養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問題研究

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一、引言

人口老齡化已成為貫穿我國21世紀(jì)的基本國情。據(jù)我國2017年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國60歲及以上人口占總?cè)丝诘?7.3%，65歲及以上人口占總?cè)丝诘?1.4%。據(jù)專家預(yù)測，預(yù)計(jì)到2050年，我國老年人口數(shù)將達(dá)到4.87億，約占總?cè)丝诘娜种?。在老年人口不斷增多的現(xiàn)實(shí)背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)作為保障老年人年老后基本生活需求的重要險(xiǎn)種引起了各界的廣泛關(guān)注。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)穩(wěn)定可靠的資金來源和物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性及合法性進(jìn)行有效監(jiān)管更成為關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)。近年來，國家相繼了《全國社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》（審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2012年第34號(hào)）（以下簡稱《2012年審計(jì)結(jié)果》）、《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法的通知》（國發(fā)〔2015〕48號(hào)）、《養(yǎng)老保障管理業(yè)務(wù)管理辦法》（保監(jiān)發(fā)〔2015〕73號(hào)）和《全國社會(huì)保障基金條例》（國務(wù)院令第667號(hào)）等文件，進(jìn)一步明確了審計(jì)部門對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的審計(jì)要求，提出了一系列對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金加大監(jiān)管力度的舉措。因此，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管問題進(jìn)行研究不僅是應(yīng)對(duì)我國人口結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變的客觀需要，更是不斷完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督體系的現(xiàn)實(shí)要求。國外對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的研究起步較早，不僅著眼于績效審計(jì)，還對(duì)養(yǎng)老金與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的關(guān)系頗有研究。Gendro（2011）認(rèn)為加拿大政府把績效審計(jì)作為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一種方法，為了達(dá)到更高的公共服務(wù)要求，政府審計(jì)必須提高審計(jì)水平和服務(wù)水平。E.PhilipDavid（2012）首次以荷蘭為例，。而國內(nèi)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的研究起步較晚，大多集中在創(chuàng)新審計(jì)手段，完善風(fēng)險(xiǎn)控制體系上。張永杰（2012）認(rèn)為，應(yīng)運(yùn)用計(jì)算機(jī)和數(shù)據(jù)庫資源，探索社?；鹇?lián)網(wǎng)審計(jì)新模式，以提高基金監(jiān)管的技術(shù)水平。邱玉慧（2013）提出，養(yǎng)老保險(xiǎn)審計(jì)職能應(yīng)由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)拓展至政策執(zhí)行情況審計(jì)，其指標(biāo)體系應(yīng)轉(zhuǎn)向以政策分析為主要功能的指標(biāo)構(gòu)建。趙愛玲（2016）認(rèn)為我國社?；饘徲?jì)由于存在缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致審計(jì)勝任能力不足，亟需構(gòu)建社?；饘徲?jì)風(fēng)險(xiǎn)控制體系。雖然國內(nèi)外的研究已取得一定成果，但是將審計(jì)視角與基金監(jiān)管進(jìn)行結(jié)合研究的較少。因此，以審計(jì)為視角對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管進(jìn)行研究，既能依據(jù)審計(jì)工作流程對(duì)基金收支環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，又能參照基金監(jiān)督主體，準(zhǔn)確找出存在問題的原因，從而及時(shí)調(diào)整、規(guī)范現(xiàn)行制度和相關(guān)政策，豐富相關(guān)研究，具有重要的理論意義。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要組成部分，發(fā)揮著為興辦、維護(hù)和發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)提供經(jīng)濟(jì)來源和財(cái)力支持的重要作用。2010—2017年間，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入、基金支出和累計(jì)結(jié)余分別從13420億元、10555億元、15365億元增長到46614億元、40424億元和50202億元，年均增長率分別為19.49%、21.15%和18.43%，已呈現(xiàn)出基金基數(shù)大、增長速度快的發(fā)展態(tài)勢。但是，由于對(duì)基金征繳、管理及發(fā)放各環(huán)節(jié)監(jiān)管力度不大，對(duì)違法亂紀(jì)行為懲治不嚴(yán)等因素，導(dǎo)致基金收入增幅減緩、基金支出增幅提高。這將勢必造成基金的支付壓力、縮小基金的發(fā)展空間。因此，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問題進(jìn)行研究可改善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管現(xiàn)狀，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理效率，減少養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的浪費(fèi)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，本文基于審計(jì)視角，根據(jù)現(xiàn)行政策、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料、審計(jì)結(jié)果公報(bào)和相關(guān)案例，對(duì)基金監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行歸納總結(jié)，從而揭示存在問題并提出基金監(jiān)管的對(duì)策建議，為完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的相關(guān)政策、構(gòu)建全方位的基金監(jiān)管體系提供參考依據(jù)。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管過程中存在的主要問題

近年來，雖然隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)不斷增多、基金規(guī)模逐年擴(kuò)大，為保障老年人在年老時(shí)的基本養(yǎng)老生活時(shí)做出了積極貢獻(xiàn)。但是在基金監(jiān)管工作中，在征收、管理、運(yùn)營、支出以及信息公開等方面仍存在一些問題。

（一）在基金征收環(huán)節(jié)，對(duì)應(yīng)繳未繳情況監(jiān)管不嚴(yán)

根據(jù)2016年華康財(cái)富網(wǎng)的報(bào)道：中國人民銀行金融研究所所長姚余棟在其一項(xiàng)研究課題中給出了這樣一組數(shù)據(jù)：到2030年，養(yǎng)老金缺口將達(dá)4.1萬億元；35年后，這一缺口會(huì)比2030年多出兩萬億元。自2005年起，國家已連續(xù)十年按10%的標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)（2018年為5%），并向退休較早、養(yǎng)老金偏低的退休人員和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)企業(yè)退休人員適當(dāng)傾斜。同時(shí)，國家頒布了關(guān)于階段性降低企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的通知，將逐漸降低繳費(fèi)比例。因此，如果不在基金來源上嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)于基金應(yīng)繳未繳情況監(jiān)管不嚴(yán)，將形成“基金收入減少、支出增多”的收支失衡局面?！?012年審計(jì)結(jié)果》顯示：截止2011年底，有3個(gè)省、15個(gè)市和66個(gè)縣征收機(jī)構(gòu)應(yīng)征未征企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)19.31億元；3個(gè)省、10個(gè)市和28個(gè)縣征收機(jī)構(gòu)擅自減免企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)8.80億元；28個(gè)省、240個(gè)市和988個(gè)縣的參保單位和個(gè)人通過少報(bào)繳費(fèi)基數(shù)等方式少繳保費(fèi)51.40億元；4個(gè)省、16個(gè)市和66個(gè)縣隱瞞欠費(fèi)74.03億元；1個(gè)省、1個(gè)市和3個(gè)縣擅自核銷欠費(fèi)2186.21萬元。由此可見，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的應(yīng)繳未繳情況是一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，并且涉及地區(qū)眾多、累計(jì)金額巨大，為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡造成了巨大壓力。除上述問題外，還存在對(duì)相關(guān)部門和責(zé)任人懲治力度不大現(xiàn)象。如2011年至2012年，信息產(chǎn)業(yè)電子第十一設(shè)計(jì)研究院科技工程股份有限公司上海分院通過將部分員工并入中介公司賬戶申報(bào)繳納的方式，少繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。2012年8月，審計(jì)部門把相關(guān)審計(jì)結(jié)果傳達(dá)給該地人社局。同年十一月，該局追回?fù)p失約一百三十八萬余元。但是對(duì)于相關(guān)部門和相關(guān)責(zé)任人的懲處并未詳細(xì)說明，這樣就容易導(dǎo)致其他企業(yè)和部門因?yàn)閼椭瘟Χ热狈ν亓Χ俅斡|碰底線，縱容企業(yè)存在僥幸心理，最終損害勞動(dòng)者的基本權(quán)益。

（二）在基金管理環(huán)節(jié)，對(duì)貪污挪用徹查力度不夠

為確保有效發(fā)揮基金作用，既要求勞動(dòng)者和單位按時(shí)足額繳納保費(fèi)，又要求經(jīng)辦部門做到依法經(jīng)營、科學(xué)管理。對(duì)于經(jīng)辦部門和相關(guān)負(fù)責(zé)人是否利用職務(wù)之便、貪污挪用基金的情況，向來是審計(jì)工作的重中之重。在監(jiān)管工作中，存在對(duì)基金貪污挪用的違法現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、調(diào)查不全面、審查不徹底等情況，導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任人利用職務(wù)之便對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長期違規(guī)操作，造成了大量基金流失。此外，一些審計(jì)人員因懼怕得罪相關(guān)責(zé)任人而對(duì)真實(shí)情況包庇隱瞞，從而縱容了違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。如2012年，由于歷史等多方面原因，廣州10億社會(huì)保險(xiǎn)基金被挪用，至今尚有6.6億元養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和0.27億元工傷保險(xiǎn)基金尚未收回。2013年，審計(jì)部門查出在2003———2006年間，時(shí)任時(shí)任湖北省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳廳長吳永文，因多項(xiàng)違法亂紀(jì)問題而落馬，其中就有挪用社?；鹨豁?xiàng)。根據(jù)《2012年審計(jì)結(jié)果》，有部分地區(qū)擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)運(yùn)營企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金1.97億元。其中，用于基層工作經(jīng)費(fèi)1.10億元、平衡縣級(jí)財(cái)政預(yù)算273.81萬元、購建基層辦公用房等3262.23萬元、委托理財(cái)5218.03萬元。雖然在發(fā)現(xiàn)對(duì)基金貪污挪用的情況后，相關(guān)部門都及時(shí)做出了補(bǔ)救措施，對(duì)違規(guī)操作資金已經(jīng)大力追回。但事后補(bǔ)救的效果遠(yuǎn)比不上事前防范和事中終止，對(duì)那些尚未追回的資金，最后只能由政府買單，最終受害者還是廣大勞動(dòng)者。不論是廣州這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理水平較高的地區(qū)，還是內(nèi)地相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，在審計(jì)部門對(duì)基金貪污挪用問題的審查中，均存在發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、審查不徹底、力度不夠大、審查范圍不全面等問題。

（三）在投資運(yùn)營環(huán)節(jié)，績效審計(jì)的實(shí)施效果欠佳

績效審計(jì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)。目前，績效審計(jì)已成為審計(jì)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是政府審計(jì)走向現(xiàn)代化的標(biāo)志。但是在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營過程中，績效審計(jì)的效果不太理想。一方面，績效審計(jì)取證難度較大。由于審計(jì)時(shí)間長、涉及部門多，涵蓋財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)繁雜，因此迫切需要一個(gè)集信息收集、存貯、分類和匯總于一身的強(qiáng)大數(shù)據(jù)庫，再將原始數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)致分類、分析并得出最后結(jié)論。但目前，我國審計(jì)環(huán)境的信息化發(fā)展和科學(xué)規(guī)范的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系仍不完善，這無疑加大了績效審計(jì)的取證難度。再加之績效審計(jì)中的很多問題本身就難以量化，只能通過審計(jì)人員憑借專業(yè)知識(shí)和以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)判，從而增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，存在審計(jì)結(jié)果與真實(shí)情況存在偏差的可能。另一方面，由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資發(fā)展歷程短，缺乏相關(guān)的績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。自廣東和山東將養(yǎng)老金委托全國社?；鹄硎聲?huì)投資運(yùn)營后，截止2018年6月，全國已經(jīng)有14個(gè)?。▍^(qū)、市）與社會(huì)保險(xiǎn)基金理事會(huì)簽署了委托投資合同。但是，由于目前投資運(yùn)營時(shí)間短，缺乏相應(yīng)的績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)我國的績效審計(jì)工作提出了更高要求。審計(jì)人員不僅要對(duì)基金的預(yù)計(jì)收益率和實(shí)際收益率是否存在較大差異進(jìn)行審核，還要對(duì)基金收益的真實(shí)性、收益去向和用途進(jìn)行跟蹤，同時(shí)要對(duì)投資運(yùn)營方是否合理科學(xué)地優(yōu)化投資風(fēng)險(xiǎn)、是否制定符合投資規(guī)律的投資方案進(jìn)行考察，是否有對(duì)基金收益中飽私囊等情況等都要進(jìn)行審計(jì)。這無疑增加了審計(jì)的工作范圍和工作難度，導(dǎo)致績效審計(jì)效果欠佳。

（四）在基金給付環(huán)節(jié)，對(duì)騙取冒領(lǐng)問題審查不清

在對(duì)領(lǐng)取者享受條件的真實(shí)性以及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放方式上，存在錯(cuò)發(fā)多發(fā)或騙取冒領(lǐng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等違法違規(guī)的現(xiàn)象。如2014年，江西吉水縣人力資源與社會(huì)保障局在對(duì)該縣領(lǐng)取養(yǎng)老金資格認(rèn)證的過程中，發(fā)現(xiàn)并查處有41名離退休已故人員家屬存在冒領(lǐng)養(yǎng)老金行為，涉及金額共計(jì)二十二萬余元。2012年底，廣東省饒平縣糧食集團(tuán)人秘部主任余勇智利用職務(wù)之便，為妻子制造虛假材料，因騙取養(yǎng)老金8.3萬余元而自首。2012年，時(shí)任呼市鐵路局財(cái)務(wù)科科長王玉文在經(jīng)辦養(yǎng)老保險(xiǎn)工作中，冒用部分已故人員身份騙取社?；?323.66萬元。此外，根據(jù)《2012年審計(jì)結(jié)果》，截止2011年，有15個(gè)省、95個(gè)市和338個(gè)縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核不夠嚴(yán)格，向不符合條件的人員發(fā)放養(yǎng)老金2.32億元。由于對(duì)不符合養(yǎng)老保險(xiǎn)基金領(lǐng)取條件和范圍，鉆養(yǎng)老基金審計(jì)的空子，故意騙取、冒領(lǐng)養(yǎng)老金的情況審查不清，才會(huì)導(dǎo)致涉嫌違規(guī)單位和人員眾多、涉嫌金額巨大，違規(guī)操作多年，造成了大量的基金受損流失。盡管審計(jì)部門在監(jiān)管過程中，每年固定為離退休人員的養(yǎng)老金領(lǐng)取資格的時(shí)間認(rèn)定、領(lǐng)取范圍和領(lǐng)取條件都有相應(yīng)規(guī)定，但仍有冒領(lǐng)和騙取養(yǎng)老金等行為。同時(shí)，離退休人員在領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金時(shí)，由于各種利益因素驅(qū)使，使其認(rèn)為鉆養(yǎng)老保險(xiǎn)的空子是占了便宜，或者認(rèn)為多領(lǐng)、冒領(lǐng)養(yǎng)老金的行為不犯法，并存在嚴(yán)重的僥幸心理，認(rèn)為審計(jì)部門不會(huì)詳細(xì)徹查，即使被有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)以后，也認(rèn)為責(zé)任追查部門不會(huì)積極有效的將資金追回。這就使得相關(guān)人員及其家屬不配合監(jiān)管部門的核查，從而加大了對(duì)養(yǎng)老金領(lǐng)取的查證和追繳冒領(lǐng)養(yǎng)老金的工作難度。

（五）在監(jiān)督追蹤環(huán)節(jié)，信息披露制度不健全

近年來，審計(jì)署加大對(duì)社會(huì)保障基金審計(jì)工作的重視，相繼了《2012年審計(jì)結(jié)果》、《工傷保險(xiǎn)基金審計(jì)結(jié)果》（2016年第8號(hào)公告）和《醫(yī)療保險(xiǎn)基金審計(jì)結(jié)果》（2017年第1號(hào)公告）等公告，對(duì)社保基金的監(jiān)督工作已初見成效。但對(duì)專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)結(jié)果尚未，且已有的審計(jì)公報(bào)也存在透明度不高等問題。一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)公報(bào)不及時(shí)。根據(jù)2016年頒布的《全國社會(huì)保障基金條例》（國務(wù)院令第667號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，“審計(jì)署應(yīng)當(dāng)對(duì)全國社會(huì)保障基金每年至少進(jìn)行一次審計(jì)，審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布?！钡悄壳埃?007年社會(huì)保障部門公布的《近年來我國社會(huì)保險(xiǎn)基本情況》和審計(jì)署公布的《2012年審計(jì)結(jié)果》以外，其他報(bào)告對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)內(nèi)容并未涉及，更未有按照規(guī)定每年對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行一次審計(jì)并公布結(jié)果。這嚴(yán)重?fù)p害了廣大民眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基本情況的知情權(quán)。另一方面，現(xiàn)有審計(jì)報(bào)告內(nèi)容不具體，信息公開透明度不高。在已公布的較為全面的《2012年審計(jì)結(jié)果》中，對(duì)于一些違法亂紀(jì)的部門和地區(qū)，并未具體點(diǎn)名是哪些部門和相關(guān)責(zé)任人，只是以“一些地方”、“部分機(jī)構(gòu)”和“某省”指代。例如，在報(bào)告中稱“一些地方和單位存在違紀(jì)違規(guī)問題：部分地區(qū)擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)運(yùn)營社會(huì)保障資金共17.39億元。部分經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核不嚴(yán)格，向不符合條件的人員發(fā)放待遇或報(bào)銷費(fèi)用共18.52億元?！钡?，大大降低了審計(jì)監(jiān)督的警示作用。再如，2009年至2011年，招商基金管理有限公司原副總經(jīng)理兼社保組合基金經(jīng)理?xiàng)钷纫蚵殑?wù)之便，與張敏等人利用未公開信息，對(duì)社保組合基金非法投資操作，謀取暴利。正是由于對(duì)基金的信息公開程度不夠透明，才導(dǎo)致部分人員鉆信息披露制度不健全的空子，造成了嚴(yán)重的不良后果。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管存在問題的原因分析

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)法律體系不完善

我國對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)的相關(guān)立法工作相對(duì)滯后，使得審計(jì)部門的監(jiān)督職能未能得到足夠的法律支持，橫向上對(duì)相關(guān)部門、縱向上對(duì)地方政府，都存在監(jiān)督不力問題，極大影響了審計(jì)效果和監(jiān)督權(quán)威。一方面，目前出臺(tái)的法律文件大多以“辦法”、“條例”為主。除頒布的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》（2011）和《中華人民共和國審計(jì)法》（2014）外，其他出臺(tái)的文件大多以“辦法”和“條例”形式出現(xiàn)。如《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（2011）和《全國社會(huì)保障基金條例》（2016）等。由于法律效力和威懾作用較低，使得不法分子有鉆法律空子的可乘之機(jī)，也導(dǎo)致審計(jì)工作缺乏具體的規(guī)范性指導(dǎo)。另一方面，部分文件更新修改不及時(shí)，部分內(nèi)容不適應(yīng)現(xiàn)展的需要。如《社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)暫行規(guī)定》（1995）、《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》（1999）和《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》（2003）等頒布較早的文件現(xiàn)在依然行之有效。此外，計(jì)算機(jī)審計(jì)已成為審計(jì)工作的發(fā)展趨勢，但在這些頒布較早的文件中并未及時(shí)更新相關(guān)內(nèi)容。

（二）政府行政監(jiān)管過度，審計(jì)部門獨(dú)立性較弱

一方面，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)即是以行政監(jiān)督為核心、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的三位一體模式，也是垂直管理與水平合作并存的監(jiān)管模式。但在現(xiàn)階段主要采用政府集權(quán)管理，以行政力量管理和運(yùn)營養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，因此在基金監(jiān)管過程中，政府既充當(dāng)了法律政策的制定者，又充當(dāng)了基金運(yùn)營的管理者，還充當(dāng)了對(duì)基金監(jiān)管的監(jiān)督者，即自己制定游戲規(guī)則、自己參與游戲過程、自己檢查游戲結(jié)果。這就使基金審計(jì)的一整套流程被政府連接在一個(gè)順暢密閉的體系中，因此政府權(quán)利將無形擴(kuò)大，從而弱化了審計(jì)部門的獨(dú)立性。另一方面，在現(xiàn)行的審計(jì)管理體制中，審計(jì)署隸屬于國務(wù)院。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，又對(duì)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這樣雖說在管理上具有雙重監(jiān)督的優(yōu)勢，但同時(shí)也存在因多頭管理而造成權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象。而各部門之間的橫向聯(lián)系導(dǎo)致政府審計(jì)機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)問題時(shí)會(huì)有所顧慮，不會(huì)輕易將問題向公眾披露，從而嚴(yán)重削弱了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

（三）審計(jì)隊(duì)伍的綜合素質(zhì)有待提高

部分審計(jì)人員的職業(yè)道德和專業(yè)水平有待提高。如果審計(jì)人員的職業(yè)道德不高，就會(huì)滋長或參與基金擠占挪用及貪污賄賂等違法亂紀(jì)行為，或害怕如實(shí)反應(yīng)違規(guī)情況得罪相關(guān)責(zé)任人，使自己受到報(bào)復(fù)而故意瞞報(bào)真實(shí)情況，嚴(yán)重制約了監(jiān)督效果；如果審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平不達(dá)標(biāo)，就不能對(duì)基金審計(jì)過程中的問題做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，徹底排查以及有效處理。如2017年寧波市對(duì)部分參保人員的審核不嚴(yán)格，導(dǎo)致1個(gè)區(qū)縣（市）有55人重復(fù)參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民基本生活保障。哈爾濱因?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)，致使7戶企業(yè)少繳單位統(tǒng)籌部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)947.43萬元，造成了大量的基金損失。

（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的數(shù)據(jù)庫建設(shè)還不完善，信息共享程度不發(fā)達(dá)

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)的信息系統(tǒng)在統(tǒng)一性、通用性和完善性方面還有待提高。首先，我國的計(jì)算機(jī)審計(jì)還有很大發(fā)展空間，相關(guān)軟件開發(fā)技術(shù)不夠高，使計(jì)算機(jī)的優(yōu)點(diǎn)與審計(jì)工作的特點(diǎn)無法有效結(jié)合。其次，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門以及各負(fù)責(zé)銀行之間的聯(lián)網(wǎng)兼容度較差，且數(shù)據(jù)庫信息共享率不高，導(dǎo)致了因信息無法暢通共享而造成基金浪費(fèi)現(xiàn)象。如浙江省蒼南縣等14個(gè)市縣社保信息系統(tǒng)存在未標(biāo)識(shí)被征地農(nóng)民參保、參保人員身份證信息錯(cuò)誤、未設(shè)置預(yù)警提示功能、火化數(shù)據(jù)共享不及時(shí)等問題，造成提前或重復(fù)發(fā)放養(yǎng)老待遇等共計(jì)609.89萬元。最后，各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的相關(guān)數(shù)據(jù)也未充分共享，仍有17個(gè)省，226個(gè)市以及1823個(gè)縣還沒有與其他銀行、民政部門以及財(cái)政部門建立數(shù)據(jù)溝通機(jī)制。在信息化建設(shè)的過程中，由于信息資源分散或重復(fù)建設(shè)，尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的信息系統(tǒng)，導(dǎo)致各個(gè)部門出具的信息不一致，阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督和管理工作的開展。

（五）缺乏科學(xué)規(guī)范的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

一方面，缺乏一套科學(xué)規(guī)范的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。目前官方的有關(guān)績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系較少，且大部分評(píng)價(jià)體系的受眾對(duì)象是企業(yè)而非養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。如《企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》（1995）和《金融企業(yè)績效評(píng)價(jià)辦法》（2011）等。從整體來看，我國對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺乏一個(gè)完整的績效審計(jì)體系。另一方面，我國與資本市場成熟的發(fā)達(dá)國家相比，不管是在績效審計(jì)理論，還是在績效審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面均有較大差距。國外早在20世紀(jì)60年代起就對(duì)績效審計(jì)進(jìn)行研究，而我國對(duì)績效審計(jì)的研究起步較晚。況且我國對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的審計(jì)工作長期將重點(diǎn)放在合法性與合規(guī)性的傳統(tǒng)收支審計(jì)上，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營與保值增值的績效審計(jì)上重視程度不夠，目前仍處于初步發(fā)展階段。

四、促進(jìn)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的對(duì)策建議

（一）健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法制建設(shè)

有章可循的法律法規(guī)是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的審計(jì)工作有效進(jìn)行的前提和保證。首先，要制定全面具體、明確懲罰的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督的法律法規(guī)。如對(duì)《全國社會(huì)保障基金條例》中“全國社會(huì)保障基金理事會(huì)應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)的方式選聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)全國社會(huì)保障基金進(jìn)行審計(jì)”中的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所與審計(jì)署的權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。其次，對(duì)于現(xiàn)有規(guī)定中內(nèi)容陳舊的部分要及時(shí)修定。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)工作的開展，很多法律條文可能不再適應(yīng)現(xiàn)在的工作情況，因此要及時(shí)廢除或修訂與現(xiàn)在工作不相適應(yīng)的部分、更新并完善新的法律內(nèi)容與新的工作情況適應(yīng)。及時(shí)更新《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》、《社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)暫行規(guī)定》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》和《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》的相關(guān)內(nèi)容，例如可添加計(jì)算機(jī)審計(jì)的相關(guān)規(guī)定和要求。同時(shí)，在修訂法律法規(guī)時(shí)應(yīng)廣泛征集人民群眾和審計(jì)監(jiān)管部門的意見，增強(qiáng)法律政策的針對(duì)性和可行性。

（二）落實(shí)嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制

一方面，對(duì)審計(jì)人員因工作疏忽而造成的審查不力的，可在審計(jì)體系內(nèi)部專門建立一個(gè)對(duì)審計(jì)人員和審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)控的監(jiān)督體系；建立細(xì)化的審計(jì)人員的業(yè)務(wù)考評(píng)制度和職業(yè)道德評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化審計(jì)人員的口碑意識(shí)；嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)人員的回避制度，若發(fā)現(xiàn)有審計(jì)人員存在失職現(xiàn)象，鼓勵(lì)舉報(bào)；同時(shí)要明確懲罰規(guī)定，審計(jì)人員因包庇或工作疏忽而造成的損失，根據(jù)損失程度對(duì)其進(jìn)行不同的嚴(yán)懲。另一方面，對(duì)被審計(jì)單位的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。審計(jì)部門通過開展審計(jì)工作，發(fā)現(xiàn)并揭露被審計(jì)單位可能存在的問題，但對(duì)有問題的相關(guān)責(zé)任人并無處罰或處分權(quán)利，只能通過人大或者其常委會(huì)提交審計(jì)報(bào)告的方式間接地實(shí)現(xiàn)對(duì)被審計(jì)單位的監(jiān)督制約?？筛鶕?jù)誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則界定責(zé)任追究的對(duì)象，充分行使監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán)，在有足夠證據(jù)的前提下加大執(zhí)法力度，使被審計(jì)單位的相關(guān)責(zé)任人得到應(yīng)有的懲罰。爭取在出具審計(jì)報(bào)告后，充分落實(shí)審計(jì)建議和整改措施，并對(duì)整改效果進(jìn)行監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展和我國的綜合實(shí)力的提升，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金審計(jì)也將與國際接軌，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)模式與思路必將受到?jīng)_擊。因此，要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的培訓(xùn)，從審計(jì)方法的創(chuàng)新性、法律制度的規(guī)范性、分析問題的準(zhǔn)確性等方面入手，要采取規(guī)范、合理、科學(xué)的考試制度，并配以職業(yè)道德測試考核，嚴(yán)格把好準(zhǔn)入關(guān)；通過加強(qiáng)工作人員的崗前和崗中培訓(xùn)，提高新、老審計(jì)人員的工作水平；在確保工作質(zhì)量的前提下，把追求工作效率作為更高追求目標(biāo)；對(duì)在工作中表現(xiàn)突出或因工作疏忽而造成失誤的工作人員獎(jiǎng)懲分明；在分配審計(jì)工作時(shí)，應(yīng)注意審計(jì)人員與所涉及審計(jì)工作的親疏關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的過程監(jiān)督，增加審計(jì)工作的透明度，從而打造出一支依法審計(jì)、審計(jì)為民、國際復(fù)合型的高水平審計(jì)隊(duì)伍。

（四）積極完善審計(jì)手段并創(chuàng)新審計(jì)方法

一方面，要將多種審計(jì)方法相結(jié)合。首先，試點(diǎn)審計(jì)與全面審計(jì)結(jié)合，先在上一年度選取具有代表性的地區(qū)和部門進(jìn)行試點(diǎn)，摸清思路并積累經(jīng)驗(yàn)，為開展全面審計(jì)工作奠定基礎(chǔ)。其次，在對(duì)基金管理使用的真實(shí)合法情況進(jìn)行財(cái)務(wù)收支審計(jì)的同時(shí)，結(jié)合對(duì)基金保值增值情況的績效審計(jì)。最后，要將政府審計(jì)與社會(huì)組織審計(jì)相結(jié)合?？蓪⒉簧婕皣覚C(jī)密的基金數(shù)據(jù)委托給經(jīng)嚴(yán)格審核通過的社會(huì)會(huì)計(jì)組織審計(jì)，以提高審計(jì)工作效率、增強(qiáng)政府審計(jì)的獨(dú)立性。另一方面，要全面加大計(jì)算機(jī)審計(jì)的建設(shè)力度，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)據(jù)庫建設(shè)和信息共享程度。通過加快開發(fā)通用的審計(jì)軟件，減少因軟件不兼容導(dǎo)致的數(shù)據(jù)不共享問題；制定統(tǒng)一的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，提高數(shù)據(jù)采集效率，助力信息在各環(huán)節(jié)之間的暢通；加快養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)據(jù)庫建設(shè)，搭建全省或全國統(tǒng)一的信息化公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，提高審計(jì)工作的服務(wù)質(zhì)量和效率。

（五）加快績效審計(jì)體系建設(shè)

第一，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)國家的績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。如向英國學(xué)習(xí)，為各級(jí)政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金績效審計(jì)建立專門的工作部門或者小組，定期對(duì)被審計(jì)單位和被審計(jì)年份的審計(jì)效果進(jìn)行評(píng)級(jí)。同時(shí)健全養(yǎng)老保險(xiǎn)績效審計(jì)的立法、執(zhí)法體系和完備的司法體系。第二，要采用合適的績效審計(jì)方法，重點(diǎn)分析在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行過程中的異常變動(dòng)指標(biāo)。綜合運(yùn)用有觀察、查詢、審閱、函證和分析等方法，對(duì)被審計(jì)數(shù)據(jù)的重要比率和發(fā)展趨勢，以及預(yù)測值與實(shí)際發(fā)生值的差異分析重點(diǎn)把握。第三，要建立一套科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金績效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系。通過成立專門的績效審計(jì)小組，確定績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賦權(quán)，并對(duì)預(yù)算年度差異率、資金到位率、預(yù)算內(nèi)資金支出增長率、保險(xiǎn)費(fèi)用實(shí)際征收率與支出率、投資收益率、財(cái)務(wù)管理狀況和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余率等方面進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)。第四，發(fā)揮計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢，將具體指標(biāo)設(shè)置成代碼，以便數(shù)據(jù)的識(shí)別和錄入，使績效審計(jì)的數(shù)據(jù)信息和審計(jì)結(jié)果為計(jì)算機(jī)審計(jì)的信息系統(tǒng)擴(kuò)充數(shù)據(jù)。

（六）提高監(jiān)管工作的信息公開透明度

為了將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的審計(jì)工作情況真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)的反饋給公眾，首先應(yīng)加強(qiáng)與新聞媒體的合作，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的力度，擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果的公開面。其次，公開的審計(jì)報(bào)告內(nèi)容應(yīng)全面具體、語言應(yīng)通俗易懂。審計(jì)和人社等部門可在網(wǎng)站上設(shè)置養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)專欄，并配以專家分析和解讀，以便公眾易于理解公報(bào)內(nèi)容。再次，對(duì)審計(jì)有問題的部門和單位要不留情面，明確指出是哪些部門在哪些關(guān)節(jié)造成了多大的損失，使相關(guān)部門對(duì)審計(jì)工作積極配合，對(duì)違法亂紀(jì)行為有所忌憚。最后，對(duì)有問題的部門要進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)檢查，實(shí)行動(dòng)態(tài)審計(jì)。對(duì)于已經(jīng)把損失金額追回、制定相應(yīng)配套措施進(jìn)行積極補(bǔ)救的部門，和審計(jì)曝光后仍然沒有及時(shí)采取相應(yīng)政策的部門進(jìn)行動(dòng)態(tài)的跟進(jìn)審計(jì)和后續(xù)報(bào)道，給有關(guān)部門對(duì)問題處理的態(tài)度、時(shí)間和效果上造成一定的壓力。

五、結(jié)論

本文基于審計(jì)視角，通過借助相關(guān)審計(jì)結(jié)果與實(shí)際案例對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問題進(jìn)行反思與總結(jié)。本文揭示了在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管過程中存在的一些問題：如在征收環(huán)節(jié)，對(duì)應(yīng)繳未繳情況監(jiān)管不嚴(yán)；在管理環(huán)節(jié)，對(duì)貪污挪用徹查力度不夠；在投資運(yùn)營環(huán)節(jié)，由于取證難度大、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)缺乏而導(dǎo)致績效審計(jì)的實(shí)施效果欠佳；在給付環(huán)節(jié)，對(duì)騙取冒領(lǐng)問題審查不清；在監(jiān)督追蹤環(huán)節(jié)，信息披露制度不健全，存在審計(jì)公報(bào)不及時(shí)和信息公開透明度不高等。鑒于上述問題，本文提出了健全基金監(jiān)管法制建設(shè)、對(duì)審計(jì)工作人員和被審計(jì)責(zé)任人落實(shí)嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制、通過嚴(yán)把準(zhǔn)入、崗中培訓(xùn)和獎(jiǎng)懲分明加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)、通過多種審計(jì)手段相結(jié)合，積極完善審計(jì)手段并創(chuàng)新審計(jì)方法、加快績效審計(jì)體系建設(shè)、提高信息公開透明度等對(duì)策建議，旨在助力發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的物質(zhì)基礎(chǔ)作用、提高基金管理效率并減少基金浪費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全關(guān)系到廣大勞動(dòng)者的切身利益。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管，不僅是廣大勞動(dòng)者對(duì)基金的使用去向，投資運(yùn)營情況和對(duì)違規(guī)操作、擠占挪用基金的相關(guān)責(zé)任人以及后續(xù)的處罰力度行使知情權(quán)的需要，更是促進(jìn)國家穩(wěn)定和諧的現(xiàn)實(shí)需要。審計(jì)監(jiān)管部門不僅對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在管理和使用中是否存在違規(guī)現(xiàn)象、及時(shí)防范或終止違法亂紀(jì)行為、對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行及時(shí)公開的義務(wù)，還肩負(fù)著對(duì)已違規(guī)的補(bǔ)救工作進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督的職責(zé)。只有對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行全覆蓋、全方位和全過程的嚴(yán)格監(jiān)管，才能進(jìn)一步提高基金運(yùn)行管理的安全性，解除勞動(dòng)者的后顧之憂，從而增進(jìn)民生福祉，促進(jìn)社會(huì)公平正義，提升人民的獲得感和幸福感。

作者：饒丹 蘇釗賢 單位:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院