社會養老保險基金管理實踐及啟示

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摘要：本文對美國聯邦社會養老保險基金管理的發展歷程及基金的來源、監管、運營等方面進行分析及研究，探討了關于美國為何能夠抵御現收現付制帶來的風險，并持續穩定地經營。筆者認為主要有以下三點：繳費利率的不斷上調、覆蓋范圍的擴大、新社保項目的增加。其高度完善的法律體系、嚴格的監管制度、審慎投資等都是我國今后改善養老保險基金運營的可借鑒之處。

關鍵詞：現收現付；聯邦社保基金；美國養老保險

一、引言

養老保險基金管理在國家的社會保障制度運營的過程中占據著極其重要的一環，理論上來說，由于財務上不可持續和依然嚴峻的人口老齡化形勢，現收現付制存在著較大的制度風險，但美國聯邦社保基金良好運行近80年。因此，本文針對美國的社會保障基金管理，分析其為何能在同樣老齡化的形勢中持續運行。

二、美國的養老制度歷程

（一）建立階段。20世紀30年代經濟危機爆發，美國股市崩潰，大量銀行倒閉，工廠關閉，工人失業，直接推動了美國養老保險制度的產生。到1935年的《社會保障法》的頒布，標志著美國養老保險制度的建立。該法規定，對年滿65歲的老年人支付養老金。（二）發展階段（20世紀50至70年代）。而由于制度初建，存在較多的缺陷：一是養老保險覆蓋面有限；二是養老金水平存在州與州之間的差異。自1950年后，農業工人、家庭勞動者、鐵路職工、農場經營者等逐步被納入養老保險制度中。同時，養老保險待遇也有了一定的提升和調整。1945—1970年，老年年金增加了93.48美元，遺屬津貼增加了81.83美元。（三）改革階段（20世紀80年代至今）。20世紀80年代起，聯邦政府的養老保險支出已經負荷較重，難以維系依舊持續上漲的養老保險需求，1981年，里根進行社會保障改革，主張由州和地方政府與聯邦政府共同負擔養老保險費用支付，既是為了緩解聯邦政府的壓力，同時也能促進養老自由市場的發展。1989—1993年，喬治•布什延續里根時期的社會保障政策。2001年，小布什開始對社會保障進行“部分私有化”改革，主張在依“聯邦保險費繳納法”征收的稅款中抽取一部分，由雇員自主決定投資，鼓勵個人負擔一部分養老責任，然而方案未能成功。（四）現階段美國養老保險體系。在經歷了“制度建立—制度擴面—制度責權關系調整”的過程后，美國最終形成了多支柱養老保險體系。第一支柱為公共養老金，即老年、遺屬和殘疾人保險制度（OASDI），鐵路工人養老制度、聯邦雇員退休制度和退伍軍人養老金計劃也包括在內。第二支柱為補充養老金制度，即雇主養老金計劃，由完全積累制（DC）、私人現收現付制（DB）和聯邦保險三大項目管理。

三、美國聯邦社保基金管理

（一）基金籌集。首先，工薪稅———工資收入者和自謀職業者所得稅。美國現行《聯邦保險貢獻法》規定，社會保障工薪稅率為工資總額的6.2%。對于有工作的雇員，雇主和雇員各交納6.2%，共計12.4%，如果是個體經營者，則繳納全部12.4%的社會保障稅，這些注入老年、遺屬和殘障保險基金。現在的養老保險稅率是經過最初的2%，在隨后的《社會保障法案》的修正案對繳費率的上調達20多次，1990年最后一次將繳費率上調至12.4%，才基本固定下來的。其次，聯邦養老金所得稅。1984年之前，美國養老金領取者并不需要繳納所得稅，當時的美國政府認為，聯邦養老金屬于一般社會福利。隨著美國社會保障制度不斷變革，1983年《社會保障法》修正案根據養老金領取者單身與否和收入高低制定了不同的納稅計算公式。從1984年起，單身者年領取養老金超過2.5萬美元，養老金收入達3.2萬美元的已婚或與配偶同居者，其部分養老金收入需要納稅。（二）基金管理機制。嚴格管制是美國社會養老保險基金投資運營的重要特征。美國社會養老保險基金投資運營的政府管制遵循的是“審慎人”原則，通過立法嚴格控制基金籌集、投資、管制、分配等各環節，謹慎而完備的法律體系保證了養老保險基金不被挪用和亂投資，使資金安全性和收益性得以保證。美國的聯邦社保基金有較為完善的分工管理系統，主要包括以下三個機構：社會保障基金信托委員會、社會保障署和社會保障咨詢委員會：1.社會保障基金信托委員會是負責日常管理的機構，有財政部長、勞工部長等專門的相關業務管理者，1983年還增設了2名公眾代表，使信托委員會在制定方案和決策時，既能從專業和科學的角度把控，又能聽取群眾意見和需求，有效地保障了公眾信任度。2.社會保障署是執行社會保障計劃的行政機構。它專司社會保障的日常行政事務，負責記錄個人的社會保障稅繳納2020年第1期情況、受益資格的認定、養老金數額的計算以及咨詢等工作，并提供高效優質的服務網絡。社會保障署同樣經歷了調整和變動，由原先的隸屬于聯邦政府最后成為一個獨立的部門。3.社會保障咨詢委員主要負責監督，由跨黨派的七名成員組成。原先是非常設機構，由代表社會各界的非政府人士組成，主要負責為社會保障政策提供咨詢服務，1994年社會保障法修正案將其改成一個永久性機構。美國聯邦社保基金的管理還涉及稅務局和財政部。稅務局以社會保障稅的形式在全國范圍內統一征收，財政部承擔資金托管人角色，資金上繳到財政部的特定賬戶統一進行管理；社會保障基金信托委員會擔任基金受托人，負責對聯邦社保基金進行管理和評估。（三）相關法律支持體系。美國《憲法》從法律上明確了社會保障基金的地位和作用；《社會保障法》《社會保障基金管理法》對社會保障基金的征收、支付、運營管理等進行了細致的規定。《社會保障法》根據具體的國情，修改多達32次，條款增至21條。自1935年后，又相繼出臺了《雇員退休收入保障法》《雇員退休金保障法》《養老金保護法》等補充性法案，對聯邦養老保險不完善的部分進行補充和調整。（四）基金投資。1.美國社會養老保險采取的籌資模式為現收現付制，并不是所有的基金都可用于投資，只有當基金出現結余時，才可用結余的基金進行投資，余額由社會保障信托基金委員會決定進行投資增值。2.投資方向也是有限制的，美國對社會養老保險基金的投資非常謹慎，聯邦政府只投資自己設計發行的政府債券，規避投資風險大的金融領域，以確保基金保值增值。3.為了保證聯邦社保基金的資金流動性，同時確保聯邦社保基金持有的國債免受債券市場波動的影響，也免受提前兌取的罰息，只要聯邦社保基金有支出需求，可以在任何時候提前兌取特殊國債。

四、美國聯邦社會養老保險基金運營水平

（一）基金儲備連年盈余，規模穩定增長。根據美國社會保障署公布的聯邦社會保險基金資金儲備情況來看，自1987年到2019年，資金儲備增長最快大致在1997年至2009年之間，1997年大致為5000億美元，到2009年增加到了25000億美元，到自2011年之后，盡管增長速度放緩，但基本保持穩定增加的趨勢，基金儲備累計約30000億美元。（二）收益率相對穩定。由于聯邦政府謹慎而保守的投資原則，社會養老基金投資收益始終保持較穩定的水平。根據美國社會保障署公布的近十年收益率的信息，美國的社會養老保險基金由2007年的實際收益率1.9%到2016年1%，除了2011年收益率為-0.7%，其余年份大致在0.4%~0.9%之間，總體上較為穩定。（三）養老保險給付水平。美國養老金給付擁有完整而系統的計算方法，根據雇員的收入以及雇員收入的動態變化情況計算出雇員各年的指數化收入，并且考慮到經濟變化將物價水平納入計算，這種綜合考慮了雇員的收入和支出的計算方法更加充分地保證了退休者維持基本生活。同時，支付給配偶及其子女的養老金和遺屬保險金使退休者家庭成員尤其是婦女兒童得以受益，體現了聯邦社會養老保險的福利性。

五、美國聯邦社會養老保險基金管理評價

（一）特點。1.多元化的養老保險體系。美國的社會養老保險供給主體包含了聯邦政府、州與地方政府、雇主與雇員。不僅如此，為了保障養老保險基金的可持續性，針對退休年齡政策進行了漸進式的調整，為了激勵雇員繳納養老保險，對提前退休的雇員降低其養老保險替代率，延遲退休者的社會保障津貼率增加5%，有效促進了社會養老保險基金積累。2.較高的統籌層次。與我國的養老保險省（直轄市、自治區）、縣鄉等多層次的結構不同，美國的OASDI計劃凡是有工資收入的勞動者都被強制納入，具有全國統籌性，養老金管理和發放擁有強效的便攜性，從而解決了養老金區域轉移的問題，有利于勞動力轉移的流動。3.注重公眾的參與和制度連續性。在克林頓執政時期，政府則針對保險基金的投資進行了一年多時間的討論，并在兩黨的論壇上進行公眾教育，通過宣傳和教育增加了民眾對政策的了解，保證了公眾的相關權益。（二）經驗借鑒。美國聯邦政府的社會保障基金管理過程中，其嚴格的監督管理保證養老金的安全、精密的投資運營技術和審慎的投資態度使得養老金得以保值增值，完善的法律制度為整個體系的運行提供了強有力的法律支撐。與此同時，與養老保險相關的政策與制度規定也根據國情和社會經濟發展出現的不同問題進行了相應的改革調整，使得美國的聯邦養老保險基金具有了靈活性和可持續性。這些都為我們國家的養老保障體系應對人口老齡化提供了思路和可參考的經驗。

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作者:王麗華 單位:華東政法大學