行政執法在煙草專賣的實施與探索

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［摘要］行政執法三項制度對促進嚴格規范公正文明執法、增強執法透明度、全面提升執法能力和執法公信力具有重要意義。本文結合淄博市局專賣行政執法實際情況，首先對專賣行政執法三項制度實施中存在的問題進行分析，然后構建以“四項工作機制”和“1+6+6”制度流程體系為核心的試點推行工作方案，最后對淄博市局推行行政執法三項制度試點改革工作的情況進行了總結，提出了合理化的建議與對策。本文旨在為淄博市局接下來的行政執法工作提供經驗，進一步促進行政執法工作開展。同時，也期望能給其他有關單位提供借鑒。

［關鍵詞］三項制度；煙草專賣；方案設計

隨著我國社會主義法治建設不斷加強，依法行政已經成為不同執法主體和行政相關人員的工作準則。煙草專賣制度確立以來，行業在規范和改進煙草專賣行政執法方面取得了很大成效，但是與建設法治煙草的要求相比，煙草專賣行政執法的現狀仍不容樂觀。根據國務院《通知》要求，國家局決定適度擴大試點任務，專門印發了《關于開展行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作的通知》（國煙專［2017］111號），將山東省淄博市、膠州市納入了行政執法三項制度試點單位。2017年5月，淄博市局開始推行行政執法三項制度試點改革工作任務，兩年來，淄博市局在山東省局的悉心指導和大力支持下，始終牢牢把握如何回答好行政執法“三項制度”試點工作這一命題，堅持問題導向、大膽探索創新、制度機制先行、落實落地為重的試點思路，全面推行了試點工作。

1煙草專賣行政執法三項制度實施中的問題分析

行政執法三項制度實施是一項系統工程，需要在行政執法公示、全過程記錄、重點執法決定法制審核方面做出全方位優化設計。為此，本文從設備、信息、實施、政府有關部門4個方面，對影響煙草專賣行政執法“三項制度”試點工作的原因進行了分析。1.1信息化水平與三項制度工作要求不匹配目前，市縣兩級局使用的網絡均是從省局端口接入的工作內網，無法連接外網，所有工作資料及數據傳輸均通過內網運行，導致部分信息無法更新維護。執法設備無法完全滿足三項制度的需要，也未建立單獨的詢問室，存儲設備不能滿足實際工作需求。1.2“三項制度”實施上不夠深入、全面行政執法決定公示的范圍、內容、方式、時限有待完善；執法全過程文字和音像記錄資料，保管、制作入卷方面還不夠規范；重大行政執法決定法制審核方面，具備法律專業知識背景的人才少，業務能力不能完全滿足工作需要；試點工作整體開展情況不平衡，個別單位重視程度不夠。1.3與政府相關部門的溝通銜接力度有待進一步提高試點工作離不開地方政府部門的支持與指導，仍需進一步加強與政府法制等有關部門的溝通協調。

2煙草專賣行政執法“三項制度”試點的方案設計

淄博市局按照依法有序、科學規范、便捷高效的工作原則和可復制、易借鑒、便操作、能推廣的試點標準，經過數次調研、反復論證、審慎研究，構建起了以“四項工作機制”和“1+6+6”制度流程體系為核心的試點推進工作框架方案。2.1全面推行“四項工作機制”。構建上下聯動機制，成立以市局主要負責人為組長、分管負責人為副組長，專賣科、法規科和8個區（縣）局主要負責人為成員的“三項制度”試點工作領導小組；完善調研溝通機制，深入開展“向基層問計、向先進取經、向政府謀方”活動；打造推進落實機制，出臺《全面推進三項制度工作方案》，厘清工作目標、工作任務、實施步驟和完成時限；踐行考核問責機制，納入市局對區（縣）局的年度考核，切實發揮考核指揮棒的作用。2.2構建“1+6+6”的制度流程體系。①“1”，即一個推進意見。2017年10月，制定出臺了《淄博市煙草專賣局關于全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度的工作推進意見》（淄煙專［2017］13號），清晰界定了市局9項、縣級局12項共計21項工作任務。②“6”，即6項配套制度。先后出臺《專賣監管隨機抽查事項清單和工作細則》《淄博市煙草專賣局行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度實施辦法》等6個配套制度文件。③“6”，即6個三級流程。將試點工作與流程建設深度融合，結合工作實際，逐步建立并優化與三項制度相關的三級流程。

3煙草專賣行政執法“三項制度”試點工作成效

3.1行政執法公示制度方面。①依托行政執法信息平臺加強事前公開。按照誰執法誰公示的原則，明確公示內容采集、傳遞、審核、職責。2017年下半年，淄博市局依托政府網站——“行政執法網”信息平臺，累計公示信息4300余條。②“三個百分百”規范事中公示。一是百分百主動亮明身份；二是百分百主動告知當事人執法事由、執法依據、權利義務等內容；三是百分百進行崗位信息明示。8個區（縣）局在專賣科、辦證服務窗口等場所設置崗位信息公示牌28個。③“四個平臺”推動事后公開。為確保“執法決定作出之日起7個工作日內公開”的規定落實到位，淄博市局搭建4個事后公開平臺，及時向社會公布行政許可、行政處罰的執法決定等信息。一是2017年6月-2018年12月，在“兩法銜接”網絡平臺公示假冒卷煙的行政處罰案件122件起；二是在“行政執法網”或政務公開欄公示“雙隨機、一公開”事項719次，檢查零售戶9790戶次；三是2019年4月，淄博市局煙草行政許可和行政處罰成功納入淄博市社會信用體系范疇，通過信用中國（山東淄博）公共信用信息平臺公示公布；四是積極探索運用微信公眾號等新媒體手段。張店區局面向社會推出“張店煙草”微信公眾號，及時公示有關信息，推進行政許可辦理向零跑腿升級。3.2執法全過程記錄制度方面。①規范文字記錄。按照《國家煙草專賣局關于印發煙草專賣行政處罰文書（試行）的通知》（國煙專［2015］9號），分別于2018年3月、2018年5月，舉辦案件審理員、證件管理員參加兩期專賣執法文書培訓班，培訓覆蓋率實現100%。在省局2017年度專賣執法案卷評查活動中，淄博市局一份參評卷宗獲評全省優秀案卷。切實規范檔案管理，2017-2018年，淄博市共計查獲涉煙違法案件1138件起，結案案件999件起，所有處罰卷宗均已歸檔保存。②推行音像記錄。制定《淄博市煙草專賣局音像記錄事項清單》，安排專人集中存儲音像資料。2017年以來，淄博市局共錄制執法視頻5.1萬余條，視頻容量3600GB。召開執法視頻回放點評活動等，把音像記錄情況納入績效考核。③加強執法裝備建設。2018年3月，市局投資70余萬元用于執法裝備建設，建立了《行政執法音像記錄設備使用管理規定》。3.3重大執法決定法制審核方面。①制定細則，明確目標。制定了《淄博市煙草專賣局煙草專賣重大執法決定法制審核實施細則》。②理清思路，劃定重點。針對重大執法決定事項，編制了《重大執法決定法制審核目錄清單》。③嚴格執行，規范執法。《淄博市煙草專賣局煙草專賣重大執法決定法制審核實施細則》實施以來，共審核罰款1萬元以上或沒收違法所得1萬元以上的、沒收違法運輸的煙草專賣品價值5萬元以上或者卷煙數量100萬支以上、沒收違法收購的煙葉1000kg以上3種類型的重大行政處罰案件15件起；責令停產、停業或取消從事煙草專賣業務資格類型的重大行政處罰案件3件起，提出有效法制審核建議21條，整改率100%；審核重大行政許可案卷3件起，提出有效法制審核建議5條，整改率100%。

4行政執法三項制度在煙草專賣中的對策

4.1行政執法公示制度重在陽光執法。要建立健全公開機制，梳理執法內容，明確事前、事中、事后公開事項，做到“應公開、盡公開”。加強事前公開方面：編制隨機抽查事項清單，明確抽查主體、依據、對象、內容、方式等須事前公開的內容，明確具體操作流程，編制行政執法服務指南，明確行政執法事項名稱、受理機構、審批機構、申請材料、辦理流程、監督方式、地址電話等內容，方便群眾辦事。規范事中公開方面，全面實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，行政執法人員開展檢查、調查等執法活動要主動亮明身份，出示證件。推動事后公開方面，按時主動向社會公布行政執法決定、行政檢查情況等執法結果，主動接受群眾監督。4.2執法全過程記錄制度重在規范執法程序。要通過文字、音像等方式，對立案、調查、取證、審查、決定、送達、執行等行政執法活動進行記錄并歸檔，實現行政執法行為的全過程留痕和可回溯管理。按行政許可、行政處罰、行政檢查的執法類別，修訂完善各類行政執法全過程記錄制度，制定行政執法流程，明確各個執法環節記錄的內容、方式、載體等事項，完善執法信息采集、存儲、分析、歸檔等規范化建設制度。4.3建立完善執法人員和重點執法對象名錄庫。配套制定隨機抽查管理對象、隨機抽查執法人員的“雙隨機”抽查制度，強化對行政執法行為的事中和事后監管，并積極與政府進行平臺對接，推動執法辦案、信息公示等平臺與執法信息公示平臺的互聯互通。

參考文獻

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［2］劉印國.開啟“三項制度”陽光執法新模式［J］.中國衛生法制,2018(6).

［3］袁雪石.行政執法三項制度的背景、理念和制度要義［J］.中國司法,2019(2).

［4］張莉.行政執法三項制度再出發［J］.中國司法,2019(2).

［5］章志遠.行政執法三項制度的三重法治意義解讀［J］.中國司法,2019(2).

作者:孔強  賈春生 單位:山東淄博煙草有限公司