基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的評(píng)估與展望
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摘要：統(tǒng)賬結(jié)合是我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要特征。該制度在擴(kuò)大覆蓋面、增強(qiáng)基金支付能力等方面取得了較大成績(jī)，但是實(shí)際運(yùn)行情況和當(dāng)初的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)之間存在較大差距，存在著籌資不足的短期矛盾、人口老齡化的長期矛盾以及勞動(dòng)力市場(chǎng)變遷的挑戰(zhàn)。對(duì)于個(gè)人賬戶的做實(shí)問題，理論上和實(shí)踐中都給出了否定答案。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向是非常明確的，實(shí)施名義賬戶制改革，放棄個(gè)人賬戶的積累功能、做大個(gè)人賬戶規(guī)模、強(qiáng)化個(gè)人賬戶的記賬功能以完善個(gè)人賬戶制度，加強(qiáng)精算平衡，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。
一、短期矛盾
我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向是圍繞著籌資模式展開探索的。這充分表明短期矛盾主要是籌資不足、基金缺錢。當(dāng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要配合國企改革、安置下崗職工，而在此背景下養(yǎng)老保險(xiǎn)基金嚴(yán)重匱乏、存在較大缺口，因此“缺錢”是統(tǒng)賬結(jié)合制度建立初期面臨的最大問題。為了解決這一短期矛盾，相應(yīng)的改革措施主要有三個(gè)：挪用個(gè)人賬戶、做小做實(shí)個(gè)人賬戶、擴(kuò)大征繳面。1.挪用個(gè)人賬戶。統(tǒng)賬結(jié)合制度設(shè)立之初，統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶應(yīng)該分開管理，統(tǒng)籌賬戶實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，而個(gè)人賬戶實(shí)行完全積累制。但是在實(shí)際運(yùn)行過程中，由于社保基金缺錢，各級(jí)政府為了確保當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放，不得不挪用個(gè)人賬戶，導(dǎo)致個(gè)人賬戶積累的目的落空，統(tǒng)賬結(jié)合的制度目標(biāo)難以真正落實(shí)。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，2016年底我國基本養(yǎng)老基金保險(xiǎn)收入為5.4億元，支出為4.7億元，累計(jì)基金結(jié)余為4.4億元；2013年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬額是3.5萬億元，做實(shí)賬戶的是4154億元，空賬3萬多億元。2.做小做實(shí)個(gè)人賬戶。為了發(fā)揮個(gè)人賬戶制的積累功能，面臨個(gè)人賬戶空賬，做實(shí)自然成為下一個(gè)政策目標(biāo)。由于完全做實(shí)個(gè)人賬戶存在較大困難，政府采取了做小做實(shí)、逐步做實(shí)的策略。為此，自2000年，東北三省、天津、上海、山東、山西、湖北、湖南、河南和新疆等十幾個(gè)省開始進(jìn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系十點(diǎn)，嘗試做實(shí)個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶規(guī)模占比也從20世紀(jì)90年的16%，逐步下降到21世紀(jì)初的8%甚至3%。個(gè)人賬戶規(guī)模逐步縮小，一方面是公平和效率觀念發(fā)揮作用；另一方面，地方財(cái)政壓力迫使地方政府進(jìn)行變革。隨著越來越多的省份選擇做實(shí)賬戶，空賬卻逐漸增加。支付缺口導(dǎo)致地方政府開始挪用個(gè)人賬戶。直到十八屆三中全會(huì)提出完善個(gè)人賬戶制度，這意味著地方政府并未實(shí)現(xiàn)做實(shí)個(gè)人賬戶的目標(biāo)。2.擴(kuò)大征繳面。對(duì)于現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度而言，擴(kuò)大征繳面、讓更多的職工參保是緩解基金短缺的一個(gè)重要策略。在20世紀(jì)90年代，由于國有企業(yè)改革，勞動(dòng)力所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，新增勞動(dòng)力難以進(jìn)入舊的體制內(nèi)，導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)職工對(duì)退休人口的贍養(yǎng)率迅速惡化，1995年全國就業(yè)人口贍養(yǎng)比為5.1∶1，集體企業(yè)為4.9∶1，國有經(jīng)濟(jì)為4.6∶1，而其他所有制經(jīng)濟(jì)仍然高達(dá)12.2∶1。在這種贍養(yǎng)率差異的情況下，政府有著強(qiáng)烈的動(dòng)力擴(kuò)大覆蓋面，讓其他所有制職工加入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中來，以緩解資金壓力。目前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保擴(kuò)面工作取得了顯著成效。2016年，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到3.8億人，參保職工為2.8億人，參保離退休人員為1.0億人。綜上所述，針對(duì)短期矛盾基金缺錢的問題，上述三個(gè)措施的實(shí)施基本解決了缺錢的問題，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余每年還在增加。但是從長期來看，特別就統(tǒng)賬結(jié)合制度當(dāng)初設(shè)計(jì)的目標(biāo)而言，個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，沒有實(shí)現(xiàn)最初積累制的目的。導(dǎo)致這個(gè)問題的原因是制度設(shè)計(jì)之初并沒有解決好轉(zhuǎn)軌成本的問題，政府試圖依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身來慢慢消化解決這個(gè)問題，實(shí)踐證明這個(gè)思路是行不通的。但是，在擴(kuò)大征繳面的過程中，讓更多的職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，這無論是對(duì)職工本人還是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)而言都是非常有意義的。
二、長期矛盾
我國統(tǒng)賬結(jié)合制度面臨的長期矛盾是人口老齡化的問題。建立個(gè)人賬戶的最初目的也是為了解決這個(gè)長期問題。個(gè)人賬戶有兩個(gè)目的：一是實(shí)現(xiàn)基金積累，二是加強(qiáng)激勵(lì)。當(dāng)由于沒有解決轉(zhuǎn)型成本問題，這兩個(gè)目的又是彼此沖突的。加強(qiáng)激勵(lì)需要做大個(gè)人賬戶，而做大個(gè)人賬戶就意味著加劇做實(shí)個(gè)人賬戶的資金壓力。由于沒有解決轉(zhuǎn)型成本的問題，在外部沒有大規(guī)模財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，做實(shí)個(gè)人賬戶的策略只能是做小，做大的話就需要更多的財(cái)政補(bǔ)貼。而做小的結(jié)果就是個(gè)人賬戶在退休待遇中所占比例較小，導(dǎo)致激勵(lì)效果不明顯。因此，在統(tǒng)賬結(jié)合制度下，通過做小做實(shí)個(gè)人賬戶來應(yīng)對(duì)長期的人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)也是不成功的。在無法通過基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來應(yīng)對(duì)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府必須通過其他輔助性途徑來間接的應(yīng)對(duì)老齡化風(fēng)險(xiǎn)。這些輔助性措施包括兩個(gè)方面，一是建立多層次的養(yǎng)老保障制度，二是健全儲(chǔ)備基金———全國社會(huì)保障基金。1.建立多層次養(yǎng)老保障支柱。建立多層次養(yǎng)老保障支柱的核心是分散風(fēng)險(xiǎn)。多層次的養(yǎng)老保障支柱有助于實(shí)現(xiàn)替代率的相互搭配、積累程度的相互搭配、管理主體的相互搭配，并以此實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分散。世界銀行在1994年提出了三支柱的養(yǎng)老金模式，2005年又提出了五支柱模式。因此，多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成為一個(gè)世界潮流，我國也不例外。我國三支柱體系的養(yǎng)老保障體系具體為：第一層次為統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；第二層次為補(bǔ)充性質(zhì)的企業(yè)年金和職業(yè)年金制度；第三層次為個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。建立多層次養(yǎng)老保障制度是應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要措施。但是，由于諸多原因，導(dǎo)致我國養(yǎng)老保障制度中的第二、第三支柱不發(fā)達(dá)，絕大多數(shù)退休人員還主要依靠第一支柱。主要原因在于第一支柱繳費(fèi)率過高，企業(yè)建立補(bǔ)充保險(xiǎn)的能力受到制約。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金剛剛啟動(dòng)；第三支柱個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)模不大。2.建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金。成立于2000年8月的全國社會(huì)保障基金經(jīng)過十多年的發(fā)展，規(guī)模不斷壯大、治理結(jié)構(gòu)不斷完善、投資收益率表現(xiàn)良好。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，2017年基金資產(chǎn)總額22231億元，基金自成立以來的累計(jì)投資收益額10074億元，年平均投資收益率為8.44%，成為養(yǎng)老保障基金的后備力量。
三、適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)：從安置下崗職工到適應(yīng)流動(dòng)性
理解中國養(yǎng)老保障制度發(fā)展變遷的第三個(gè)視角就是勞動(dòng)力市場(chǎng)的變遷。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了從安置下崗職工到適應(yīng)勞動(dòng)力流動(dòng)的轉(zhuǎn)變。1.安置下崗職工。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)的。20世紀(jì)90年代，我國確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在此過程中，國有企業(yè)進(jìn)入了改革、改組、改制、“減員增效”的關(guān)鍵階段，如何安置“下崗分流”職工成為當(dāng)時(shí)社會(huì)保障制度的一個(gè)重要內(nèi)容。1998年以后，我國政府在社會(huì)保障領(lǐng)域采取了“兩個(gè)確保”和“三條保障線”的重大舉措，以保證國企改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的順利推進(jìn)。在此過程中，社會(huì)保障制度建設(shè)也有新的突破，諸如建立了中央財(cái)政補(bǔ)助基本養(yǎng)老基金支付缺口、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化發(fā)放和企業(yè)退休人員社會(huì)管理的機(jī)制。這些管理機(jī)制對(duì)中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展具有深刻影響。2.適應(yīng)勞動(dòng)力流動(dòng)。勞動(dòng)力的大規(guī)模流動(dòng)與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題已經(jīng)成為當(dāng)前社保工作的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2017年，全國流動(dòng)人口已經(jīng)達(dá)到了2.44億人。長期以來，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)存在較多問題，特別是跨省級(jí)統(tǒng)籌范圍流動(dòng)就業(yè)的，轉(zhuǎn)移接續(xù)更加困難。為了解決轉(zhuǎn)移接續(xù)難問題，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部于2009年下發(fā)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)〔2009〕66號(hào)）。然而盡管我國已經(jīng)頒布了轉(zhuǎn)移接續(xù)的暫行辦法，由于轉(zhuǎn)移接續(xù)問題非常復(fù)雜，涉及到多方面的利益關(guān)系，實(shí)際執(zhí)行效果還不盡如人意，與跨地區(qū)就業(yè)人群的轉(zhuǎn)移接續(xù)需求還存在較大差距。
四、統(tǒng)賬結(jié)合制度的前景與展望
1.世界養(yǎng)老保障體系改革的六種模式和中國的選擇。2005年，世界銀行提出社會(huì)保障制度改革的五種模式。同時(shí)，很多國家也在進(jìn)行整合碎片化改革。這六個(gè)改革模式可分為兩大類，一類是根本性改革措施，包括參數(shù)式改革、名義賬戶制改革和完全市場(chǎng)化改革，這三項(xiàng)改革措施具有排他性；第二類是輔助性改革措施，包括公共預(yù)籌積累制改革改革、多支柱改革和整合碎片化改革，這三項(xiàng)改革措施之間以及和上述三項(xiàng)根本性改革措施之間存在兼容性。就目前中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，我們主要采取了輔助性改革措施，尚未采取根本性改革措施。在輔助性措施方面，我國已經(jīng)建立了戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，實(shí)現(xiàn)了公共預(yù)籌積累的早改；也已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)從三支柱到五支柱的變革，實(shí)現(xiàn)了多改；同時(shí)，2015年以來我國整合碎片化改革也在有序推進(jìn)。這些輔助性改革措施為采取根本性改革措施奠定了基礎(chǔ)、鋪平了道路。但是，對(duì)于根本性改革措施，我國應(yīng)該采取哪種方式呢？（1）參數(shù)式小改。參數(shù)式改革不改變現(xiàn)有社會(huì)保障制度的性質(zhì)，只是對(duì)該制度的具體參數(shù)進(jìn)行調(diào)整。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的三個(gè)主要參數(shù)有繳費(fèi)率、老年撫養(yǎng)比和替代率。這三個(gè)參數(shù)之間的關(guān)系是繳費(fèi)率等于替代率乘以老年撫養(yǎng)比，該等式制約著參數(shù)調(diào)整。目前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率已經(jīng)達(dá)到28%，養(yǎng)老金平均替代率約為40%，老年撫養(yǎng)比目前約為13%、預(yù)計(jì)2050年將達(dá)到42%。因此，面對(duì)長期矛盾———人口老齡化的加劇、老年撫養(yǎng)比的不斷攀升，通過提高繳費(fèi)率或者降低替代率來實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)平衡是不現(xiàn)實(shí)的。我國在調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參數(shù)的空間非常有限。（2）完全市場(chǎng)化大改。完全市場(chǎng)化改革是建立私人管理的、積累制的社會(huì)保障制度，也就是采取完全市場(chǎng)化改革，因此完全市場(chǎng)化改革不僅改變籌資方式（從非積累制到預(yù)籌積累制），而且還改變了管理模式（從公共管理到私人管理的轉(zhuǎn)變）。在中國，實(shí)行完全市場(chǎng)化改革需要面臨三個(gè)問題，一是轉(zhuǎn)軌成本如何化解，二是投資體制如何建立，三是再分配效果如何實(shí)現(xiàn)。對(duì)于后面兩個(gè)問題，可以通過制度設(shè)計(jì)予以實(shí)現(xiàn)，但是對(duì)于轉(zhuǎn)軌成本的問題，則需要更多的資金注入。而這在當(dāng)前是難以實(shí)現(xiàn)的。（3）名義賬戶制中改。名義賬戶制度采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，當(dāng)期繳費(fèi)已被用于支付當(dāng)期待遇了。在名義賬戶制（名義繳費(fèi)確定型或非實(shí)賬積累制）下，建立個(gè)人賬戶以記錄個(gè)人（及其雇主）的繳費(fèi)和獲得名義利率。對(duì)于名義賬戶制而言，名義利率取決于兩個(gè)因素，一是個(gè)生產(chǎn)增長率，另一個(gè)是人口或者勞動(dòng)力增長率，這樣經(jīng)濟(jì)和人口波動(dòng)的影響都被內(nèi)置于制度之中。此外，還可以建立自動(dòng)平衡機(jī)制保持制度的財(cái)務(wù)平衡。在支付階段，名義賬戶上記賬金額被轉(zhuǎn)換成年金，而年金也會(huì)根據(jù)退休時(shí)的預(yù)期壽命的變化而進(jìn)行調(diào)整。名義賬戶制的本質(zhì)屬性就在于強(qiáng)調(diào)精算平衡，進(jìn)而有效應(yīng)對(duì)長期的人口老齡化危機(jī)。因此，名義賬戶制恰好是解決我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長期矛盾的有利工具。2.完善個(gè)人賬戶制、堅(jiān)持精算平衡。在當(dāng)前制度環(huán)境下，只有深入推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革才能夠走出當(dāng)前統(tǒng)賬結(jié)合的制度困境，堅(jiān)持完善個(gè)人賬戶制度、健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制、堅(jiān)持精算平衡原則、適應(yīng)流動(dòng)性。在當(dāng)前國情下，結(jié)合目前的統(tǒng)賬結(jié)合制度現(xiàn)狀，采取名義賬戶制改革、完善個(gè)人賬戶制度勢(shì)在必行。個(gè)人賬戶的主要有兩個(gè)功能，一是積累功能；二是記賬功能。完善個(gè)人賬本的本質(zhì)就是完善統(tǒng)賬結(jié)合制度、應(yīng)對(duì)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)，具體措施：一是放棄個(gè)人賬戶積累功能；二是加強(qiáng)記賬功能、加強(qiáng)精算平衡。（1）放棄個(gè)人賬戶積累功能、放棄做實(shí)個(gè)人賬戶。無論是從理論的角度還是實(shí)踐的角度，必須放棄個(gè)人賬戶積累功能。在我國目前的國情下，個(gè)人賬戶的積累不能有效盯住工資增長率，個(gè)人賬戶的賬戶收益率比較低。因此，目前個(gè)人賬戶的積累功能基本無法實(shí)現(xiàn)，與通貨膨脹率、工資增長率等指標(biāo)相比，實(shí)際上是處在貶值狀態(tài)。個(gè)人賬戶積累功能的一個(gè)重要體現(xiàn)是能夠獲得長期的市場(chǎng)收益率。目前的實(shí)際狀況是無法實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的。（2）擴(kuò)大個(gè)人賬戶規(guī)模、強(qiáng)化記賬功能、堅(jiān)持精算平衡。在放棄個(gè)人賬戶的積累功能之后，應(yīng)該發(fā)揮個(gè)人帳的記賬功能，加強(qiáng)精算平衡。目前，我國個(gè)人賬戶實(shí)際所發(fā)揮的功能和制度設(shè)計(jì)之初的目的有較大的偏離。一方面，設(shè)計(jì)個(gè)人賬戶的一個(gè)重要目的是為了維持財(cái)務(wù)可持續(xù)性，保持收支平衡，但是目前個(gè)人賬戶的實(shí)際運(yùn)行情況是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要源泉；另一方面，個(gè)人賬戶規(guī)模不大，無法實(shí)現(xiàn)真正的激勵(lì)效應(yīng)。
五、結(jié)論
我國統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在二十多年的發(fā)展和改革過程中，基本上解決了基金匱乏的短期矛盾，擴(kuò)大了覆蓋面，增強(qiáng)了基金支付能力，但是面對(duì)人口老齡化的長期矛盾，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)采取了多項(xiàng)輔助性改革措施，根本性改革措施還有待深入推進(jìn)，但是這些輔助性改革措施為進(jìn)一步采取根本性改革措施創(chuàng)造了良好的條件。當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的核心內(nèi)容就是應(yīng)對(duì)人口老齡化危機(jī)、便利勞動(dòng)力流動(dòng)、促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展，而在制度模式上，名義賬戶制的本質(zhì)特征就在于在一定程度上能夠有效應(yīng)對(duì)人口老齡化危機(jī)。因?yàn)椋瑹o論是經(jīng)過實(shí)踐探索還是理論爭(zhēng)鳴，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向是非常明確的，實(shí)施名義賬戶制改革，放棄個(gè)人賬戶的積累功能、做大個(gè)人賬戶規(guī)模、強(qiáng)化個(gè)人賬戶的記賬功能以完善個(gè)人賬戶制度，加強(qiáng)精算平衡，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。
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作者：孔帥 單位：北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院