)局以社會(huì)保障稅的形式在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一征收，財(cái)政部承擔(dān)資金托管人角色，資金上繳到財(cái)政部的特定賬戶統(tǒng)一進(jìn)行管理；社會(huì)保障基金信托委員會(huì)擔(dān)任基金受托人，負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦社?；疬M(jìn)行管理和評(píng)估。（三）相關(guān)法律支持體系。美國(guó)《憲法》從法律上明確了社會(huì)保障基金的地位和作用；《社會(huì)保障法》《社會(huì)保障基金管理法》對(duì)社會(huì)保障基金的征收、支付、運(yùn)營(yíng)管理等進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。《社會(huì)保障法》根據(jù)具體的國(guó)情，修改多達(dá)32次，條款增至21條。自1935年后，又相繼出臺(tái)了《雇員退休收入保障法》《雇員退休金保障法》《養(yǎng)老金保護(hù)法》等補(bǔ)充性法案，對(duì)聯(lián)邦養(yǎng)老保險(xiǎn)不完善的部分進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)整。（四）基金投資。1.美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的籌資模式為現(xiàn)收現(xiàn)付制，并不是所有的基金都可用于投資，只有當(dāng)基金出現(xiàn)結(jié)余時(shí)，才可用結(jié)余的基金進(jìn)行投資，余額由社會(huì)保障信托基金委員會(huì)決定進(jìn)行投資增值。2.投資方向也是有限制的，美國(guó)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資非常謹(jǐn)慎，聯(lián)邦政府只投資自己設(shè)計(jì)發(fā)行的政府債券，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)大的金融領(lǐng)域，以確?；鸨Ｖ翟鲋?。3.為了保證聯(lián)邦社?；鸬馁Y金流動(dòng)性，同時(shí)確保聯(lián)邦社?；鸪钟械膰?guó)債免受債券市場(chǎng)波動(dòng)的影響，也免受提前兌取的罰息，只要聯(lián)邦社?；鹩兄С鲂枨?，可以在任何時(shí)候提前兌取特殊國(guó)債。

四、美國(guó)聯(lián)邦社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)水平

（一）基金儲(chǔ)備連年盈余，規(guī)模穩(wěn)定增長(zhǎng)。根據(jù)美國(guó)社會(huì)保障署公布的聯(lián)邦社會(huì)保險(xiǎn)基金資金儲(chǔ)備情況來(lái)看，自1987年到2019年，資金儲(chǔ)備增長(zhǎng)最快大致在1997年至2009年之間，1997年大致為5000億美元，到2009年增加到了25000億美元，到自2011年之后，盡管增長(zhǎng)速度放緩，但基本保持穩(wěn)定增加的趨勢(shì)，基金儲(chǔ)備累計(jì)約30000億美元。（二）收益率相對(duì)穩(wěn)定。由于聯(lián)邦政府謹(jǐn)慎而保守的投資原則，社會(huì)養(yǎng)老基金投資收益始終保持較穩(wěn)定的水平。根據(jù)美國(guó)社會(huì)保障署公布的近十年收益率的信息，美國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由2007年的實(shí)際收益率1.9%到2016年1%，除了2011年收益率為-0.7%，其余年份大致在0.4%~0.9%之間，總體上較為穩(wěn)定。（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)給付水平。美國(guó)養(yǎng)老金給付擁有完整而系統(tǒng)的計(jì)算方法，根據(jù)雇員的收入以及雇員收入的動(dòng)態(tài)變化情況計(jì)算出雇員各年的指數(shù)化收入，并且考慮到經(jīng)濟(jì)變化將物價(jià)水平納入計(jì)算，這種綜合考慮了雇員的收入和支出的計(jì)算方法更加充分地保證了退休者維持基本生活。同時(shí)，支付給配偶及其子女的養(yǎng)老金和遺屬保險(xiǎn)金使退休者家庭成員尤其是婦女兒童得以受益，體現(xiàn)了聯(lián)邦社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利性。

五、美國(guó)聯(lián)邦社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理評(píng)價(jià)

（一）特點(diǎn)。1.多元化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。美國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給主體包含了聯(lián)邦政府、州與地方政府、雇主與雇員。不僅如此，為了保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性，針對(duì)退休年齡政策進(jìn)行了漸進(jìn)式的調(diào)整，為了激勵(lì)雇員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)提前退休的雇員降低其養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率，延遲退休者的社會(huì)保障津貼率增加5%，有效促進(jìn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累。2.較高的統(tǒng)籌層次。與我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、縣鄉(xiāng)等多層次的結(jié)構(gòu)不同，美國(guó)的OASDI計(jì)劃凡是有工資收入的勞動(dòng)者都被強(qiáng)制納入，具有全國(guó)統(tǒng)籌性，養(yǎng)老金管理和發(fā)放擁有強(qiáng)效的便攜性，從而解決了養(yǎng)老金區(qū)域轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，有利于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的流動(dòng)。3.注重公眾的參與和制度連續(xù)性。在克林頓執(zhí)政時(shí)期，政府則針對(duì)保險(xiǎn)基金的投資進(jìn)行了一年多時(shí)間的討論，并在兩黨的論壇上進(jìn)行公眾教育，通過(guò)宣傳和教育增加了民眾對(duì)政策的了解，保證了公眾的相關(guān)權(quán)益。（二）經(jīng)驗(yàn)借鑒。美國(guó)聯(lián)邦政府的社會(huì)保障基金管理過(guò)程中，其嚴(yán)格的監(jiān)督管理保證養(yǎng)老金的安全、精密的投資運(yùn)營(yíng)技術(shù)和審慎的投資態(tài)度使得養(yǎng)老金得以保值增值，完善的法律制度為整個(gè)體系的運(yùn)行提供了強(qiáng)有力的法律支撐。與此同時(shí)，與養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的政策與制度規(guī)定也根據(jù)國(guó)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的不同問(wèn)題進(jìn)行了相應(yīng)的改革調(diào)整，使得美國(guó)的聯(lián)邦養(yǎng)老保險(xiǎn)基金具有了靈活性和可持續(xù)性。這些都為我們國(guó)家的養(yǎng)老保障體系應(yīng)對(duì)人口老齡化提供了思路和可參考的經(jīng)驗(yàn)。

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作者:王麗華 單位:華東政法大學(xué)