城市基層行政管理體制改革研究

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【內容摘要】城市基層管理體制———市區街體制，無論從街道層面還是社區居委會層面，都存在一些問題。但在民族地區特別是經濟社會欠發達地區，街道辦事處仍有存在的必要性。要從加強街道與社區社會服務、完善市民服務中心、建立社會自治的長效機制、引導和推動社會組織發揮積極作用等方面，改革與完善城市基層管理體制。

【關鍵詞】民族地區；基層管理體制；改革與完善

2012年黨在十八大上旗幟鮮明地提出“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”，并提出了推進政治體制改革的目標是要“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。市區街體制是我國城市基層管理體制的重要組織部分，它規范了城市政府與市轄區政府、街道辦事處之間的上下級關系，市區街體制改革與創新是我國政治體制改革的重要內容。自2010年安徽省銅陵市率先對基層管理體制進行改革與創新，撤消街道辦，社區事務實現居民自我管理后，貴州貴陽市全市、湖北黃石市也相繼試行撤消街道辦。那么，民族地區城市基層社會管理體制改革與創新的方向與著力點在哪？

一、市區街管理體制的主要問題

市區街體制存在的問題主要集中在街道辦事處層面和社區居委會層面

（一）街道辦事處層面

地位不明確，職能不清。我國市區街體制有兩種類型：一是設區的市實行市、區和街道“兩級政府、三級管理”體制，如寧夏回族自治區銀川市即屬此類；二是不設區的市實行“一級政府、兩級管理”體制，即在市下設街道辦事處作為市政府的派出機構。少數地級市和所有縣級市屬于此種類型。無論是“兩級政府、三級管理”還是“一級政府、兩級管理”體制，街道辦都只是政府的派出機構，它與市政府、區政府的關系，是領導與被領導的關系。然而，在實際運行中，街道辦扮演著“一級準政府”的角色，不僅承擔大量的行政管理職能，還承擔社會管理職能和經濟管理職能。責任無限多，職權十分有限。隨著改革的深入以及城市化步伐的加快，街道承擔著大量上級政府和職能部門交給的事務，由政府派出機構演變成部門工作站，部門不愿承擔的、瑣碎的、無意義的工作都往街道上推、壓。然而，街道辦事處又沒有相應的法定地位和權力。街道辦獨立行政執法權和行政管理權能的缺失，限制了管理職能的充分發揮，造成了街道基層對很多城市管理方面的問題“看得見、摸得著、無權管”的難堪局面。觀念滯后，忽視社會組織的培育。社會組織是社會管理的重要主體之一，在社會建設與管理中發揮著不可替代的作用。目前，社會組織參與社區管理與服務的程度十分有限，這有我國公民社會發育不成熟，社會組織能力弱的原因，但根本原因是政府對社會組織參與社會管理重要性認識不夠。由于認識上的原因，政府觀念往往還停留在無限型、全能型政府上，導致政府全面而深刻地介入社會領域，包辦社會生活的方方面面，多數公共產品和公共服務都由政府生產和提供，抑制了社會組織功能的發揮。具體表現在政府沒有真正落實購買服務，一些專業性較強的工作，如統計、安全檢查、衛生防疫等工作，政府或相關職能部門交給街道，街道又轉給居委會，只有命令，沒有指導；只有任務，沒有經費，不僅增加了社區的負擔，而且阻塞了社會組織發展的空間。

（二）社區居委會層面

近十年來，通過政府自上而下的推動，各地方社區建設與社區管理方面取得的成績有目共睹，但社區居委會也存在一些不容忽視的問題。居委會行政化傾向嚴重，制約社區自治功能的發揮。行政化傾向嚴重是社區存在的最突出的問題。居委會是我國社區管理的法定主體，然而，隨著城市管理職能和服務重點的下移，管理體制權力著力點的下移，居委會不可避免地淪為政府的附庸，承擔著大量與其角色不相符的職能。政府的行政管理通過街道辦滲透到居委會的方方面面，如市場管理、市容保潔、園林綠化、民政福利、計劃生育、社會秩序、道路暢通、居民動遷安置等管理任務，也都落到居委會的頭上，居委會擔負了大量的行政和社會事務管理任務，成為街道的具體落實單位和“準行政組織”。社區行政化傾向，不僅制約了居委會自治功能的發揮，也抑制了居民參與社區的積極性。由于居委會的行政化，使得目前居委會忙于完成街道交辦的任務，沒有時間或者根本無心顧及社區居民，有針對性地解決社區內部問題等公共事務，久而久之居民對其認同感降低，其作為自治組織的凝聚力逐漸減弱。社區社會組織發育不完善，影響社區服務業的全面發展。社區社會組織是以城市社區成員為主體，以服務社區和活躍社區生活為目的，由駐區單位或個人在社區范圍內單獨或聯合成立、在社區范圍內開展活動、滿足社區居民不同需求的組織。除了社會組織的一般特征外，社區社會組織還具有成員特定性（本社區個人、單位和法人）、活動地域性（本社區）、組織依賴性（依托社區黨組織、社區居委會以及社區的各項設施）。由于政社不分體制的根本原因，社區社會組織不但數量有限，而且發展水平很低，對政府有很強的依附性，缺乏應有的獨立地位，使其社會作用未能充分發揮。政府公共投入不足，社區基礎設施滯后。由于政府公共投入不足，以及社區配套用房建設監督不力等原因，多數城市社區基礎設施落后。以銀川興慶區為例，基礎設施的滯后具體表現為：一是辦公場地緊張，如玉皇閣北街永康社區辦公場地不足100平米，連正常開會、學習都不能滿足；二是服務場所短缺，如玉皇閣北街永康社區至今沒有活動室，前進街明德社區老年服務中心場地被擠站等；三是辦公電腦嚴重不足，有的社區僅一臺電腦，工作人員排隊等用電腦情況經常發生；四是缺乏打印機。為應對各級各部門檢查，社區主要精力都用在準備各種材料、報表上，沒有打印機只能外出打印，造成人力、財力的極大浪費。社區經費緊張，難以滿足居民多樣化服務需求。由于社區經費沒有明確的規定，同時由于一些部門沒有“費隨事轉”，把工作或活動所需經費轉嫁到社區，經費緊張一直是制約各個社區建設的重要因素。目前銀川興慶區各社區辦公經費按工作人員人頭分配。如居委會人員為7人，辦公經費即為700元/月。除去正常開支如水、電、電話、網絡費等處，所剩無幾，這對那些有物業的社區來說，相對好些。而興慶區多數社區都是老舊小區，設施陳舊，管道老化、經常發生居民房屋漏水、小區化糞池、下水井堵塞等需要維修開支的事項，由于住戶不配合，收費困難，為保證居民的正常生活和小區的衛生安全，多數情況下由社區工作經費墊付。工作人員身份模糊，待遇與實際工作不符。居委會性質是自治性組織，而從事的卻是大量上面攤派下來的行政工作，隨著居委會實際功能向行政組織靠攏，居委會在自我認同上又將自己視為政府或街道的下屬機構。作為自治組織，居委會人員享受的只能是生活補貼。而從事行政工作，理應享受行政人員的工資待遇。以銀川興慶區社區居委會為例，居委會主任生活補貼1160元/月，一般工作人員1130元/月，僅僅達到2012年寧夏新實行的最低工資標準（一類區每人每月1100元）。居委會人員身份模糊，待遇低而超負荷的工作量，使得社區難以留住人。年輕人把社區當作跳板，工作剛上手就走了。男性出于養家糊口以及身份認同的考慮又不愿從事這份工作，目前多數社區人員都是女性、年齡偏大、文化層次較低的人，社區服務難以上新的臺階。

二、民族地區街道辦事處存在的必要性

在我國東中部省市進行基層體制改革，撤消街道辦的社會管理創新實踐的大背景下，盡管市區街體制存在諸多問題，但不能脫離實際區情，一哄而上的撤消街道辦，尤其是西部落后民族地區。民族地區街道辦事處仍有繼續存在的必要性

第一，區政府管轄幅度與人口規模相適應的需求。撤消街道辦的重要理由之一，是行政管理層次多，不僅增加了政府耗費和政府管理難度，而且也阻礙了民情民意的表達和傳播。但撤消街道辦并不能克服以上弊端。由于行政區劃制度以及人口、國土面積等原因，歐美等國較少的行政管理層次并不適合我國國情。僅以民族地區銀川這個中等城市來說，銀川市總人口199萬，興慶區人口達67.8萬，人口密度820人/平方公里。興慶區下轄5個街道辦事處，每個街道辦平均管轄城市人口5萬。撤消街道辦，意味著每個區政府直接面對居民委員會，那是不現實的。在減少行政層級方面，改革省制應是核心。

第二，完善市民服務中心功能需求。為將居委會從繁雜的公共事務中解放出來，2011年6月底前，“一門式”市民服務中心在銀川22個街道辦事處設立。市民服務中心創辦的主要目的是溝通群眾、便利群眾和服務群眾，但經過一年多運行，市民服務中心發揮作用有限。在方便老人辦事、改善服務態度上有所變化外，實際沒有發揮多大作用，“只不過是把原來在樓上樓下辦公，集中到一個地方辦公而已”。市民服務中心存在主要問題：一是窗口設置不合理。理應能在窗口辦理的50多項服務內容，真正能即辦的僅有老年證、計劃生育等幾項事務。二是市民服務中心成了部門的服務中心。一些職能部門把無利可圖的或是需承擔責任的如證明審核、材料驗證等放到市民服務中心窗口，責成服務中心將市民需要辦理事項的各種證件、表格集中以后，由中心人員統一到相關部門辦理，辦好后再由市民中心發給市民，使得市民服務中心成了快遞中心。三是網上資源難以共享。從縱向來看，市政務大廳———區政務大廳———市民服務中心沒有連接；橫向看，各職能部門信息封閉，各自為政，造成工作上的繁瑣。如辦理低保申請，需要申請者提供無房、無車證明，本在車輛管理所、房管局網上查到的信息，由于不公開、不共享，社區工作人員只能入戶調查，不僅占用有限的人員，還引起居民的反感，最主要的可能是得到虛假信息。造成上述問題的主要原因是政府沒有最大限度地下放權力到市民服務中心，一些職能部門“有利的權力不下放”。在市民服務中心受理權、即辦權、審理權、協調權不完善的情況下，街道辦就要承接職能部門懶政、缺位的一些行政事務。

第三，培育社會組織發展的需求。改革創新社會管理體制，政府必須轉變職能，剝離公共服務與管理職能，而最有能力承接政府剝離出來的社會事務的，是各類專業化與職業化的社會組織。與全國其他省份比較，從整體來說，民族地區社會組織發育相對遲緩。社會組織不健全，發育遲緩，街道辦就必須承擔政府職能轉變過程中剝離出的社會服務職能。街道在提供社會服務的同時，也要培育和發展社會組織，特別是在經濟不發達環境下，如居家養老服務中心、社工站、文娛活動小組等，這些組織能力欠缺、資源不足，獨立性弱，嚴重依賴街道辦事處。街道辦根據所轄社區居民的需求，主要通過提供活動場地、活動經費、優惠政策和培養社會組織骨干等途徑引導和指導社會組織成立并開展活動。如興慶區解放西街居家養老服務中心，街道辦事處確定了30多名低保人員為老年人提供洗衣送飯服務、糧油上門配送等服務。“社會組織極其發展了，街道辦自然會取消”。

第四，維護民族地區社會穩定的需求。維護社會穩定是政府的一項主要職能。在社會轉型過程中，各種社會矛盾錯綜復雜。如果這些矛盾不能通過合理、合法的渠道釋放和化解，就會逐漸積累并引發社會沖突，造成社會動蕩。寧夏作為民族自治地方，全區常住人口中，各少數民族人口223萬人，占35.42%，其中回族人口為219萬人，占34.77%，因此，促進民族團結、推進民族共同發展、維護社會穩定對寧夏政府來說，任務特別艱巨。在寧夏社會組織不成熟的條件下，街道辦事處就成為協助政府化解社會矛盾和維護社會穩定的得力助手。街道辦貼近群眾，對社會矛盾能早發覺、早解決，引導不同利益群體以理性合法的形式表達利益訴求，避免把局部性的矛盾演化成全局性沖突，避免把本可解決的矛盾演化成不可調和的矛盾。當社會沖突發生后，街道辦事處還可以發揮潤滑濟的作用，有效調節各方，平息沖突。

第五，避免社區居委會被邊緣化的需要。在“強政府、弱社會”的全面管束下，居民早已習慣于事無巨細地直接找政府幫助、安排與解決問題。目前部分居民之所以依賴居委會，參與居委會活動，是因為居委會背后的政府而非其自治的能力。社區居委會在人、財、物、職責、運作等方面極度依賴政府及街道。沒有政府及街道的支持與主導，居委會連自身組織立足都很困難，更何況實現自治。在公民社會還未形成、居委會自治能力薄弱時，撤消街道會使居委會面臨被邊緣化的可能，將阻礙民主進程的發展。

三、完善市區街體制對策與建議

任何事物的發展都要遵循一定的規律。在政府各項改革滯后和不完善的環境下，在政企不分、政社不分、政事不分的情況下，草率取消街道辦事處將會面臨一系列問題。在基層管理體制方面，我們要克服“創新冒進”的思想，沉下心來，對現有體制存在的問題及其原因進行深入分析研究，并探尋解決對策與建議。

1.厘清區、街道辦、社區的關系，逐步加強街道和社區的社會管理服務

首先，明確政府和街道、社區各自的職責定位，理順三者之間的關系。在基層社會管理中，區政府要發揮好社會服務與管理的啟動、組織協調和宏觀指導三個方面的作用。自治性是居委會的重要特征，為維護它的自治性，政府要把居委會從行政體制的束縛中解放出來，對居委會的自治進行服務、協調、保障和監督。街道要轉變“社區拿政府的錢，必須聽政府的話”的錯誤觀念，發揮溝通政府與社區的橋梁和紐帶的作用。其次，政府及各職能部門與街道辦要改變行政命令的方式，把群眾自治范圍內的事情交由群眾自己處理，幫助和支持居委會獨立自主的開展工作。

2.完善市民服務中心職能

一是政府要真正下放權力給市民服務中心，擴大市民服務中心公共服務的領域，增強服務提供公共服務的能力；二要加快市民服務中心信息平臺建設步伐，實現服務中心與社區居委會、街道辦、興慶區服務中心的信息互通和資源共享；三要推進網上審批信息資源共享和行政審批事項的網上辦理，實現網上申報、網上受理、網上流傳、網上遠程審批。“臺前+臺后”模式是創新基層管理的新方向。將社區服務中心分“臺前”服務和“臺后”服務。臺前就是目前服務中心所做的窗口服務，要堅持“一站式”服務的工作理念，要擴大窗口服務的內容，完善窗口服務的制度，實現便民、利民、為民服務的宗旨；“臺后”服務就是街道辦事處在保障民生方面、指導和支持社會組織參與社會管理方面、協調解決居民糾紛等方面提供的服務。

3.建立社區自治的長效機制

社區自治不可能一步到位，要通過長效運行機制，逐步、分階段的實現。著力點有四方面：其一，建立社區公共服務施設投入的長效機制。對社區建設資金要制度化，明確市、區政府各自承擔社區服務設施的經費和比例，以改善社區服務設施。其二，嚴格“費隨事轉”制度，杜絕政府和行政部門對居委會進行檢查與考核。一方面弱化社區行政化傾向，另一方面增加社區管理的經費；其三，建立駐區單位的約束機制。社區自治程度的高低，離不開駐區單位的支持與配合。通過建立規章制度，明確駐區單位在社區管理方面的權利與義務，實現社區資源的全面共享與社區力量的整合；其四，建立群眾參與社區管理的制度化機制，要讓群眾多層次參加社區公共事務的管理和建設。在完善聽證會制度、選舉制度、公示制度的同時，對公眾參與的內容、方式和途徑做出明確的規定，使其按一定的程序實際操作。其五，建立社區黨員激勵與約束機制。由于激勵、約束機制的缺失，社區難以將社區黨員吸引進社區管理中，黨員政治領導、組織協調、榜樣示范的作用沒有發揮。

4.引導和推動社會組織發揮積極作用

政府要順應行政管理體制改革的趨勢，必須加大力度打破“大政府、小社會”的格局。“公共服務社會化，不僅有政府放權的過程，更有政企還權的過程，把本應由社會承擔的那部分公共管理的職能真正交由社會來行使”。首先，政府要適當降低部分社會組織準入門檻，特別要大力支持和鼓勵社會急需的社會公益性社會組織的發展。其次，要真正落實政府購買，通過購買服務方式為社會組織提供大量的資金支持；最后，要通過項目擴大政府購買的范圍，安全生產管理項目、衛生防疫項目、統計等都納入購買范圍，為社會組織的成長與發展提供空間。

作者：楊曉梅 單位：寧夏大學政法學院