農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)策

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摘要：內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位規(guī)范業(yè)務(wù)流程、防范風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的重要制度安排，當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程較為緩慢。文章以農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制建設(shè)為例，結(jié)合內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀，分析了農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題，如內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)部控制建設(shè)與黨風(fēng)廉政建設(shè)易于混淆、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置無法滿足內(nèi)部控制要求等，并從優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境、在黨風(fēng)廉政建設(shè)中查找業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、明確內(nèi)部控制建設(shè)重點(diǎn)、加強(qiáng)內(nèi)部控制信息資源整合等方面提出了應(yīng)對(duì)策略，以期為農(nóng)業(yè)科研院所加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)科研院所；內(nèi)部控制；防范風(fēng)險(xiǎn)；預(yù)防腐??；公共服務(wù)；行政事業(yè)單位

1引言

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，政府部門越來越重視財(cái)政資金投入產(chǎn)出及政策實(shí)施效果，全面績(jī)效管理體系逐步確立。2012年以來，財(cái)政部先后了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）等文件，要求行政事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制。2017年印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)）文件，要求行政事業(yè)單位編制單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的總結(jié)性文件，“以報(bào)促建”，全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施[1-2]。農(nóng)業(yè)科研院所多為行政事業(yè)單位的一個(gè)組織主體，應(yīng)建立健全內(nèi)部控制機(jī)制，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技事業(yè)發(fā)展總體布局，加強(qiáng)科技創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

2農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)科研院所多為公益性事業(yè)單位，非營(yíng)利性決定了與企業(yè)盈利目的本質(zhì)屬性不同，成本效益不是其遵循的主要原則，公共權(quán)力的履行和社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量是其關(guān)注的重點(diǎn)。其目標(biāo)不僅包括合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整等3個(gè)與企業(yè)相似的內(nèi)部控制目標(biāo)，還包括有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果兩個(gè)行政事業(yè)單位特有的目標(biāo)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起步較晚，其組織架構(gòu)、職責(zé)分工、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、人員配備等受制于傳統(tǒng)管理模式限制，很難根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有工作運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行變革。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)總體處于內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施初級(jí)階段，進(jìn)展緩慢。農(nóng)業(yè)科研院所由于更關(guān)注單位農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究，對(duì)行政管理服務(wù)方面重視程度較低，內(nèi)部控制建設(shè)更為緩慢，質(zhì)量不高。

3農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

3.1內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)薄弱

農(nóng)業(yè)科研院所的主要任務(wù)是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，單位基本圍繞“三農(nóng)”科技創(chuàng)新開展各項(xiàng)工作，缺乏系統(tǒng)性、全面性管理思維。雖然行政事業(yè)單位內(nèi)部控制已形成一系列規(guī)范性文件，但對(duì)內(nèi)部控制規(guī)范性要求多以文件下發(fā)為主，政府部門組織行政事業(yè)單位內(nèi)部控制培訓(xùn)較少，且很少在重要會(huì)議上對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行政策宣傳。內(nèi)部控制是“一把手工程”，涵蓋了單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的諸多方面，由于對(duì)內(nèi)部控制的含義、內(nèi)容等缺乏全面系統(tǒng)的理解，導(dǎo)致單位整體內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，個(gè)別單位甚至認(rèn)為內(nèi)部控制僅是財(cái)務(wù)部門的工作，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)重視程度不夠[3-4]。另外，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制需要全員參與，而單位內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門多為財(cái)務(wù)部門。雖然預(yù)算、收支等業(yè)務(wù)層面管理權(quán)限在財(cái)務(wù)部門，但組織機(jī)構(gòu)改革、決策機(jī)制、關(guān)鍵崗位設(shè)置、權(quán)力制衡機(jī)制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等單位層面和政府采購、國(guó)有資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等業(yè)務(wù)層面管理權(quán)限分散在單位的各個(gè)職能部門。財(cái)務(wù)部門對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面流程掌握較少，面對(duì)日常復(fù)雜的專業(yè)事務(wù)性工作，很難綜合協(xié)調(diào)內(nèi)部控制單位層面和業(yè)務(wù)層面的所有業(yè)務(wù)。

3.2內(nèi)部控制建設(shè)與黨風(fēng)廉政建設(shè)易于混淆

農(nóng)業(yè)科研院所主要為研究型事業(yè)單位，堅(jiān)持黨對(duì)事業(yè)發(fā)展的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)貫穿工作全過程，推進(jìn)黨建與業(yè)務(wù)工作深度融合。黨風(fēng)廉政建設(shè)作為單位的重要組成部分，就是要求認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策，執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，認(rèn)真履行工作職責(zé)。單位多認(rèn)為黨風(fēng)廉政建設(shè)已經(jīng)最大限度防范風(fēng)險(xiǎn)，忽視了內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位黨風(fēng)廉政建設(shè)和腐敗預(yù)防實(shí)踐中起到的基礎(chǔ)性支撐作用[5]。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制合理能夠保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、單位層面控制、業(yè)務(wù)層面控制和評(píng)價(jià)與監(jiān)督，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，提高單位內(nèi)部管理水平，主要涉及單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)。單位將黨建與業(yè)務(wù)同謀劃、同部署，易將內(nèi)部控制建設(shè)與黨風(fēng)廉政建設(shè)混淆。

3.3組織機(jī)構(gòu)設(shè)置無法滿足內(nèi)部控制要求，單位層面控制實(shí)施較為困難

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要求單位預(yù)算業(yè)務(wù)、政府采購、收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理等關(guān)鍵不相容崗位相分離。由于科研院所人員編制數(shù)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量由當(dāng)?shù)卣蚓幹莆瘑T會(huì)核定，很難再增加編制或重新設(shè)置內(nèi)部職能部門。同時(shí)，農(nóng)業(yè)科研院所主要從事科學(xué)研究，科研人才是單位人才引進(jìn)的主體，對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理等行政管理人才引進(jìn)較少，且業(yè)務(wù)多集中在財(cái)務(wù)部門?？蒲袡C(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)科大多為主辦會(huì)計(jì)和出納會(huì)計(jì)兩人，除收支業(yè)務(wù)外，還從事年度預(yù)決算編制、資產(chǎn)及政府采購系統(tǒng)管理工作。隨著財(cái)務(wù)系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等規(guī)范化發(fā)展，系統(tǒng)要求錄入、審核、復(fù)核由不同人員操作，當(dāng)前組織機(jī)構(gòu)和人員配備無法適應(yīng)不相容崗位相分離的要求[6]。

3.4內(nèi)部控制管理未能結(jié)合單位實(shí)際，缺乏針對(duì)性

預(yù)算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理是單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的6個(gè)方面，是行政單位基本經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，但對(duì)于從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等特定業(yè)務(wù)活動(dòng)的事業(yè)單位，普遍性要求忽視了事業(yè)單位重點(diǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊性。以合同業(yè)務(wù)為例，農(nóng)業(yè)科研單位主要為科研項(xiàng)目任務(wù)合同，由單位科研管理部門集中管理，但每年有大量的圍繞單位日?；顒?dòng)簽訂的維修、法務(wù)合同及科研任務(wù)簽訂的試劑耗材、肥料、會(huì)議、租賃合同等，且由不同的部門、不同的人員、不同的項(xiàng)目簽訂，無法將不同類別的合同歸屬某一部門管理。同時(shí)，將科研任務(wù)合同與其他合同采取相同的合同管理模式，可能與實(shí)際科研業(yè)務(wù)活動(dòng)相脫離，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制形同虛設(shè)[7]。

4加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)的策略

4.1優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，建立內(nèi)部控制協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制

內(nèi)部控制是“一把手工程”，內(nèi)部控制實(shí)施需要單位全員參與，只有領(lǐng)導(dǎo)重視并確保制度健全、執(zhí)行有力、監(jiān)督到位，才能將內(nèi)部控制規(guī)范真正落到實(shí)處。一是確定內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組、牽頭部門和監(jiān)督評(píng)價(jià)部門。內(nèi)部控制牽頭部門要具備較強(qiáng)的綜合協(xié)調(diào)能力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部控制相關(guān)工作。二是在現(xiàn)有的組織架構(gòu)下，完善內(nèi)部控制制衡機(jī)制。使內(nèi)部控制覆蓋各項(xiàng)科研業(yè)務(wù)活動(dòng)和全體工作人員，貫穿權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)全流程管控、全業(yè)務(wù)落實(shí)。三是建立聯(lián)合工作機(jī)制，加強(qiáng)部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、信息共享，促進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施。

4.2在黨風(fēng)廉政建設(shè)中查找業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立健全

內(nèi)部控制建設(shè)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制一是根據(jù)單位黨風(fēng)廉政建設(shè)確定的關(guān)鍵崗位、風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，梳理對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確業(yè)務(wù)管控措施。堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的原則，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。二是定期對(duì)內(nèi)部控制有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，查找內(nèi)部控制存在的缺陷，動(dòng)態(tài)完善單位內(nèi)部控制。三是加強(qiáng)監(jiān)督檢查，定期檢查內(nèi)控實(shí)施過程中存在的問題，改進(jìn)內(nèi)部控制工作方法和措施，將檢查結(jié)果在一定范圍內(nèi)公示，并與單位考核、獎(jiǎng)懲有效對(duì)接，做到內(nèi)部控制公開、透明。同時(shí)，充分利用審計(jì)、巡視查找單位內(nèi)部管理存在的缺陷和問題，完善內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管控措施，推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)[8-9]。

4.3根據(jù)單位性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)，明確內(nèi)部控制建設(shè)重點(diǎn)

作為農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，科研活動(dòng)是單位主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，科研項(xiàng)目管理是內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科研項(xiàng)目資金更是重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)突出科研業(yè)務(wù)特點(diǎn)，規(guī)范科研活動(dòng)流程控制，強(qiáng)化科研項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、執(zhí)行、驗(yàn)收和績(jī)效等環(huán)節(jié)全過程管理[10]。

4.4充分利用信息化手段，加強(qiáng)內(nèi)部控制信息資源整合

結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)工作開展，建立完善單位協(xié)同辦公系統(tǒng)，功能覆蓋單位層面的公文處理、項(xiàng)目管理等，并對(duì)不相容崗位設(shè)置不同的訪問權(quán)限。同時(shí)，整合單位辦公、科研管理、財(cái)務(wù)管理、人事、檔案等信息系統(tǒng)，將關(guān)鍵控制點(diǎn)和控制要求固化到信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制流程標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理，加強(qiáng)信息資源共享共用、交叉導(dǎo)入和適時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。特別是做好財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)與科研管理系統(tǒng)銜接和數(shù)據(jù)推送融合，加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目資金的監(jiān)管。

4.5加強(qiáng)內(nèi)部控制政策宣傳培訓(xùn)，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制氛圍

一方面，加大內(nèi)部控制政策宣傳培訓(xùn)力度，將內(nèi)部控制建設(shè)嵌入單位管理能力建設(shè)[11]。組織內(nèi)部控制工作人員開展內(nèi)部控制理論、國(guó)家和省級(jí)內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)政策培訓(xùn)，培養(yǎng)和鍛煉專業(yè)過硬、能夠獨(dú)立指導(dǎo)單位內(nèi)部控制工作開展的高素質(zhì)內(nèi)部控制人員隊(duì)伍。另一方面，擴(kuò)大內(nèi)部控制宣傳教育成效。單位要自上而下廣泛宣傳內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化內(nèi)部控制的重要性，教育和引導(dǎo)職工自覺提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，使權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、安全，為單位內(nèi)部控制建設(shè)營(yíng)造良好的制度環(huán)境和輿論氛圍。

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作者：劉小平 池麗娟 林震紅 王宏霞 單位：安徽省農(nóng)業(yè)科學(xué)院