動物衛生監督執法問題思考

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摘要：本文對入滬指定通道動物衛生監督執法中關于主體資格、事實認定與法律適用和執法程序等方面存在的困惑進行分析。主體資格方面：執法主體應明晰與有關執法部門的職權邊界，依法履行動物衛生監督職責，案件查辦中應清晰認定違法行為人；法律適用方面：應依據調查實證確定執法案由，對違反《動物防疫法》《上海市動物防疫條例》的違法行為準確定性，確保法律規范適用準確；執法程序方面：應區分簡易程序和一般程序簡易化操作行為，合理處置非因動物疫病造成的途亡動物，慎重實施動物（動物產品）入滬勸退以及通過微信、支付寶等新型支付手段收繳罰款行為。以期上述思考對官方獸醫依法開展監督執法活動提供參考。

關鍵詞：公路動物防疫監督檢查站；指定通道；監督執法；辦案程序

1主體資格

1.1關于執法主體與權限

近年來，“注水肉”、“瘦肉精”檢測陽性、獸藥殘留超標等食品安全問題備受關注，涉案動物產品有部分即是從入滬指定通道運入。對于是否應該在指定通道開展相關檢測工作，作者認為沒有必要。一是按照依法行政要求，指定通道只能從事與動物疫病防控有關的監督執法活動，不能越權執法。二是根據我國農產品質量安全監管的職責分工，農業部門負責食用農產品從種植、養殖到進入批發、零售市場或生產加工企業前的監管；食品藥品監管部門負責食用農產品進入食品批發、零售市場或生產加工企業后的監管。一旦“注水肉”、獸藥殘留超標等問題畜禽產品流入市場，食品藥品監管部門為適格執法主體，而問題根源和責任則在產地。當然，對跨省調運進入上海屠宰場供屠宰的畜禽，須由農業執法機構加強監管，發現問題應依法查處。在指定通道發現超過保質期的動物產品，也應依法移送食品藥品監管部門。

1.2關于違法行為人的確定

在指定通道或非指定公路道口，執法人員面對的往往是來自于外埠的車輛。在確定主體時，經常出現貨主、承運人、駕駛員三者間無法清晰認定的問題。作者認為，要辦“鐵案”，必須調查清楚真正的違法行為人，否則動物衛生監督機構面臨行政訴訟風險。

1.2.1貨主

貨主是指動物或動物產品的所有權人。根據《中華人民共和國物權法》第23條規定，動產物權的設立和轉讓，自從交付時發生效力。運輸中的動物或動物產品尚未交付至買方，因此除買方自行運輸外，其所有權一般應屬于出賣方。同時，根據《動物防疫法》和農業農村部第2號公告規定，申報產地檢疫并依許可進行調運是畜禽養殖者的法定義務。公路檢查站執法人員發現動物檢疫相關違法行為后，要根據所有權關系和檢疫義務的歸屬來確定真實“貨主”，而不能僅依據動物檢疫證明中“貨主”一欄內容，來認定違法行為人。

1.2.2承運人

承運人是指承擔動物或動物產品運輸任務的單位或個人，而駕駛員只是受雇于承運人（運輸公司）[1]。根據《中華人民共和國民法總則》〈最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見〉和相關法學理論，企業職工因職務行為造成違法的，企業法人應承擔相應法律責任。因此，“貨主以外的承運人”應以運載工具行駛證上法定車主名稱或名字來認定，而不應以駕駛證上的自然人來認定。建議在辦理承運人和駕駛員不一致的行政處罰案件時，應讓駕駛員所在單位出具《授權委托書》，避免違法主體認定錯誤。

2事實認定與法律適用

2.1關于執法案由

根據《動物防疫法》規定，公路檢查站在執法實踐中，查處的違法行為主要有2類：經營（運輸）依法應當檢疫而未經檢疫的動物（動物產品）、經營（運輸）動物（動物產品）未附檢疫證明。“依法應當檢疫而未經檢疫”與“未附檢疫證明”性質不同[2]，前者是動物或動物產品離開產地前，貨主未按《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》等有關規定申報檢疫，取得動物檢疫合格證明，此種行為嚴重違反了動物檢疫監管秩序，且可能造成疫情發生和傳播，因此相應的法律責任較重。而“未附檢疫證明”則是法定義務人依法申報并取得了動物檢疫證明，但行為人因故未依法附具或無法提供，違反的是動物（動物產品）憑證運輸的監管秩序，與“依法應當檢疫而未經檢疫”相比，法律責任要輕。盡管在入滬指定通道執法辦案和實施補檢難度較大，但絕不能以操作難度大小而隨意確定案由，唯有根據調查取證鎖定案件事實來確定。為加強省際動物移動監管和動物產品流通環節防疫監管，2002年，上海市建立了動物與動物產品指定通道運入制度。目前，全市入滬指定通道共8個，有執法人員90人，實行24小時監督檢查。《上海市動物防疫條例》第37條和第45條規定，“未經指定通道運載動物、動物產品進入的，對承運人處一千元以上一萬元以下的罰款；接收未經指定通道運入的動物、動物產品，對接收單位或者個人予以警告，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。”由此可見，在入滬指定通道監管制度中，違法行為和違法主體也是兩類，未經指定通道運入動物（動物產品）的違法主體為承運人，接收未經指定通道運入的動物（動物產品）的違法行為人為接收者，二者之間往往非同一主體。但如果同一行為人實施以上兩個行為對此應該處罰？（如上海某市場主體未經指定通道運入了活動物產品）作者認為，未經指定道口運入動物或動物產品的違法行為，必然導致該行為人接收未經指定通道運入動物或動物產品的違法行為，前行為是“因”，后行為是“果”，因此應按未經指定通道運入動物（動物產品）定案處罰[3]。

2.2關于法律適用

在入滬指定通道查獲的案件或公安、路政部門在非指定通道發現并移交的案件中，往往同時存在多種違法行為。在執法辦案過程中，為防止涉事駕駛員逃逸，確保案件快速辦理，執法人員可能會選擇處罰較輕的案由來定性。對此，作者認為不妥。案件性質應以違法事實為依據，不應以涉案貨值大小、情節輕重、危害后果或辦理難易程度來確定，案由一旦認定錯誤，隨之是法律適用錯誤，當事人的法律責任就會迥異。執法人員要學會判定違法行為的性質，只有在正確定性的基礎上，才能適用法律規范準確。動物檢疫類違法行為和入滬指定通道類違法行為是不同位階的法律規范所確定的違法行為，也是不同性質的違法行為，彼此之間不存在吸收或競合關系[4]。如果同時存在上述行為的，則違法行為人破壞的是兩個不同的監管秩序，應分別依照《動物防疫法》《上海市動物防疫條例》有關罰則實行并罰。如果同時存在跨省調運種用乳用動物未經審批等違法行為的，也應分別立案查處。

3執法程序方面

3.1關于一般程序簡易化操作

在公路檢查站執法實踐中，處罰金額往往超過《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）規定的適用簡易程序的上限。而如果適用一般程序，辦案過程則較為煩瑣冗長，執法人員操作難度較大。因此，如何依法適用“一般程序簡易化操作”顯得尤為重要。作者認為，執法人員要正確區分簡易程序和一般程序簡易化操作的概念，不能出現程序錯誤。根據《行政處罰法》第33條規定，違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定，即適用簡易程序。而“一般程序簡易化操作”在性質上仍屬一般程序，只是在某些步驟上實行簡便操作。《農業行政處罰程序規定》第40條規定，“一般程序簡易化操作”只是在立案報批、調查結論和案件處理意見審查方面可以通訊方式報批，同時將一般程序中當事人的陳述、申辯期限由3天壓縮至“當場”。要判斷某個案件能否依法適用“一般程序簡易化操作”，關鍵在于當地對需要集體討論的重大案件的標準，對于必須集體討論的案件，不得采用簡易化操作方式。

3.2關于勸退措施

在公路檢查站是否可以勸退運入動物（動物產品）的運輸者，有執法人員存在困惑。從法律層面講，法無授權不可為之，《動物防疫法》沒有規定公路檢查站可以實施勸退行為；從疫病防控的角度，勸退不利于動物疫病防控，且被勸退的車輛往往通過各種非法途徑再次進入，一旦運輸的動物（動物產品）染疫，則會造成疫情傳播，尤其在當前非洲豬瘟疫情防控期間，絕對不允許實施勸退措施；從勸退實踐來看，執法人員有被追責風險。為此，作者建議公路檢查站嚴格按照《動物防疫法》依法行政，不存在疫病發生傳播風險、執法人員追責風險和當事人提起行政訴訟的風險。

3.3關于途亡動物的具體處置

《動物防疫法》和農業農村部第2號公告規定，運輸過程中的染疫畜禽及其排泄物、病死或死因不明的畜禽尸體，應當委托途經地病死畜禽無害化處理場進行處理，所需費用由貨主承擔。運載工具中的畜禽排泄物以及墊料、包裝物、容器等污染物，應當在畜禽卸載后進行無害化處理。公路檢查站發現非因動物疫病造成死亡的動物尸體如何處理并無明確規定。目前處理方式主要有三種：一是當事人在動物衛生監督執法人員的監督下，自行送往當地指定的無害化處理中心進行處理；二是當事人委托各公路檢查站進行無害化處理，各動檢站須與當事人簽訂委托處置協議（承運人須告知貨主并征得同意），集中進行處置；三是現場檢查發現的途亡動物確實無法卸載時，由駐屠宰場的動物衛生監督執法人員監督銷毀。作者認為，公路檢查站執法人員在征得當事人同意的前提下，負責收集并臨時存放死亡動物尸體，并統一由專用收集車輛送至無害化處理中心處置的做法，這既沒有增加當事人的負擔，也是一種便民行為，值得肯定。

3.4關于罰款繳納問題

隨著微信、支付寶等電子支付手段的普及，極大地方便了人們的生活。在公路檢查站或非指定通道查獲的案件中，會遇到一些當事人或駕駛員未攜帶現金或現金不足的情況，其提出使用微信或支付寶轉賬給執法人員，再由執法人員墊付現金的做法。對此，作者認為應謹慎。雖然《行政處罰法》規定邊遠、水上、交通不便地區可以當場收繳罰款。但此類操作中，存在執法人員代替當事人支付罰款的情形，以及相對人通過微信或支付寶向執法人員還款的民事行為，該做法嫌疑違法。罰款是一種財產罰，這種處罰手段主要目的是通過收取違法行為人的合法財產（金錢），從而起到懲戒其違法行為的目的。法律上，金錢實行“占有即所有”的制度，如果執法人員墊付現金，就等于執法人員繳納了罰款，而不是違法行為人執行了行政處罰決定。另外，執法人員和當事人之間發生了民事借款的法律行為，即便是2名以上執法人員在場、有轉賬記錄截屏、全過程執法記錄也不妥當。《行政處罰法》規定了在這種情況下可以當場收繳，并不意味著必須當場收繳。違法行為人在執行行政處罰決定時，由于自身原因無法做到當場繳納，只能由其承擔不利后果，在15日內到指定銀行繳納。即便采用微信或支付寶等手段方便當事人繳納罰款，也必須由執法單位和代收機構之間簽訂協議，改進罰款繳納方法。

參考文獻：

[1]安建，張穹，尹成杰.中華人民共和國動物防疫法釋義[M].北京：法律出版社，2008.

[2]唐孝東，海繼鋒.對一起未附檢疫證明經營運輸動物案處置的商榷[J].中國動物檢疫，2017，34（11）：54-55.

[3]羅秋.一案中有多個違法行為該如何處理[J].中國食品藥品監管，2016(12)：55-56.

[4]陳曉燕.一起行政處罰案件中出現多個違法行為如何處理[N].中國國門時報，2017-08-21（3）.

作者：劉金才 單位：上海市動物衛生監督所