幼兒教育投入平衡分析

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一、投入少而不均導(dǎo)致“入園難”、“入園貴”

對于“入園難”、“入園貴”，主要原因之一是長期以來對學(xué)前教育的財政投入較少。多年來，誰該為幼兒教育承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)多少責(zé)任，如何承擔(dān)責(zé)任，在這些根本性問題上沒有形成共識，尤其是各級政府應(yīng)該在多大程度上以何種方式承擔(dān)幼兒教育責(zé)任尚未明確，這些直接影響著政府對幼兒教育事業(yè)的政策與經(jīng)費投入。多年來，政府投入的幼兒教育經(jīng)費占全國教育經(jīng)費投入的比例一直徘徊在1．3％左右，而這一比例在巴西是5．1％，墨西哥是8．9％，泰國是16．4％。［1］在我國，幼兒教育經(jīng)費主要來自家長。中國與世界其他國家在幼兒教育公共投入上的差距極大，學(xué)前教育共同投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例僅為0．035％，與發(fā)達(dá)國家的同類投入相差10～60倍。即使在亞洲國家和地區(qū)中，中國政府的公共投入仍處于最低狀態(tài)。

“入園難”、“入園貴”的另一個主要原因是，政府財政經(jīng)費的投入非常不均勻，主要集中在城市或縣鎮(zhèn)公辦幼兒園、機關(guān)幼兒園，特別是示范幼兒園。例如，在以大量農(nóng)業(yè)人口為主的縣，幼兒教育財政投入集中在縣級幼兒園，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的投入嚴(yán)重不足。調(diào)查表明，對縣級幼兒園的財政撥款占到對幼兒園財政撥款總投入的60．3％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地幼兒園為17．7％，村辦幼兒園（班）僅為15．7％。［2］筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多地方對農(nóng)村幼兒園幾乎沒有財政投入，僅有的財政投入也集中在小學(xué)附屬的學(xué)前班等；而在一些地級市，卻能投入上億元建一所幼兒園。幼兒進(jìn)入公辦幼兒園還是民辦幼兒園主要依據(jù)父母職業(yè)、級別、工作單位、居住社區(qū)等人為門檻，流動兒童的“入園難”問題和留守兒童的早期教育缺失，導(dǎo)致幼兒未獲得公平的教育機會。兒童在非戶籍所在地入公辦幼兒園，還要繳納高額或名目繁多的贊助費、建園費、借讀費、管理費等額外費用。那些無力承擔(dān)高額費用的父母，只好將幼兒留在家鄉(xiāng)農(nóng)村，交給祖輩或其他親戚照看，而這些監(jiān)護(hù)人由于缺乏科學(xué)的幼兒教育觀，或者由于體力、精力等原因，致使多數(shù)留守幼兒得不到良好的成長環(huán)境和適宜的教育。

二、幼兒教育新政策落實的關(guān)鍵

目前，幼兒教育公有資源的分配存在著嚴(yán)重的公平問題。2010年，我國3～6歲幼兒的入園率僅為56．6％［3］，同時，存在公辦幼兒園稀缺化、民辦幼兒園兩極化、優(yōu)質(zhì)幼兒教育資源特權(quán)化、幼兒教育收費貴族化等現(xiàn)象，優(yōu)質(zhì)教育資源基本被社會強勢群體占有。這種情況會導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”，社會階層的差距會越來越大，并將在下一代中延續(xù)。2010年，中央政府采取一系列措施解決“入園難”的問題，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“基本普及學(xué)前教育”的目標(biāo)，要求明確政府職責(zé)；把發(fā)展學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃；建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦和民辦并舉的辦園體制；大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。要求重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，努力提高農(nóng)村學(xué)前教育的普及程度。2010年11月3日，總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署發(fā)展學(xué)前教育的政策措施。會議明確提出，學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。辦好學(xué)前教育，關(guān)系到億萬兒童的健康成長和千家萬戶的切身利益，關(guān)系到國家和民族的未來。會議認(rèn)為，學(xué)前教育仍是各級各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)，教育資源嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，師資隊伍不健全，一些地方“入園難”問題突出。因此，必須充分認(rèn)識發(fā)展學(xué)前教育的重要性和緊迫性，把發(fā)展學(xué)前教育作為保障和改善民生的重要內(nèi)容，按照公益性和普惠性的原則，堅持政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉，破除體制、機制障礙，建立覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育，促進(jìn)幼兒健康快樂成長。會議確定了5條措施，要求將學(xué)前教育經(jīng)費列入各級政府財政預(yù)算，新增教育經(jīng)費向?qū)W前教育傾斜。建立學(xué)前教育資助制度，對家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童，給予普惠性學(xué)前教育資助，發(fā)展殘疾兒童學(xué)前康復(fù)教育。中央財政設(shè)立專項經(jīng)費，支持中西部農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育和學(xué)前雙語教育。同時要求，合理制定公辦幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)，加強民辦幼兒園收費管理，堅決查處亂收費現(xiàn)象。［4］

2010年11月21日，《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)［2010］41號），在10條意見中有5條涉及到投入，要求將學(xué)前教育“作為建設(shè)社會主義和諧社會的重大民生工程，納入政府工作重要議事日程，切實抓緊抓好”，提供“廣覆蓋、保基本”的學(xué)前教育公共服務(wù)。加大政府投入，新建、改建、擴(kuò)建一批安全、適用的幼兒園；不得用政府投入建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)、高收費的幼兒園；重申了“多種渠道加大學(xué)前教育投入”，“規(guī)范幼兒園收費管理”。半年內(nèi)密集公布學(xué)前教育新政策，顯示出國家解決長期困擾民眾的“入園難”、“入園貴”問題的決心。要使這些新政策依照民眾的意愿得以落實，并保障學(xué)前教育的健康發(fā)展，就必須用好財政杠桿。之所以如此，一是由于現(xiàn)有的管理體制自身在不斷的復(fù)制著新的不公平；二是由于全國范圍內(nèi)多數(shù)地方很難在短期內(nèi)實現(xiàn)由政府全面滿足全體幼兒接受公共幼兒教育的要求。2006年，中國民辦幼兒園的數(shù)量占幼兒園總數(shù)的57．8％，2007年該比例上升到60．1％。［5］2007年，全國共有民辦幼兒園7．76萬所，在園兒童868．75萬人。按照幼兒園生均經(jīng)費3，121元計算，民辦幼兒園所需教育經(jīng)費約為271．14億元，財政經(jīng)費的比例僅占總投入的23．8％。［6］（P60）這一統(tǒng)計還未包括全國各地大批沒有辦園許可證的所謂“黑園”、“山寨園”的投入。僅北京市目前就有1，290家無證園［7］，與該市合法注冊的幼兒園基本持平。這些無證園的情況盡管不完全相同，有條件差、質(zhì)量低、安全隱患多、小學(xué)化嚴(yán)重的；也有條件尚可卻因政府不愿擔(dān)當(dāng)責(zé)任而沒有申領(lǐng)到辦園證的。由于整個幼兒教育供求關(guān)系的畸形，已經(jīng)形成有權(quán)有錢者進(jìn)公辦園、無權(quán)無錢者進(jìn)民辦園、農(nóng)民工子弟進(jìn)“黑園”的生態(tài)鏈。

公共投資是支持和促進(jìn)幼兒教育發(fā)展必不可少的手段，世界各國的公共投資機制并沒有統(tǒng)一、固定的模式，往往采用多種投資機制的組合。無論何種公共投資機制，對弱勢群體的關(guān)注都是公共投資的一項重要內(nèi)容。對于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、中低收入家庭或弱勢群體，各國政府都提供不同程度的財政支持，盡力保證所有兒童都能夠接受幼兒教育。面對現(xiàn)狀，為確保幼兒教育的公平性，我國的財政投入必須堅持以下原則。第一，在政府對幼兒教育投入有限的情況下，保障最大程度的公平、實現(xiàn)最大程度的效率應(yīng)作為投入的目標(biāo)。實現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑是，將有限的投入公平、公正地分配到全體學(xué)前三年適齡兒童身上。第二，在既有的不均衡狀態(tài)下，政府財政投入首先要解決的是雪中送炭的問題，而不應(yīng)錦上添花。從發(fā)展現(xiàn)狀、對事業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)度（投入的效益）、家長負(fù)擔(dān)比例和負(fù)擔(dān)能力等角度而言，農(nóng)村幼兒教育應(yīng)該是幼兒教育事業(yè)投入中的最先選擇。

三、地方政府幼兒教育財政投入存在的問題與建議

中央的幼兒教育新政策出臺后，一些地方緊接著也制定了相關(guān)的發(fā)展學(xué)前教育的政策，但大都缺乏具體執(zhí)行細(xì)則，使這些政策難以真正落到實處。發(fā)展學(xué)前教育要堅持“政府主導(dǎo)”，只回答了政府財政投入四個基本問題中的一個，即“為什么應(yīng)該由政府財政投資？”但是，如果解決不好“為誰提供服務(wù)？提供什么服務(wù)？以什么方式提供服務(wù)？”三個問題，“政府主導(dǎo)”的財政投入就缺少“完整路線圖”。［8］2009年，在廣州市財政局網(wǎng)上公布的資料中，有9家市機關(guān)幼兒園年度財政補貼高達(dá)6，000萬元，平均每年每個在園幼兒可獲得2萬元補貼［9］，此消息引發(fā)了“公共財政養(yǎng)公務(wù)員，為什么還要養(yǎng)公務(wù)員的孩子？”的質(zhì)疑?！坝袡?quán)的進(jìn)公辦園，有錢的進(jìn)民辦園，無權(quán)無錢的進(jìn)無證園”這一流行在百姓中的說法，確實道出了公共財政投入方向存在嚴(yán)重錯位的問題。所以，當(dāng)前必須解決的根本問題是，利用公共財政發(fā)展的公辦幼兒園應(yīng)該面向誰？誰應(yīng)該成為它的首要服務(wù)對象？在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府的政策目標(biāo)應(yīng)該是“保底”或稱“底線均等”，即保障所有國民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)。同理，公辦幼兒園也應(yīng)該是底線均等的保障者，公辦幼兒園的招收對象首先應(yīng)該是低收入家庭和普通家庭的幼兒，為他們提供基本服務(wù)是幼兒教育的“保底”要求。因為他們?nèi)鄙贄l件通過市場獲得合格的早期教育服務(wù)，如果政府“不提供保障措施來保護(hù)處于不利境地的兒童，學(xué)校體系則會成為不公平的源頭”［10］（P28）。

因此，政府在加大投入發(fā)展公辦幼兒園時，必須突破其“發(fā)揮示范和引導(dǎo)作用”的傳統(tǒng)定位，轉(zhuǎn)向“提供基本保障性服務(wù)”的新要求。公辦幼兒園要改變服務(wù)對象，立足于提供能滿足大眾、特別是弱勢家庭兒童需要的基本服務(wù)。然而，在那些熱衷于“政績工程”的決策者那里，公辦幼兒園真的能按照“國十條”所強調(diào)的“安全、適用”即可嗎？若按照目前的“示范園”、“一級一類園”來建設(shè)，它真的還能像許多國家和地區(qū)那樣，按照“保底”的原則，優(yōu)先滿足弱勢家庭幼兒的需求嗎？因此，必須制定更加具體、細(xì)致的財政投入細(xì)則，保證政策實施方向。利用公共財政發(fā)展公辦幼兒園是這樣，通過購買服務(wù)、以獎代補等方式扶持民辦幼兒園同樣如此。如果獎勵的是優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園，那么，獲益的依然是優(yōu)勢家庭；最需要雪中送炭的那些人仍未被關(guān)注，公平狀況將繼續(xù)惡化。如果說，公辦園有一個為誰服務(wù)、服務(wù)什么和如何服務(wù)的問題，那么，公共資金購買服務(wù)也有一個為誰購買、向誰購買、購買什么和怎樣購買的問題。凡是政府財政投入的工作，無一不需要認(rèn)真思考投入的方向、目的和方式，無一不需要考察受益的人群，也無一不需要監(jiān)控其過程、評估其效果。無論直接還是間接投入，保障幼兒、特別是那些處于社會弱勢地位幼兒的利益，才是學(xué)前教育財政投入的根本目的。

（一）地方財政投入政策出現(xiàn)的問題

目前，各地幼兒教育投入政策中，主要存在以下問題。

1．缺乏對區(qū)域幼兒教育整體發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃

不少地方的政策方案或零星或龐雜，卻都缺乏對該區(qū)域?qū)W前教育發(fā)展的整體規(guī)劃。注重具體項目，缺少對公平、均衡、體制、軟件建設(shè)的整體考慮；著眼于局部，沒有重點考慮該區(qū)域?qū)W前三年適齡幼兒的整體狀況（含非戶籍）；著眼于公辦幼兒園，沒有將民辦幼兒園放到適當(dāng)?shù)奈恢眉右钥紤]；著眼于眼前，未顧及長遠(yuǎn)；著眼于園舍等硬件建設(shè)，未能重視師資、體制等因素；著眼于增加經(jīng)費投入，沒有重視建立公平的學(xué)前教育投入機制以及經(jīng)費保障體系。簡言之，重硬件不重軟件。

2．對財政投入學(xué)前教育的有限性缺乏認(rèn)識

財政投入幼兒教育永遠(yuǎn)是有限的，完全靠政府投入包辦，或者完全靠公辦幼兒園的方式解決普及學(xué)前教育的問題，除極少數(shù)地方外，絕大多數(shù)地方在短期內(nèi)都難以實現(xiàn)。所以，在政府投入有限的情況下，必須考慮那些投入使用的公平合理、大量家庭排隊報公辦幼兒園的情況，不僅僅說明公辦幼兒園數(shù)量少，而且凸現(xiàn)幼兒教育經(jīng)費分配不公平的問題，只有進(jìn)公辦幼兒園才能享受到政府的學(xué)前教育的補助。在這種情況下，排隊現(xiàn)象和“入園難”的問題仍無法得到徹底解決。

3．對投入方式與體制變化之間的關(guān)系缺乏正確態(tài)度

多數(shù)地區(qū)的投入明顯存在擴(kuò)大公辦幼兒園的傾向，客觀上構(gòu)成了對民辦幼兒園的擠壓，其生存空間被壓縮，便需要更多的公辦幼兒園填補。依照這種模式，便會進(jìn)入政府經(jīng)費越增加，幼兒教育經(jīng)費越不足的惡性循環(huán)。如能改變這種思路，落實對合格民辦幼兒園的經(jīng)費補助，并建立透明、公開、穩(wěn)定的機制，就能充分調(diào)動社會參與辦幼兒教育的積極性，就會有更多的社會資源投入進(jìn)來，使幼兒教育的投入進(jìn)入良性循環(huán)。因此，要改變這種投入思路，即便對未經(jīng)登記的“黑園”（事實上他們在滿足了一定數(shù)量幼兒的學(xué)前教育需求），也應(yīng)采取軟性淘汰（即家長覺得不愿將孩子送去）的方式，而不宜采取剛性的強行取締辦法。

（二）對改進(jìn)學(xué)前教育經(jīng)費投入的建議

第一，依據(jù)招生數(shù)對合格民辦幼兒園每生給予定額補貼，而且，對所有合格的民辦幼兒園一視同仁，各園都能享受同樣的補助。

第二，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的幼兒實施定額幼兒教育補助，根據(jù)該幼兒自愿選擇入園的情況，將經(jīng)費補助給他們所受教育的幼兒園。將財政資金支付給供給方，可增強經(jīng)費收入的目的性和針對性。

第三，建立覆蓋全體適齡幼兒的學(xué)前教育經(jīng)費補助體系。通過建立公辦幼兒園和補助其他幼兒園兩種方式，保障學(xué)前教育的公平最大化和學(xué)前教育的效率最大化。進(jìn)公辦幼兒園本身就是一種享受政府學(xué)前教育公共資源的方式，因此，這些幼兒不宜再享受政府提供的其他補助。凡進(jìn)不了公辦幼兒園的，政府均應(yīng)給予適當(dāng)?shù)亩~補助，符合低收入家庭條件的，通過家庭直補（額度稍高）的方式；不符合低收入家庭條件的，通過對合格民辦幼兒園補助的方式，按入園學(xué)生數(shù)直接補助幼兒園（額度稍低）。

這種投入方式的好處：一是解決了政府無法全額提供學(xué)前教育經(jīng)費的問題，較大程度地利用了社會資源；二是在現(xiàn)有條件下，以較短時間實現(xiàn)了較大程度的學(xué)前教育公平；三是從長遠(yuǎn)發(fā)展看，不會積累成學(xué)前教育體制問題，與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的基本精神一致。在幼兒教育發(fā)展上，公平問題至關(guān)重要，充分利用財政杠桿保障幼兒教育發(fā)展的公平，是發(fā)展好幼兒教育的關(guān)鍵。