我國應急管理法律體系建設(shè)探究

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2015年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出推進實施“一帶一路”重大倡議。此后，“一帶一路”經(jīng)濟區(qū)開放，越來越多的企業(yè)“走出去”。截至2021年6月23日，中國已與172個國家和國際組織簽署了206份共建“一帶一路”合作文件。在這一背景下，應急管理法律規(guī)范也需要進一步體系化、規(guī)范化、國際化，同時需要加強對這一領(lǐng)域立法人才的培養(yǎng)。應急管理法律體系建設(shè)需要更加體系化突發(fā)事件應急管理主要可以分為兩類：一是公共突發(fā)事件應急管理，二是企業(yè)層面的突發(fā)事件應急管理。

（一）加強公共突發(fā)事件應急管理法律體系建設(shè)

對于公共突發(fā)事件的應急管理，一些國家較早制定和實施了一些應急管理政策法規(guī)。例如，英國于1948年頒布《民防法》，日本于1961年頒布《災害對策基本法》，美國于1988年頒布《斯塔福德法案》，新西蘭于2002年頒布民防應急管理法。我國于2007年11月1日正式實施了《突發(fā)事件應對法》。此后，以該法為核心，中央各部門以及地方政府和部門制定的應急管理領(lǐng)域和社會安全管理領(lǐng)域的60余部法律法規(guī)陸續(xù)出臺，我國的應急管理法律體系框架基本建立。但是筆者認為，這一體系中仍存在一些問題，需要我們進一步完善。首先，需要進一步修改完善《突發(fā)事件應對法》。《突發(fā)事件應對法》是我國第一部針對災害事件預防、控制、減輕和消除而制定的綜合性法律，體現(xiàn)了我國對災害應對普遍規(guī)律的深入認識。但是該法實施后逐漸暴露出一些條款規(guī)定與現(xiàn)實中的應急工作相脫節(jié)的問題。為充分發(fā)揮《突發(fā)事件應對法》在我國突發(fā)事件應急管理中的核心地位和法律保障作用，應盡快在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對《突發(fā)事件應對法》予以進一步修改完善，使之更符合應急工作的現(xiàn)實需要。其次，缺失部分重要的應急法律規(guī)范?！?·11”事件使美國遭受了重大損失。我國雖然未曾遭受恐怖襲擊，但是當今全球范圍內(nèi)地區(qū)沖突不斷，恐怖襲擊事件時有發(fā)生，打擊恐怖襲擊事件已成為全球各國的共同任務(wù)，也是維護世界和平的重要舉措。為此，我國應盡快制定《反恐怖主義法》和《緊急狀態(tài)法》，使緊急狀態(tài)啟動制度、緊急權(quán)制度、緊急狀態(tài)解除等制度納入法治軌道，做到權(quán)力的行使有法可依，問責于法有據(jù)。此外，當突發(fā)事件發(fā)生時，為了公共利益，常需要犧牲部分公民和法人的利益。應急管理中，最常見的就是對部分公民個人以及法人財產(chǎn)的征用。對此，《物權(quán)法》以及后期頒布的《民法典》等部分法律法規(guī)中有明確規(guī)定。但是對于應急管理過程中對公民個人財務(wù)的保護、征用程序以及補償?shù)葍?nèi)容尚缺乏詳細的規(guī)定，對應急管理過程中的違法征用、過度征用以及補償不到位等情況的問責機制及國家賠償、追償?shù)木唧w制度尚未建立，突發(fā)事件應對過程中的行政問責等具體制度建設(shè)仍需加強，這些都需要以法治思維、以法律規(guī)范的形式盡快予以完善，為我國的應急管理工作提供更為完善的法律制度保障。

（二）加強企業(yè)層面應急管理法律體系建設(shè)

企業(yè)層面的突發(fā)事件應急管理已經(jīng)形成了風險管理的學科體系。國外的不少企業(yè)近年來已經(jīng)將業(yè)務(wù)持續(xù)管理納入企業(yè)日常管理中，這就要求法人實體在遭遇可能會對其正常的生產(chǎn)、經(jīng)營活動產(chǎn)生不利影響的突發(fā)事件后采取一系列的應急措施。國際上一些大型公司在“9·11”事件發(fā)生后都對公司數(shù)據(jù)備份提出了更高的要求，如提出需要在25英里之外實時進行數(shù)據(jù)備份。目前，我國大部分公司并未將應急管理作為一項重要的內(nèi)容納入公司管理。對于一些涉及國計民生重要領(lǐng)域或者國家安全領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的重要企業(yè)特別是對于國家建設(shè)具有重要戰(zhàn)略地位的國有企業(yè)，應通過立法的方式明確其針對突發(fā)事件對公司業(yè)務(wù)影響的預防、損失降低方面的責任。

（三）加快推進大數(shù)據(jù)立法

大數(shù)據(jù)當前已經(jīng)成為各國重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。我國已經(jīng)明確提出加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，相關(guān)的綱領(lǐng)性文件也陸續(xù)出臺。大數(shù)據(jù)時代下，無論是政府從事政務(wù)工作，還是企業(yè)從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動均離不開大數(shù)據(jù)的管理和運用。隨著政府數(shù)據(jù)進一步開放，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營對大數(shù)據(jù)的依賴性進一步增強，數(shù)據(jù)資源安全與跨境傳輸?shù)葐栴}日益突出，而重要領(lǐng)域的公共管理數(shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)泄漏，本身即會引發(fā)重大突發(fā)事件，因此大數(shù)據(jù)立法緊迫且重要。很多國家通過立法方式對大數(shù)據(jù)的保護和使用進行了規(guī)范。比較典型的如美國的《2002年電子政務(wù)法》《2012年美國信息共享與安全保障國家戰(zhàn)略》《聯(lián)邦信息技術(shù)采購改革法》；歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護條例》《公共部門信息再利用指令》；澳大利亞的《電子交易法案》《情報服務(wù)法案》等。我國在2017年實施了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，對數(shù)據(jù)跨境作出了規(guī)定。與此同時，一些地方政府也出臺了地方性條例和規(guī)章辦法。例如，貴州省出臺了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》，天津市出臺了《天津市促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應用條例》，上海市出臺了《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》等。但是，我國尚缺乏國家層面針對公共數(shù)據(jù)管理的法律法規(guī)。因此，我國應加緊推進統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)立法，堅持發(fā)展與安全并重，針對數(shù)據(jù)收集、存儲和使用等全流程建立數(shù)據(jù)安全和保護的相應規(guī)則，出臺突發(fā)事件發(fā)生時數(shù)據(jù)管理和安全保護的措施以及相應的問責機制。應急管理法律體系建設(shè)需要更加國際化應急管理需要中央的統(tǒng)一部署、戰(zhàn)略指導，同時也需要各地方政府的積極配合和支持。特別是在突發(fā)事件發(fā)生時，地方政府作為一線組織對地方情況最為熟悉，反應也最為快速，地方政府能否及時、準確應對將決定應急管理中災難損失降低、災后重建的成敗。這就需要通過立法確立地方政府在應急管理中的權(quán)力和責任?！锻话l(fā)事件應對法》中對多級負責、屬地管理為主的應急管理體制作出了規(guī)定。地方政府需要根據(jù)該法的規(guī)定，制定更為詳細的適宜本地情況的應對突發(fā)事件的地方性法規(guī)，明確各相關(guān)政府部門的職責、權(quán)力以及義務(wù)，避免不同部門之間因管理職責交叉而引起互相推諉和內(nèi)耗。目前，我國的應急管理法律法規(guī)中，除處于核心地位的《突發(fā)事件應對法》之外，中央各部門和地方政府制定的其余60多部涉及應急管理和公共安全的法律、法規(guī)中有些制定的時間較早，已經(jīng)不能適應現(xiàn)階段我國應急管理的實踐需求，有些內(nèi)容甚至與上位法相沖突，因此需要根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定予以修訂和完善、制定相關(guān)的實施細則，使地方應急管理規(guī)范符合上位法的規(guī)定，更具實操性?！耙粠б宦贰背h下，我國走出去的企業(yè)越來越多。因此，我國的應急管理制度建設(shè)不僅要關(guān)注國內(nèi)突發(fā)事件的應急管理立法，而且要注重應急管理中的涉外內(nèi)容。一方面，我們要注重對境外其他國家在應急管理方面先進立法經(jīng)驗的借鑒和學習，完善我國應急管理立法制度。國家政治體制不同，中央和地方政府之間的權(quán)力劃分不同，對社會治理的機制也就不同。但是縱觀歐美發(fā)達國家及日本政府在國家應急管理方面的立法規(guī)定和職責劃分可以看出，各國均強調(diào)中央的統(tǒng)一戰(zhàn)略管理和地方政府的具體執(zhí)行相結(jié)合的特點。因此，這些較早在應急管理領(lǐng)域?qū)嵭芯C合管理的國家的先進經(jīng)驗值得我們借鑒和學習，并以立法的方式予以規(guī)范化。對這些國家在應急管理領(lǐng)域的先進立法模式和立法技術(shù)的借鑒也必將對我國應急管理制度的完善起到促進作用。隨著我國企業(yè)特別是國有企業(yè)境外業(yè)務(wù)的發(fā)展，我們也更需要關(guān)注其他國家應急管理制度以及在駐在國發(fā)生突發(fā)事件時我國相關(guān)部門和機構(gòu)的應對措施，以盡可能減少我國企業(yè)和公民個人在駐在國突發(fā)事件發(fā)生時所遭受的損失，保護其利益。我國應加緊與“一帶一路”沿線國家簽署應急管理領(lǐng)域的多邊協(xié)議和雙邊協(xié)議，加強國家間在應急管理領(lǐng)域的合作，在駐在國發(fā)生突發(fā)事件時相互支持、支援以及對我國公民、法人提供保護方面的相互配合工作。同時，我國應該通過立法的方式對負有維護我國公民、駐外機構(gòu)、我國公民和法人在外國設(shè)立的法人機構(gòu)利益的相關(guān)政府部門如外交部、商務(wù)部、我國駐外使領(lǐng)館的工作職責、權(quán)力和責任作出明確規(guī)定。

作者:張靜 單位:華北科技學院