具有行政管理職能事業單位分類改革研究
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【摘要】線性思維解決復雜社會管理問題存在一定的局限性，基于社會管理的公益性、多樣性等基本特性，單一型和復合型單位應采取不同的社會管理改革方式。
【關鍵詞】行政職能；事業單位；分類改革
非線性是人類認識社會、順應自然變化法則（理性法則與人文法則）的一個普遍的解決問題的認知途徑。但是，在現行的社會管理的傳統管理思維中，線性思維和單一模式仍然是絕大部分領導機構與領導者的慣性思維定勢。在社會管理中，實踐已經多次證明，單級的線性思維會導致教條主義、偏執主義與理想主義，用單級的線性思維解決包括分類改革等復雜社會問題，同樣會導致目標的設置和效果的實現之間的巨大偏離，導致頂層設計在基層實施中的難以落實或者是政策變異。
一、社會管理的基本特性
我國的社會管理，脫胎公共事務管理，與西方國家所談的全球治理所謂的單一的普世價值與標準、無意識形態差異的階級混同性的社會管理有著本質區別。特征一：公益性。社會事業的管理與公共產品的提供自然而然地也反映出政府的利益與價值取向，其內容所及范圍必須以滿足人民群眾的根本需要為前提。在社會主義初級階段強調社會管理創新，也要把我們黨所治理的社會主義社會的政治職能和社會職能進行適當分離，這也是辯證統一的。因此，在事業單位分類改革中，對于社會和自然資源的配置，盡管市場要發揮基礎作用，但是政府仍然要起到主導作用（這也是責任政府的核心要求），致使主導的方式要發生變化：從具體的事務性的微觀層面的直接管理轉向制度設計層面、宏觀環境提供、社會服務效果監管與重點領域的把控，否則政府可能會失去對整個社會發展方向的控制。特征二：多樣性。由于全球化、工業化、信息化、城鎮化的快速推進，政府所管理和服務的對象，對于我們所提供的公共產品與服務存在著多重的差異性的新型的消費偏好。我們過去所提供的包括體制機制、法規制度、公共產品、社會服務等在量上與質上很難滿足處于急劇分化的不同社會階層的消費偏好需求，也難以滿足不同私域的非同質性需求特征。基此，因此在社會管理上問題上，針對非同質化客體所進行的非線性化社會管理理念與實踐創新也是時不我待的。
二、單一型和復合型單位應采取不同的社會管理改革方式
長期以來，在公共管理、社會管理中，強調了同質性，而忽視了差異性、非同質性（包括差異性、復雜性），導致引用線性化方式管理社會事務。西方學者威廉姆斯的觀點：“經濟組織就是將特征不同的交易與成本和能力不同的治理結構，以一種能夠將交易費用最小化的方式區別的組合起來”。引申到社會管理領域：以政府為主導的公域（以制度、財政、服務等公共產品供應為特征）同社會成員組成的差異性很大的私域（對公共產品的需求）就存在著供給與消費的交易成本問題，如果能夠使之最小化，即可理解為達到了整個社會資源的配置最優目標。舉事業單位分類改革為例，作為中央層面，對于全社會的分類改革，必須要有一個整體的社會制度設計。但同時，整個社會的非同質性，讓整個國家社會的制度設計安排與各部門各地區的具體情況存在很大的差異性（即非同質性），國家層面的制度設計應注意非線性。如何在政策性與靈活性之中找到平衡點，這個平衡點的度的把握是否可以就是行政交易成本的最小化和社會資源配置的最優化作為平衡的目標？
思考一：分類改革政策體系，從整個國家層面提出了分類改革的總體思路與推進路徑，對整個適合社會管理來說無疑是正確的，具有戰略意義和指導價值。但是具體到具有行政管理職能的復合型事業單位，并且又是一個僅有一個事業法人的單一的綜合體如何進行分類遇到技術上的難題。思考二：從事業單位分類改革的根本屬性來說，我們認為不僅是生產關系經濟基礎的調整，而且要上升到政治體制改革層面來對待。由于具有明顯的行業行政管理特征的事業單位，作為行業行政管理機構是毋庸置疑的，但其內設部門又存在公益性社會服務的事業性質特征。因此，對于這樣的行政機構改革，又是可以劃入屬于局部的上層建筑改革范疇。我們一向認為，上層建筑改革是為了適應社會生產力發展需要、適應經濟基礎與生產關系調整需要，這是一個根本原則，否則就會陷入為了改革而改革的泥淖，過去這方面的經驗與教訓已經不少了。思考三：政府為社會提供的公共產品，從社會管理角度來說，還應包括體制與機制。體制與機制的創新，不能離開公益性產品提供的三屬性，即功能的不可分性，提供方式的非競爭性，消費行為的非排他性。中央分類改革精神里，把社會功能作為分類的標準，如果把具有行政職能事業單位目前所具備的提供社會功能進行職責上的簡單切割與機構的簡單分割，可能導致五種不利后果：其一，行政交易成本增加；其二，資源配置的非最優化；其三，用行政手段引導特殊區段資源配置的優勢的流失；其四，服務效果等績效目標的降低。思考四：具有行政職能事業單位分類改革具體實施進程中應把握的原則。一是公益優先的原則。把提高行政職能事業單位社會管理和公益服務水平、滿足社會對管理的需求作為出發點和落腳點，進一步鞏固和加強綜合行政管理優勢，更好地發揮其綜合行政管理效能，充分發揮政府主管部門在配置特殊區段行政管理資源的主導作用。二是實事求是的原則。根據管理特殊區段的重要性、必要性及其科學發展、安全發展的社會需求，綜合行政管理不可分割的一體化管理特點，因地制宜、區別對待、不搞“一刀切”地實施改革和管理，既符合改革政策要求，又符合具有行政職能事業單位的客觀實際。三是開拓創新的原則。以改革的方法破除影響具有行政職能事業單位社會管理和公益事業發展的體制機制障礙，鞏固綜合行政管理模式，完善形成更加有效的綜合管理機制。四是穩定發展的原則。統籌兼顧、積極穩妥地實施改革，妥善處理改革和發展、穩定的關系，維護具有行政職能事業單位事業發展穩定大局。
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作者:陳沛 單位:長江三峽通航管理局