政策性銀行會計風險防控措施
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一、會計營運風險的涵義和案例分析
在《新巴塞爾資本協(xié)議》中，操作風險與信用風險、市場風險并列為金融機構(gòu)面臨的三大主要風險，并被納入資本充足率的計算框架中，這表明操作風險已引起監(jiān)管機構(gòu)的重視。根據(jù)《新巴塞爾資本協(xié)議》的定義，操作風險是指因操作流程不完善、人為過失、系統(tǒng)故障或失誤及外部事件造成損失的風險，它包括了內(nèi)部欺詐、外部欺詐、就業(yè)政策和工作場所安全性、客戶及產(chǎn)品和業(yè)務(wù)操作、業(yè)務(wù)中斷或系統(tǒng)失敗、內(nèi)部流程管理等風險。本文所指的會計營運風險，貫穿于銀行整個業(yè)務(wù)運作的過程，即受理業(yè)務(wù)、交易處理、會計核算、資金清算等各個環(huán)節(jié)必然涉及的人員、流程、系統(tǒng)、外部事件等風險因素，這也正是操作風險的誘因。因此，會計運營工作處于操作風險防范的第一線，對保證各項業(yè)務(wù)正常開展和維護銀行資金安全起著極其重要的作用，是防范操作風險的重中之重。在巴塞爾委員會某次全球性的針對營運操作性風險的調(diào)查中，參加調(diào)查的銀行共報告了47029件損失超過1萬歐元的風險事件，在一年中每家銀行平均發(fā)生528起風險事件，足見營運操作風險的普遍性和重要性。我們也可通過近年來發(fā)生的一些案例對營運風險進行分析。
（一）2009年，寧波銀行上海分行因柜面人員對于無授權(quán)人員提交的開戶資料未進行認真審核，導(dǎo)致該行客戶前程石化公司預(yù)留印鑒被調(diào)換，并開立票據(jù)盜劃資金2751萬元。這一案件主要反映了會計營運中的外部欺詐風險和流程風險，由于銀行工作人員在進行業(yè)務(wù)操作時未嚴格核實經(jīng)辦人身份，輕信其各種借口而被詐騙，而且銀企對賬流程滯后，大額資金支付時未能及時提示客戶。
（二）2006年，中國銀行黑龍江雙鴨山市某支行銀行內(nèi)部人員與企業(yè)勾結(jié)，向上級行謊稱作廢而截留空白票據(jù)，在兩年間開出96張銀行承兌匯票，先后貼現(xiàn)資金達9.146億元。在這一案例中，該行會計營運的內(nèi)控措施已經(jīng)完成喪失，支行行長伙同匯票保管員、印章保管員等5人共同參與作案，上級部門檢查監(jiān)督機制形同虛設(shè)，暴露了會計營運風險控制的缺失和會計層級管理體制的缺陷。
（三）2009年，瑞士銀行雇員未經(jīng)授權(quán)進行違規(guī)交易，致使客戶損失4200萬美元，該部門負責人和三名員工在長達兩年的時間內(nèi)，每天進行50多筆未經(jīng)授權(quán)的外匯和貴金屬交易均未被發(fā)現(xiàn)，反映出該行的內(nèi)控制度和交易核算系統(tǒng)都未能體現(xiàn)出有效的授權(quán)管理，對重要崗位人員的監(jiān)督不到位，風險預(yù)警機制失靈。以上案例雖然不能涵蓋所有的會計營運風險，但是具有一定的代表意義，在引發(fā)會計營運風險的諸多因素中，人員操作失誤或故意欺詐、制度流程執(zhí)行不力所引發(fā)的風險占據(jù)很大一部分。
二、目前農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行會計營運風險防控中存在的問題
由于政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍所限，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行只有對公業(yè)務(wù)而無零售業(yè)務(wù)，與商業(yè)銀行的社會公眾客戶層次繁雜、人數(shù)眾多相比，農(nóng)發(fā)行會計營運風險主要集中在企業(yè)結(jié)算和資金清算等方面，具有金額大、政策性強的特點。2005年農(nóng)發(fā)行綜合業(yè)務(wù)會計應(yīng)用系統(tǒng)將全國各分支機構(gòu)的數(shù)據(jù)全部集中到總行數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)了全國各分支機構(gòu)集中聯(lián)網(wǎng)、所有會計數(shù)據(jù)集中處理，強化流程和內(nèi)控制約管理，并建立了“兩地三中心”災(zāi)備系統(tǒng)，5年以來會計業(yè)務(wù)運營平穩(wěn)，未發(fā)生較大的營運風險。但是，農(nóng)發(fā)行在會計營運風險控制方面仍存在一些問題，可能會帶來風險的隱患，以江蘇省分行為例，根據(jù)省分行內(nèi)部監(jiān)督委員會報告，2010年各類檢查督導(dǎo)共發(fā)現(xiàn)會計營運操作方面的問題82條，其中產(chǎn)品和業(yè)務(wù)操作問題36條，占43.9%；流程管理問題25條，占30.49%；內(nèi)控制約問題19條，占23.17%；系統(tǒng)處理問題2條，占2.44%，均未發(fā)生事實風險，也未發(fā)生內(nèi)部欺詐、外部欺詐風險，但通過對這些營運操作因素進行歸納、分析，可發(fā)現(xiàn)以下幾個方面的問題：
（一）層次復(fù)雜的會計管理模式不利于會計營運風險的控制
農(nóng)發(fā)行綜合業(yè)務(wù)會計應(yīng)用系統(tǒng)投入使用以后，各分支機構(gòu)的會計業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)均存儲在總行數(shù)據(jù)中心，總分行可以直接掌握各支行的營運情況，總分行對會計營運風險的管理滲透能力顯著增強。但在會計管理上仍沿用長期以來總行、省分行、市分行三級管理、縣支行一級運營的模式，防控營運風險的辦法規(guī)定仍需要層層傳遞、培訓(xùn)和督促落實，各地區(qū)管理水平和執(zhí)行能力的差異也導(dǎo)致貫徹的效果不同。因此，這種復(fù)雜的管理層級與會計營運風險主要集中在基層支行的特點不相適應(yīng)，導(dǎo)致營運風險防控的直接性和滲透力不強，效率不高，一些低技術(shù)含量的操作問題屢查屢犯，以前年度檢查發(fā)現(xiàn)的問題仍有發(fā)生。
（二）基于數(shù)據(jù)集中特點的會計營運風險控制體系不夠完善
目前農(nóng)發(fā)行已利用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)了會計數(shù)據(jù)大集中，相對于傳統(tǒng)的會計營運風險控制而言，會計系統(tǒng)能夠自動檢驗賬務(wù)平衡，總分賬戶始終相等，系統(tǒng)還能夠?qū)ΜF(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)的記賬順序，賬戶是否透支，各柜員錢箱重要物品是否相互制約分離等進行檢查和控制。這種模式使會計營運風險控制的重點相應(yīng)發(fā)生了變化，例如綜合柜員制上線以后，原先一些記賬、復(fù)核、出納相互制衡的業(yè)務(wù)變?yōu)榫C合柜員單獨完成，IC卡和密碼成為內(nèi)控重要手段，農(nóng)發(fā)行縣支行會計部門人員較少，大多數(shù)只按照內(nèi)控的最低人員要求配置2名主管、3名柜員，一旦內(nèi)控監(jiān)督制度不健全或執(zhí)行不力、綜合柜員風險意識淡薄，很可能產(chǎn)生一人多卡、違規(guī)代班等操作風險，類似這樣的操作實務(wù)差錯占比較高，但目前對于防范這種數(shù)據(jù)集中下的會計營運風險，還在很大程度上依賴于常規(guī)檢查等傳統(tǒng)手段，營運風險控制部門大多數(shù)通過事后交易資料來判斷實時風險，對實時監(jiān)控的利用力度不夠，還未形成更加可靠、完整的營運風險預(yù)警和監(jiān)測體系。
（三）尚未建立依托于科技手段的事后監(jiān)督系統(tǒng)
會計營運風險具有分散性的特點，會計業(yè)務(wù)的各個操作環(huán)節(jié)都具有風險點，但目前農(nóng)發(fā)行對于這些營運風險點的事后監(jiān)督還主要依賴于人工審核傳票、勾對流水、核對登記簿和報表等，事后監(jiān)督的效率低下、成本較高、效果不明顯，無法全面覆蓋各營業(yè)機構(gòu)的所有會計業(yè)務(wù)，也無法實現(xiàn)風險導(dǎo)向和流程導(dǎo)向的有效監(jiān)督。上述內(nèi)部監(jiān)督委員會的報告也只能反映上級行檢查發(fā)現(xiàn)的問題，尚未建立一個完善的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，通過程序全面自動地監(jiān)測、記錄、分析各營業(yè)機構(gòu)的會計營運風險問題。
三、農(nóng)業(yè)政策性銀行會計營運風險防控體系的構(gòu)建
農(nóng)業(yè)政策性銀行會計營運風險的防控體系應(yīng)在完善會計組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，涵蓋事前、事中、事后的監(jiān)控，建立事前預(yù)警風險操作、事中監(jiān)控實際操作行為、事后監(jiān)督核算結(jié)果的完整體系，輔以完善的日常監(jiān)督秩序、內(nèi)控制度、評價反饋機制等，從而實現(xiàn)全方位、全過程的風險控制。
（一）推行扁平化管理，提高總行對營運風險的控制能力
農(nóng)發(fā)行綜合業(yè)務(wù)會計應(yīng)用系統(tǒng)中的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和信息資源高度集中，總行可以通過后臺數(shù)據(jù)中心掌握各分支機構(gòu)的會計營運情況，分支機構(gòu)的會計核算職能已經(jīng)簡化，成為分布在不同地區(qū)的業(yè)務(wù)延伸柜臺。因此，總行今后可以根據(jù)營運風險管理的實際需求，在完善有關(guān)管理規(guī)章制度的前提下，推行會計扁平化管理，減少營運風險的管理層次，提高總行對營業(yè)機構(gòu)的控制能力，弱化支行負責人的行政管理權(quán)力對業(yè)務(wù)操作的影響，這樣不僅有利于提高防控營運風險政策的貫徹效率，而且能夠有效防止支行負責人行政權(quán)限引發(fā)的道德風險，減少內(nèi)部欺詐的可能性，也能使支行的精力更加集中于客戶服務(wù)、營銷和維護，以及金融產(chǎn)品的咨詢和銷售。
（二）實行前后臺分離，實現(xiàn)標準化流程作業(yè)
目前農(nóng)發(fā)行每個縣支行都需要設(shè)置2名負責業(yè)務(wù)事項授權(quán)、監(jiān)督的主管，3名綜合柜員之間印、證、機相互分離制約，“麻雀雖小，五臟俱全”，即使業(yè)務(wù)量不大，相應(yīng)的崗位、權(quán)限、控制、人員都要配備到位，會計營運監(jiān)督的成本較高，而且有可能產(chǎn)生“一手清”、內(nèi)部欺詐等風險。隨著OCR（數(shù)據(jù)影像識別）技術(shù)的廣泛應(yīng)用，極大縮短了網(wǎng)點間的時間和空間距離，會計營運風險監(jiān)控的集中程度加強，目前一些銀行同業(yè)已經(jīng)實行了前后臺分離，如民生銀行建立了3個區(qū)域后臺處理中心，進行票據(jù)、單證處理和集中清算；工商銀行的票據(jù)營業(yè)部由總行直接負責管理；花旗銀行在亞太地區(qū)設(shè)立了現(xiàn)金管理及收付處理中心、貿(mào)易處理中心、電子服務(wù)中心三個集中業(yè)務(wù)處理中心，并引入了IS09000標準質(zhì)量控制、6西格瑪全面質(zhì)量管理，實現(xiàn)了風險管理可控化和質(zhì)量控制標準化。今后農(nóng)發(fā)行可以逐步改進流程管理，前臺主要負責會計業(yè)務(wù)的受理，后臺實現(xiàn)大額、重要業(yè)務(wù)的集中授權(quán)或遠程授權(quán)，部分業(yè)務(wù)的集中審批，非實時性交易的集中處理，使各崗位接觸的業(yè)務(wù)趨向單一，只是流水線上的一個步驟，有效規(guī)避個別人操縱整個業(yè)務(wù)流程的風險。
（三）建立會計營運風險事前預(yù)警系統(tǒng)
綜合業(yè)務(wù)會計應(yīng)用系統(tǒng)后臺數(shù)據(jù)中心可以提供豐富的賬務(wù)和交易核算信息，完全能夠作為營運風險監(jiān)控的數(shù)據(jù)來源，還可進一步細化、深化明細核算內(nèi)容，將各類手工登記簿、統(tǒng)計臺賬納入明細賬務(wù)核算體系，增強系統(tǒng)對數(shù)據(jù)、流程的分析比對能力。在目前綜合業(yè)務(wù)會計應(yīng)用系統(tǒng)對異常信息自動生成稽核清單的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步增強這種稽核預(yù)警功能，利用系統(tǒng)的后臺接口開發(fā)會計營運風險的預(yù)警系統(tǒng)。一是在內(nèi)部控制方面，預(yù)警系統(tǒng)要能夠?qū)崟r對會計操作信息進行跟蹤分析，通過事先設(shè)立多種預(yù)警模型，自動分析和判斷會計操作是否符合內(nèi)控制度，各類賬表和登記簿、臺賬勾稽關(guān)系是否正確，錄入要素是否齊全、合規(guī)，往來賬戶是否配對相符等，實現(xiàn)對約時入賬、協(xié)定存款日終自動轉(zhuǎn)賬、結(jié)算收費、以貸收貸、以貸收息、利息應(yīng)收盡收等的控制和判斷，對各類異常操作和處理予以自動留痕，對重要日志進行記載備份，進一步提高營運風險監(jiān)控的質(zhì)量、效率和自動化程度，從而將監(jiān)測的重心前移到操作環(huán)節(jié)，充分利用系統(tǒng)自動發(fā)現(xiàn)違規(guī)操作行為，降低會計操作風險。在會計監(jiān)督方面，預(yù)警系統(tǒng)要具備豐富的數(shù)據(jù)分析工具，提供盈利能力指標、營運能力指標、資產(chǎn)質(zhì)量指標、財務(wù)比率、風險控制、客戶關(guān)系等非貨幣性信息，生成各類統(tǒng)計分析報表，形成完整的分析監(jiān)測體系，為審計部門、信貸管理部門和領(lǐng)導(dǎo)層提供詳盡的監(jiān)督和決策依據(jù)。
（四）會計營運風險事中監(jiān)督的重點轉(zhuǎn)向柜面實際操作
目前農(nóng)發(fā)行會計核算系統(tǒng)通過授權(quán)控制、賬務(wù)平衡、密碼控制等功能，在一定程度上能夠自動限制部分違規(guī)的營運操作，因此，會計營運風險防控的重點應(yīng)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)程序無法控制的環(huán)節(jié)，即會計營運安全在基層行主要轉(zhuǎn)化為實際操作風險，必須利用遠程監(jiān)控、交易監(jiān)視和現(xiàn)場檢查監(jiān)督等方式予以控制。一是資金支付環(huán)節(jié)，綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)與支付系統(tǒng)直聯(lián)以后，計算機要求會計主管兩次授權(quán)后方可匯出資金，風險防控的重點轉(zhuǎn)變?yōu)闀嬛鞴苁欠駥浫胄畔⑴c匯款憑證進行認真核對，防止授權(quán)流于形式，其他類型的業(yè)務(wù)授權(quán)也應(yīng)遵循這一要求。二是在重要單證和重要物品的管理上，綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)采用錢箱的管理方式，每個柜員錢箱中保管的現(xiàn)金、重要單證和重要物品與現(xiàn)實中的實物一致，并自動檢查印、證、機是否三分離，因而風險防控的重點轉(zhuǎn)變?yōu)殄X箱與實物的核對，以及實際操作中印證機是否符合內(nèi)控要求，有無混管混用現(xiàn)象。三是在崗位制約方面，綜合業(yè)務(wù)會計應(yīng)用系統(tǒng)對操作員身份認證采用了IC卡、密碼的管理方式，并設(shè)定柜員的業(yè)務(wù)范圍和權(quán)限，風險防控的重點轉(zhuǎn)變?yōu)镮C卡的使用和保管是否規(guī)范，密碼是否嚴格保密，有無一人多卡、互知密碼、隨意放置IC卡等現(xiàn)象。四是在賬務(wù)處理和維護上，總行后臺中心自動完成標準賬戶設(shè)置、科目維護、利率、折舊率的維護，統(tǒng)一進行存貸款批量結(jié)息、計提折舊、報表生成等工作，風險防控的重點轉(zhuǎn)變?yōu)闃藴寿~戶的核算內(nèi)容是否準確，手動單戶結(jié)息、手工計提折舊、錯賬調(diào)整等特殊性賬務(wù)是否正確無誤等?？偟膩碚f，如果離開對實際會計營運操作的嚴密監(jiān)控，那么系統(tǒng)程序的自動控制將會形同虛設(shè)。
（五）實行會計集中事后監(jiān)督
可設(shè)置獨立的事后監(jiān)督中心，實現(xiàn)事后監(jiān)督由分散模式向集中模式、由手工審核向系統(tǒng)自動審核模式的轉(zhuǎn)變。集中事后監(jiān)督中心的主要任務(wù)是檢查前臺業(yè)務(wù)處理的真實性、合規(guī)性，校驗會計核算結(jié)果與原始憑證錄入的準確性，監(jiān)督各項規(guī)章制度的執(zhí)行情況，防范重大差錯、事故和經(jīng)濟案件。通過將各營業(yè)柜面的事后監(jiān)督工作集中起來，保證會計業(yè)務(wù)辦理和監(jiān)督的嚴格分離，盡可能利用系統(tǒng)自動控制審核標準和流程，建立統(tǒng)一監(jiān)督標準、統(tǒng)一控制風險、客觀考核、問責嚴格的集中事后監(jiān)督系統(tǒng)，增強事后監(jiān)督對前臺柜員的約束力，促進柜員提高合規(guī)操作的自覺性。集中事后監(jiān)督將改變目前每個營業(yè)機構(gòu)均需配備事后監(jiān)督人員，會計風險監(jiān)督點多面廣、監(jiān)控難度大的現(xiàn)狀，使營業(yè)機構(gòu)從繁雜的傳票審核工作中解脫出來，加強日常業(yè)務(wù)的事前和事中監(jiān)督，達到合理配置資源、提高風險防范能力的目的。
（六）建立會計營運風險的評價和反饋系統(tǒng)
一是記錄和收集會計營運風險監(jiān)控和檢查中發(fā)現(xiàn)的各類問題，構(gòu)建營運風險數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，對每個問題提出整改意見，明確責任人員，跟蹤后續(xù)整改情況，實現(xiàn)營運風險的數(shù)據(jù)資源共享，減少上下級行之間的重復(fù)勞動，并以此作為檢查監(jiān)督人員考核評價的依據(jù)。二是確定關(guān)鍵風險指標，開發(fā)會計營運風險評價系統(tǒng)。在建立營運風險數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，管理行或獨立于營運之外的風險防控機構(gòu)通過系統(tǒng)定期分析會計營運風險中的共性、個性問題，對各個營業(yè)機構(gòu)進行風險評價，識別和監(jiān)控風險突出的營業(yè)機構(gòu)，識別風險控制薄弱環(huán)節(jié)，判斷營運風險的發(fā)展趨勢，并以內(nèi)控風險提示書、內(nèi)控風險分析報告等形式反饋結(jié)果，采取跟蹤整改、建議現(xiàn)場檢查、修補制度缺陷等應(yīng)對措施。