裁量權(quán)分配理論下供給模式優(yōu)化淺議

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[摘要]我國(guó)公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給在制度層面已基本形成了以政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織構(gòu)成的多元主體聯(lián)合供給模式，但各供給主體在效能上卻存在很大的差異，主要表現(xiàn)為：不同供給主體的供給規(guī)模和地位差異大，相同供給主體不同區(qū)域供給能力和水平差異大，相同供給主體供給偏好造成資源配置沖突大，因此基于完全均等的共治合作模式并不符合我國(guó)目前社會(huì)發(fā)展階段?；?a href="http://www.baojiexiang.com/lunwen/yhlllw/187911.html" target="_blank">裁量權(quán)分配理論，政府可以結(jié)合現(xiàn)實(shí)中大眾的公共需求、基本需求、超額需求和特殊需求的特點(diǎn)，通過裁量權(quán)分配和共享的程度不同，分別選擇零社會(huì)合作、業(yè)務(wù)外包與咨詢、合作治理和志愿公益四個(gè)層次的社會(huì)合作形式，從而構(gòu)建符合現(xiàn)實(shí)邏輯的多元主體合作模式。

[關(guān)鍵詞]公共產(chǎn)品供給；多元主體；社會(huì)合作；裁量權(quán)分配

一、問題的提出

通過合作，整合社會(huì)資源，讓公眾可以公平公正地享受社會(huì)治理成果，其中公共產(chǎn)品或服務(wù)就是最重要的治理成果。建國(guó)后，我國(guó)公共產(chǎn)品供給體系共發(fā)生過三次重要變革。第一次是改革開放初期，以政府壟斷的公共產(chǎn)品供給模式已經(jīng)難以滿足公眾日益增長(zhǎng)的需求，政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織合作提供公共產(chǎn)品成為了歷史的必然趨勢(shì)，在此背景下，政府積極引入了市場(chǎng)機(jī)制，探索合作供給的模式，初步形成了多元供給的雛形。第二次是基于20世紀(jì)末我國(guó)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大和社會(huì)矛盾激化的背景，黨的十六屆五中全會(huì)首次提出了“公共服務(wù)均等化”的概念，政府由過去建設(shè)“以城市為中心”的公共服務(wù)體系逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)“城鄉(xiāng)一體化”的公共服務(wù)體系，確保在提供關(guān)乎人民幸福的基本公共產(chǎn)品方面可以做到機(jī)會(huì)均等、過程均等和結(jié)果均等。第三次重要變革發(fā)生在黨的十九大之后，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出“中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入了新的時(shí)代”，這一重要的政治判斷重新闡述了我國(guó)現(xiàn)階段的主要矛盾，也為公共產(chǎn)品供給模式提出了更高的要求，即通過優(yōu)化政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織之間的關(guān)系，構(gòu)筑公共產(chǎn)品的多元化供給主體，從而助力社會(huì)治理新格局的實(shí)現(xiàn)[3]。目前我國(guó)公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給在制度層面已基本形成了以政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織構(gòu)成的多元主體聯(lián)合供給模式，但在微觀層面因?yàn)檗D(zhuǎn)型仍在融合期，各供給主體之間的合作尚且存在沖突與困境，因此公共服務(wù)的效率并不高。如何解決多元主體在合作中產(chǎn)生的矛盾，增強(qiáng)各主體間的有效互動(dòng)，是在多元主體參與公共服務(wù)已成既定事實(shí)后本領(lǐng)域研究的新方向。

二、我國(guó)公共產(chǎn)品供給模式存在的問題

公共產(chǎn)品供給的多元化不僅是指供給主體的多元化，更強(qiáng)調(diào)的是公共產(chǎn)品或服務(wù)選擇的多元化，實(shí)現(xiàn)這個(gè)的前提是各主體提供的同類產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)該能夠達(dá)到規(guī)模相同或效用相同，這不僅是形成選擇多元化的保障，也是構(gòu)建互利合作關(guān)系的基礎(chǔ)。但我國(guó)公共產(chǎn)品的供給在效能上卻存在較大的差異，尚未達(dá)到均衡的狀態(tài)。

(一)不同供給主體的供給規(guī)模和地位差異大

我國(guó)是從全能主義體制轉(zhuǎn)變而來，國(guó)家的力量依然強(qiáng)大，這就致使當(dāng)前公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡，即市場(chǎng)和社會(huì)組織受歷史、社會(huì)性質(zhì)等多重因素的影響，在發(fā)展過程中表現(xiàn)出獨(dú)立性差和自主性弱，政府的干預(yù)和主導(dǎo)作用強(qiáng)的特點(diǎn)。以社會(huì)組織為例，在我國(guó)一線城市北、上、廣，每萬人擁有的數(shù)量也僅有7-8個(gè)，遠(yuǎn)低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，甚至落后于發(fā)展中國(guó)家約10個(gè)/萬人的數(shù)值[4]。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)來源主要是各級(jí)政府的財(cái)力支持，組織負(fù)責(zé)人也多由政府成員出任或委任[5]，因此對(duì)政府的依附程度較高，某種程度上只能算作政府的“派生型組織”，無論是在規(guī)模、能力和話語權(quán)上都無法實(shí)現(xiàn)與政府達(dá)成互補(bǔ)合作的關(guān)系，距離成為可以完全獨(dú)立承接公共服務(wù)的現(xiàn)代化組織還有不小的差距。此外，我國(guó)市場(chǎng)和社會(huì)組織參與公共產(chǎn)品或服務(wù)的機(jī)制也不夠健全，缺乏可操作性的購(gòu)買制度和完善的質(zhì)量評(píng)估體系，這些都造成了在公共產(chǎn)品供給的過程中，它們的發(fā)展空間窄、利益表達(dá)渠道少等問題。

(二)相同供給主體不同區(qū)域供給能力和水平差異大

當(dāng)前承擔(dān)公共產(chǎn)品與服務(wù)的主要是地方政府，這不僅使地方政府在經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)著巨大的壓力，也不利于供給模式從過去的“單一供給”向“多元供給”轉(zhuǎn)型，因此地方政府積極吸納企業(yè)、社會(huì)組織等各類民間資本采用多種形式提供多樣化的公共服務(wù)。但我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)力并非均衡發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間存在顯著的差異，且這種差異不可能由欠發(fā)達(dá)地區(qū)靠自身財(cái)力得到改善。差異本身并不會(huì)帶來沖突，但是在對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)組織的吸引力上卻會(huì)產(chǎn)生不同的作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)榍捌谡谫Y源、服務(wù)、設(shè)施、制度等方面建設(shè)得更為規(guī)范，繼而會(huì)對(duì)社會(huì)力量產(chǎn)生強(qiáng)大的“虹吸效應(yīng)”，促使民間資本更傾向進(jìn)入這些地區(qū)。根據(jù)中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)大數(shù)據(jù)發(fā)布的全國(guó)登記社會(huì)組織數(shù)據(jù)，截止到2017年底我國(guó)社會(huì)組織總數(shù)排名在前三位的省份分別為江蘇、廣東和浙江，前五位的城市分別為上海、重慶、南京、北京和成都[4]，上述無論是省份和城市，在經(jīng)濟(jì)總量上都位于我國(guó)前列，屬于真正意義上的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于自身滯后的服務(wù)體系和不夠完善的政策制度處于弱勢(shì)地位，缺乏足夠的吸引力去吸納更多的社會(huì)資本形成供給主體的多元化，從而致使政府的財(cái)力更加雪上加霜。

(三)相同供給主體供給偏好造成資源配置沖突大

如前所言，因我國(guó)分稅制改革政策，公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給主要由地方政府承擔(dān)。在這個(gè)過程中，地方政府由于財(cái)力所限，會(huì)結(jié)合自身偏好和利益目標(biāo)優(yōu)先發(fā)展可以快速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)和產(chǎn)品，而教育、醫(yī)療、社保等在短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)提升不夠明顯的公共產(chǎn)品和服務(wù)投入力度不夠大，但這些服務(wù)和產(chǎn)品卻恰恰是公眾需求度更高的產(chǎn)品，因此這就造成了第一層面的資源配置沖突。其次，資源配置沖突等體現(xiàn)在政府所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)于處于不同利益集團(tuán)/經(jīng)濟(jì)成分/社會(huì)階層的公民會(huì)存在區(qū)別供給，部分群體壟斷性地享有了差別化的社會(huì)權(quán)力，造成了“基本公共服務(wù)均等化”在群體間失衡的局面。綜述所述，雖然我國(guó)已經(jīng)建立了多元參與的公共產(chǎn)品供給體系，但基于國(guó)際化語境下完全均等的共治合作模式并不符合我國(guó)目前社會(huì)發(fā)展階段。多元參與只是協(xié)調(diào)各主體間關(guān)系的一種形式，不同治理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)差別對(duì)待，不可陷入“一招鮮吃遍天”的狹隘理論視角中[6]。此外，公共產(chǎn)品供給體系的建設(shè)不是一勞永逸的，而應(yīng)當(dāng)是持續(xù)動(dòng)態(tài)的過程[2]。公眾需求是在不斷變化的，此時(shí)充足的公共產(chǎn)品彼時(shí)也許會(huì)處于匱乏，同理，此時(shí)緊缺的公共服務(wù)也許會(huì)隨著技術(shù)的更新變得過剩，只有供給模式也處于不斷的調(diào)正狀態(tài)才能真正從多方面多層次滿足公眾的需求。因此只有在結(jié)合公共需求特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)合作模式進(jìn)行層次分類，才能構(gòu)建符合現(xiàn)實(shí)邏輯的多元主體合作模式。

三、裁量權(quán)分配理論對(duì)多元合作供給模式優(yōu)化的借鑒價(jià)值

(一)裁量權(quán)分配理論

裁量權(quán)分配理論是由美國(guó)哈佛大學(xué)學(xué)者約翰·D.多納休和理查德·J.澤克豪澤共同提出[7]。其核心內(nèi)容主要包括：(1)裁量權(quán)主要包括生產(chǎn)裁量權(quán)、收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)。生產(chǎn)裁量權(quán)是指在某些公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域，政府為提高供給效率，允許專業(yè)性私營(yíng)部門參與合作共同生產(chǎn)的權(quán)力。收益裁量權(quán)是指私營(yíng)組織因?yàn)樘峁┝斯伯a(chǎn)品的生產(chǎn)從而能夠從價(jià)值總量中獲得相應(yīng)收益的權(quán)力。偏好裁量權(quán)是指在保證公共利益和共同價(jià)值觀一致的范圍內(nèi)，允許私營(yíng)組織有不同的主觀偏好和利益取向的權(quán)力。這三種權(quán)力相伴相生，其中生產(chǎn)裁量權(quán)最為核心和重要。(2)裁量權(quán)的分配和享有程度決定了政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織的合作模式。其中完全公共的裁量權(quán)、主要是公共的裁量權(quán)、共享的裁量權(quán)和主要是社會(huì)的裁量權(quán)所對(duì)應(yīng)的社會(huì)合作模式分別為零社會(huì)合作、業(yè)務(wù)外包與咨詢、合作治理、志愿公益四種。這四種社會(huì)合作模式并沒有優(yōu)劣、高低等級(jí)之分，只是因?yàn)楣踩蝿?wù)和目標(biāo)的不同而應(yīng)用在不同的治理語境。(如圖1)

(二)基于裁量權(quán)分配理論的公共產(chǎn)品供給模式中國(guó)適切性

公共產(chǎn)品的供給作為社會(huì)治理的切入點(diǎn)和突破口，只有堅(jiān)持合作治理模式，才可以提高供給效率，最大程度上滿足公眾的需求。但具體如何進(jìn)行合作、合作的層次是什么其實(shí)是可以存在多樣性的，不可能也不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一化。裁量權(quán)分配理論認(rèn)為合作是分層次的，合作的層次并沒有優(yōu)劣之分，而是結(jié)合公共任務(wù)的要求和目標(biāo)進(jìn)行匹配的，各合作層次都有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和適用的條件，這就從根本上化解了當(dāng)前我國(guó)公共產(chǎn)品供給在效能上存在差異化的問題，實(shí)現(xiàn)了合作的具體問題具體分析。如市場(chǎng)和社會(huì)組織發(fā)展良好的地區(qū)和領(lǐng)域，可以合作的層次高一些，市場(chǎng)和社會(huì)組織欠缺的地區(qū)和領(lǐng)域，則可以合作層次低一些。關(guān)系到國(guó)計(jì)民生基本需求的公共產(chǎn)品合作層次可以低一些，保障公共產(chǎn)品的公益屬性，但超出基本需求的范圍則可以合作層次高一些，讓渡更多的權(quán)力給市場(chǎng)和社會(huì)組織。分層次的合作還符合公眾需求始終處于動(dòng)態(tài)變化狀態(tài)的特點(diǎn)，公共產(chǎn)品的供給不可能一勞永逸的滿足大眾的需求，而合作層次的不斷調(diào)整可以促使供給模式的多樣化，從而為公眾提供更多元化的公共產(chǎn)品。

四、基于裁量權(quán)分配理論的多元主體合作供給模式的優(yōu)化

公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給是為了滿足公眾需求而存在的，現(xiàn)實(shí)生活中公眾需求雖然千差萬別，但大致可以分為四類：公共需求、基本需求、超額需求和特殊需求。政府可以根據(jù)不同類型的需求，結(jié)合具體的公共任務(wù)和目標(biāo)，選擇不同層次的社會(huì)合作模式。(如圖2)

(一)公共需求：零社會(huì)合作

公共需求是指社會(huì)公眾具有不可分割性的共同需求。滿足公共需求的產(chǎn)品或服務(wù)其特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。即所有人都屬于無差別消費(fèi)，任何人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他公民消費(fèi)量的減少，它是為滿足公共利益供全體公民享用而存在的，也被稱為純公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品的特性決定了政府必須對(duì)這類產(chǎn)品采用零社會(huì)合作模式，通過壟斷性權(quán)力來控制它的供給。因?yàn)榧児伯a(chǎn)品并非越多越好，還需要兼顧國(guó)家安全、產(chǎn)品質(zhì)量和供求均衡等方面[8]。如果開展社會(huì)合作，不僅可能發(fā)生質(zhì)量低劣、供求失衡等問題損害大眾利益、造成資源浪費(fèi)，更有可能威脅到國(guó)家安全。因此如國(guó)防、外交、公安等公共產(chǎn)品，只能由政府掌握完全的裁量權(quán)，不能與社會(huì)力量開展社會(huì)合作，否則可能會(huì)帶來嚴(yán)重的后果。

(二)基本需求：業(yè)務(wù)外包或咨詢

滿足基本需求的公共產(chǎn)品是指在一定程度上或者具有排他性或者具有競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。政府可以利用市場(chǎng)或社會(huì)的效率或優(yōu)勢(shì)增加供給量但又不能讓它們成為供給的主體。這是因?yàn)橐环矫婀娬J(rèn)為這部分產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由政府供給，對(duì)政府的信任遠(yuǎn)勝于對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)組織的信任，這也意味著在相同效用的情況下，公眾更愿意選擇政府所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，而對(duì)傳統(tǒng)體系外的產(chǎn)品或服務(wù)則難以接受或者充滿懷疑。一方面這類公共產(chǎn)品如果完全市場(chǎng)化，或者會(huì)有部分需求者因無法承擔(dān)高額的價(jià)格而被剝奪了使用基本公共產(chǎn)品或服務(wù)的權(quán)利，或者市場(chǎng)會(huì)因?yàn)椤案咄顿Y低收益”而缺乏供給的動(dòng)力導(dǎo)致供給緊缺。因此，政府應(yīng)當(dāng)成為供給的主體，不能背離公共產(chǎn)品或服務(wù)“公共”這一本性，可應(yīng)景選擇裁量權(quán)主要是公共的-業(yè)務(wù)外包或咨詢模式。政府在保證大多數(shù)裁量權(quán)公共的前提下，可以引入業(yè)務(wù)外包或咨詢的社會(huì)合作模式，允許和鼓勵(lì)市場(chǎng)或社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，以緩解供求不平衡所帶來的壓力，提高供給效率。但生產(chǎn)者并不等于分配者，之后公共產(chǎn)品的分配過程應(yīng)由政府完全掌握，政府在這一過程中需要承擔(dān)起組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用，通過建立健全各種法律政策和規(guī)章制度，保證公眾可以公正、公平的使用公共產(chǎn)品。

(三)超額需求：合作治理

超額需求是指超出基本限度的需求。政府所提供的基本公共產(chǎn)品與服務(wù)不可能滿足全體社會(huì)成員所需，部分民眾需要超前性或者超額性的公共產(chǎn)品才能滿足。通常這部分社會(huì)成員的占比不高，因此這部分產(chǎn)品如果由政府全部提供，不僅效率低下，而且對(duì)全體公眾來說也不公平，所以通過合作治理的方式，由政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織共同提供這類產(chǎn)品，既保證了效率又符合邏輯。合作治理是合作雙方通過共享裁量權(quán)的方式整合雙方資源共同實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的過程。合作治理結(jié)果的好壞取決于兩個(gè)關(guān)鍵要素，一個(gè)關(guān)鍵要素是社會(huì)合作方的選擇，政府要警惕不成熟或者目的不良的參與者，它們可能會(huì)在合作的過程中濫用收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)而傾向于自身的利益，最終造成惡劣的社會(huì)影響。另一個(gè)關(guān)鍵要素是賦予對(duì)方共享裁量權(quán)的合理性，也就是政府在分配裁量權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)如何平衡生產(chǎn)裁量權(quán)、收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)的構(gòu)成。在這個(gè)過程中，一方面政府需要正確處理雙方關(guān)系，以平等的態(tài)度進(jìn)行合作，不能單方面制定所謂的規(guī)則和制度，具有創(chuàng)新精神和服務(wù)意識(shí)，充分利用裁量權(quán)合理的配置和共享，激發(fā)合作方的積極性和創(chuàng)造性，使社會(huì)組織可以在合乎規(guī)則和要求的情況下自由地生產(chǎn)，最終促使雙方發(fā)揮力量加倍的作用。一方面政府也應(yīng)當(dāng)有一套完備的監(jiān)控系統(tǒng)，以確保因收益裁量權(quán)所產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)和隱患在可控范圍內(nèi)，當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí)政府可以及時(shí)的終止合作使損失最小化。

(四)特殊需求：志愿公益

特殊需求是指社會(huì)中的弱勢(shì)群體因自身特殊原因而存在的需求，此時(shí)政府因能力有限不能更高效地提供所需產(chǎn)品，市場(chǎng)因利益較低不愿意提供所需產(chǎn)品，而采用志愿公益的社會(huì)合作模式則可以很好的彌補(bǔ)這種缺陷。政府把大部分裁量權(quán)交付給社會(huì)組織，自身僅保留較少的裁量權(quán)，從而使社會(huì)組織作為補(bǔ)充更好的協(xié)調(diào)和平衡了供給過程中的不足和遺漏。政府之所以可以放心的對(duì)社會(huì)組織共享裁量權(quán)，主要是因?yàn)椴昧繖?quán)中的偏好裁量權(quán)更傾向于社會(huì)組織。社會(huì)組織作為非營(yíng)利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)物質(zhì)和收益的回報(bào)需求較弱，通常以社會(huì)責(zé)任為擔(dān)當(dāng)而從事公共事務(wù)的治理，因此面對(duì)特殊需求時(shí)其利益取向較容易和公共利益取向一致。在超額產(chǎn)品與特殊產(chǎn)品的供給中，市場(chǎng)和社會(huì)組織起到了巨大的作用，不僅豐富了供給產(chǎn)品的多元化、多樣性，更有效的平衡了效率與公平之間的關(guān)系。因此，政府應(yīng)當(dāng)善用裁量權(quán)的共享，從權(quán)威的姿態(tài)轉(zhuǎn)化為合作的姿態(tài)，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力，真正王鷺：裁量權(quán)分配理論視域下多元主體合作供給模式優(yōu)化做到“運(yùn)用合作創(chuàng)造公共價(jià)值”[9]。

作者:王鷺 單位:太原學(xué)院