法國行政生態環境啟示

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行政生態學是在20世紀60年代，西方行政邊學界興起的一門以生態學的方法研究行政現象、行政行為與行政環境之間相互關系的行政學的分支學科。[1]對行政生態環境的研究最早可以追溯到高斯的《政府的生態學》一書，在該書中，他利用20世紀20年代的社會學家關于人類生活與其周圍環境相互依賴的研究成就，并借鑒生物學家和動物學家對植物和動物生命體如何適應其環境的理論解釋來研究公共行政。本文將以里格斯的行政生態理論為基礎，分析法國政府的行政生態環境，并結合中國行政生態環境的特點進行比較研究，最后得出一些有意義的啟示。

1行政生態環境的概念及其具體的構成因素

1.1行政生態環境

行政生態環境是指行政系統運行的外部環境，換句話說是在行政系統界限之外的環境，對其存在和發展產生重要影響的諸要素的總和。

1.2行政生態環境的主要因素

行政生態環境構成的因素千變萬化，在眾多的行政生態環境影響因素中，對行政系統的影響力度必然有些大，而一些因素則顯得比較微不足道。因此，在實際的研究工作中，經常都是選取最主要的幾種因素進行分析。對行政系統影響較大的環境因素主要有：經濟因素、政治因素、文化因素和社會因素，另外，而面對當前日趨復雜、越來越嚴峻的自然生態環境，這項因素對行政系統產生了很大的影響，因此，影響因素中還包括自然環境因素。本文將以里格斯的五種行政生態要素為基礎進行分析。

2法國政府行政生態環境

法國是法蘭西共和國的縮寫，它位于歐洲大陸的西部，西歐領土國家中法國占據面積是最大的國家。公元5世紀法蘭克人移居到這里，843年成為獨立國家。公元10世紀后，形成中央集權制國家。17世紀中葉，法國封建專制制度達到世界的頂峰。隨著資產階級力量的不斷發展與壯大，1789年爆發資產階級大革命，此后法國進入了資本主義時代。1792年摧毀封建專制制度，使其建立了第一共和國。1799年拿破侖通過軍事政變奪取了政權，1804年稱帝,建立了第一帝國。此后的80多年間，封建階級和資產階級幾經較量，三次建立帝國和共和國。本文主要就第五共和國建立后的行政生態環境進行分析。

2.1經濟要素

經濟要素是影響一個國家公共行政第一位的要素。經濟要素主要包括社會經濟機制和生產力發展水平。法國作為現代工業化社會，擁有發達的市場經濟，但法國的市場經濟具有與英美國家不同的特點。法國的經濟機制是市場調節與國家計劃相結合的國家主導型市場經濟，在這樣的市場經濟中，國家與企業、國有經濟與私營經濟、計劃調節與市場調節有機的結合到一起，共同發揮著調節資源配備的作用。法國的企業分為國有企業、合作社和私有企業。國有企業在國民經濟中占有相當大的比重，他們分布的部門和經營范圍很廣，多數是規模大、實力強的大型企業。合作社是一種經濟組織，社員集體擁有資產，民主的參與管理，不按參與資本的大小而是按使用的服務和參與業務活動的數額分配盈余。合作企業的宗旨是為社區提供所需要的服務。私人企業在法國國民經濟發展中占主導地位，許多小廠商能夠與大企業共存，這些企業的運作同時受到市場和政府影響。正是由于法國擁有的集權式統治的傳統以及法國經濟的特點，使得法國選擇發展這種國家主導型市場經濟，它的特點在于：①政府對市場的計劃調節是指導性的，而不是指令性的；②政府通過發展國有經濟來加強政府計劃調節的能力；③根據經濟形勢的變化，要不斷對經濟計劃化內容進行調整；④經濟計劃的多方面性包括：國家經濟計劃、地區經濟計劃、社區經濟計劃等。

2.2國內社會要素

國內社會要素指的是各種社會組織，主要包括兩大類：①以血緣關系為紐帶結成的自然團體。②以利益關系為紐帶結成的人為團體，法國社會具有數量眾多和分布廣泛的利益集團，他們通過議會、法院、大眾傳媒等多種途徑對法國政府行政施加影響，產生重要的作用。在法國政黨最多的時候有200多個，近50年內參加選舉活動的也有50多個。因此法國實行多黨制。從20世紀70年代開始，法國已形成左右翼及大傳統政黨相互對抗、輪流執政的政治局面。目前法國的傳統政黨主要有：以社會黨、法國共產黨等為代表的左翼，以保衛共和聯盟、法國民主聯盟等為代表的右翼，以及近年來興起的極右翼勢力———法國國民陣線。法國政府最初采取的是多黨議會制，但是實踐證明，在議會權力過大和多黨激烈競爭的情況下，會導致政府頻繁更迭的局面，影響社會和政治的穩定。因此，法國從1958年開始實行半總統半議會體制。在這種體制下，總統由普選產生，內閣總理由議會中多數黨產生，這就可能出現總統和總理同出自一黨或者從兩大對立的政黨中產生的情況。這樣大大削弱了議會的權力，保證了政局的相對穩定。

2.3溝通網絡

在里格斯看來，本國的溝通網絡狀況主要包括：文化水平、適用的語言、社會輿論力量以及交通和通信的狀況，這些要素使整個社會相互溝通起來，形成本國特有的溝通網絡。溝通網絡的特點及狀況在很大程度上影響著一國政府的行政。法國具有燦爛的文化，無論是文藝復興時期還是近代社會，法國產生了大量的文化名人，他們的思想對大眾產生巨大的影響，特別是在文藝復興時期和大革命時期，大批思想家對封建專制主義進行深刻批判，倡導自由、民主、平等，這使得這些思想深入人心。正是對民眾言論自由的保護，法國于1881年頒布《新聞自由法》，保障印刷出版的自由。而后廣播電視、圖像電視等也成為大眾傳媒的工具。20世紀50年代以后還廣泛利用選舉和公民投票，不僅把他當做大眾傳媒的重要手段，還以他為參政手段。當代法國傳媒不僅對政府、政黨、企業、黨政要員實行監督，還擔負有社會責任，如為公眾傳遞信息、提供教育、提供欣賞和娛樂等。

2.4符號系統

里格斯所說的符號系統包括：政治神話、政治準則、政治法典。①政治神話是指“用以表明主權的最后來源、人之天性和命運、人之權利、義務以及主要的關系等等”的信念。法國很早就出現了人民主權的思想，這一思想由盧梭提出。②政治準則和政治法典都是用來規范的規則和制度。根據“第五共和國憲法”，總統是國家元首，由直接選舉產生，任期7年，總統有權任免總理、組織政府、任命高級官員、主持內閣會議、簽署法令和命令、有權解散國民議會、擔任最高司法議會主席、任命名法官、擁有赦免權、統帥軍隊、直接掌管外交事務的重大活動、有權遞接并批準條約。國會中的兩院也分別由人民直接或間接選舉產生。

2.5政治架構

里格斯認為政治與行政應是分離的，政治是決定政策的過程，行政是執行政策的過程。換句話說，行政需要靠政治來領導，而政治則需要依靠行政來實現其目標。政治與行政之間存在一種“功能依存關系”，而這種“功能依存關系”決定了政治構架是對公共行政具有重要影響的行政生態要素。法國自第五共和國成立時才真正確立了三權分立的政治架構。這種分權模式集英國和美國的特點于一身，但也有自身的特點。就總統的權限而言，他并非虛位元首，擁有憲法所賦予的實際權力，在某些議題上總統更具有決策權。就司法系統而言，有兩個系統：一是審理普通刑、民事案件的普通法院系統；二是審理國家機關、官吏同公民之間發生爭議案件的行政法院系統，兩個系統互不隸屬。此外還在中央設立最高司法會議和特別高等法院。

3我國與法國行政生態環境比較

按照里格斯的觀點，行政生態模式存在三種形態，分別是：棱柱型行政生態模式、衍射型行政生態模式和融合型行政生態模式。處于后工業化時代的法國是衍射型行政生態模式，有著明確細致的分工,政府職能也是明確的,有著分工極細的行政機構,執行著各自不同的行政職能,追求行政的效率與科學性。而我國目前正處于過渡時期，我國的行政生態模式是融合的，具有異質性、形式主義和重疊性的特點。具體而言主要表現在以下幾點：

3.1在經濟要素上，市場經濟成熟與否存在差異

我國雖然在20世紀80年代進行了由計劃經濟向市場經濟體制的變革，但是，市場經濟體制還不完善，行政型壟斷的中央大型國有企業控制資源和市場、排斥競爭的現象依然存在。

3.2在社會因素上，存在社團缺位與社團模式成熟度的差異

作為一個后發外生型國家，我國在現代化進程中面臨著諸多困難。這些現實的困難使得我國需要一個強政府來推動國家復興。隨著改革開放的進一步深化，政府逐漸向社會放權，推進社會的發展。但是長期的政府主導發展，再加上法治的不完善，使得我國社會長期處在“強政府，弱社會”模式中。

3.3在溝通網絡上，中國與法國同站在信息革命的同一起跑線上

信息化意味著全世界的信息更加共享、透明與同步。在社會環境方面，隨著我國市場經濟的深入發展，教育事業的全面進步，公眾的公民意識和權利意識明顯增強，參政議政的熱情普遍提高。在技術環境方面，新的傳播技術延伸了傳統媒體的話語平臺，使社會輿論變得越來越多元和復雜。

3.4在符號系統上，存在動員與同化是多元與一元的差別

在我國古代的政治神話中，君權神授等觀念根深蒂固，即使是到了現在，官本位思想也一直具有深遠的影響。而且，我國是共產黨領導下的多黨合作制，不存在政黨的更迭與交替。共產黨就是唯一的執政黨，人們的思想也更容易統一。

3.5在政治架構上，我國與法國存在二元行政與政治、行政分立的差別

我國是中國共產黨領導下的人民民主專政的社會主義國家，實行的是人民代表大會制度。其中人大是人民行使權力的機關，各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督，按照民主集中制的原則辦事。政府是國家行政機關，負責執行人大的決議，它由人大產生，對它負責，向它報告工作，受它監督。

4啟示

通過對中法兩國行政生態環境的比較，我們可以看到兩國存在顯著差異，由此我們可以得到以下幾點啟示：第一，不能照搬西方的管理經驗和方法，必須根據我國的生態環境特點，有選擇的吸收和借鑒。我們必須正確認識到，與發達國家相比，我們的行政與管理水平有很大的一段差距。但在學習國外先進經驗和技術的過程中，應注重行政環境的差異性。被外國拋棄的東西，不一定是我們所不能學的東西，在國外正在實施的事情，或許還不太適合我們去學習實施的事情。為此，我們應該有一個正確的認識，不能盲目攀比，要從國外學習和我國的實際情況有一個距離的東西。第二，完善我國的行政生態環境體質。我國是一個發展中國家，因此，我國的公共行政事業受到新舊因素的共同影響，雙重壓力，以致使我國的行政事業變得更形式主義，這種形式是表現在很多方面：雖然中國已經建立了一個完整的體制，但政府未能實現韋伯的理論水平。我國目前雖然市場經濟體質的基本框架已經基本建立，但受政府經濟干預的嚴重影響，政策還沒有得到很好的實施。雖然憲法賦予人民選舉權，被選舉權還是在人民代表領導，高層管理人員手中，人民照樣缺乏種種參與的渠道而不能很好地做到管理社會的公共事務。

作者：蘭嵐 單位：武漢大學