新型城鎮(zhèn)化行政管理體制障礙解析

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一、現(xiàn)行等級化的城市行政管理體制對城鎮(zhèn)化的影響

既然是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，也就意味著在新型城鎮(zhèn)化這一偉大系統(tǒng)工程中，大中小城市、小城鎮(zhèn)等主體應(yīng)該在平等的基礎(chǔ)上推進(jìn)各自的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在土地、資金、政策、項(xiàng)目等資源的配置上要統(tǒng)籌兼顧協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是一味的將上述資源向少數(shù)幾個大城市或者中心城市集中，這就要求我們在城市的行政管理體制上要尋求突破。我國現(xiàn)行的等級化的城市行政管理體制，導(dǎo)致資源在一定區(qū)域內(nèi)向行政層級高和區(qū)域行政中心所在地的城市集中，該區(qū)域內(nèi)的行政層級較低的城市和非區(qū)域行政中心所在地城市的發(fā)展受到很大的限制。

(一)各級城鎮(zhèn)化主體自身的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量差異較大

經(jīng)過多年的演變，我國城市行政管理體制實(shí)行省、自治區(qū)管理地級市、地級市領(lǐng)導(dǎo)縣和縣級市(縣級市名義上直接隸屬于省級政府，但有地級市政府代管)、縣和縣級市管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層級化比較明顯的行政管理體制。這種等級化的城市行政管理體制有利于強(qiáng)化上級政府對下級政府的行政管轄，保證上級的政策和指令能夠得到很好的貫徹執(zhí)行，從而體現(xiàn)行政權(quán)對效率的要求，避免地方政府管理中出現(xiàn)混亂的局面。與這種等級化的城市行政管理體制行政權(quán)集中相伴隨的便是財(cái)權(quán)和資源的相對集中，位于這一等級制上端的直轄市和省會城市擁有的資源多，獲取資源的能力強(qiáng)，導(dǎo)致這一類的城市的建設(shè)和發(fā)展相對較快，加上這一類城市擁有的省級機(jī)關(guān)集中、高校集中、醫(yī)療資源集中、對工業(yè)產(chǎn)業(yè)的吸附能力較強(qiáng)，人流、資金流、產(chǎn)業(yè)流和政策流的注入和疊加作用，使得這一類城市在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的優(yōu)勢明顯，對周邊郊縣、相近的城市的帶動力較強(qiáng)，形成了以直轄市或者省會城市為中心的都市圈。從城市化的水平來講，這一類城市已經(jīng)走在我國城鎮(zhèn)化的第一梯隊(duì)，接近或者達(dá)到了發(fā)達(dá)國家城市化中期階段的水平。比如我國的北京、上海、廣州等地區(qū)的城市化進(jìn)程相對較快，水平和質(zhì)量也相對較高。其他省會城市的城市化進(jìn)程在各自的省內(nèi)都已經(jīng)處在現(xiàn)行一步的水平和階段。這一類城市目前存在大量外來人口涌入導(dǎo)致城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施承載的負(fù)荷過重、房價過高、環(huán)境污染嚴(yán)重、大量外來人口居住和生活質(zhì)量差等問題。位于這一等級制第二端的地級市之間的城市化水平差異比較明顯，分化比較嚴(yán)重。總的說來，東部、中部和西部地區(qū)的地級市的城市化水平基本呈現(xiàn)不斷下落的階梯狀分布的特點(diǎn)，而同一個省內(nèi)的地級市內(nèi)部差異不大，但與省會城市或者部分計(jì)劃單列市和副省級城市的差距較大。考慮到東中西部本身在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展上存在的差距以及我國人口分布的特點(diǎn)，這種差距與我國的城市管理體制存在的問題關(guān)聯(lián)度不大。就一個省內(nèi)部來說，普通地級市和省會城市的差距較大。這一類城市大多是中等城市，少部分是大城市，這種規(guī)模適中的城市可以很好地發(fā)揮城市建設(shè)的規(guī)模效應(yīng)，是我國一直大體提倡發(fā)展的城市化的重點(diǎn)，他們本應(yīng)成為我國城鎮(zhèn)化人口分布最多的區(qū)間。如果能和省會城市的發(fā)展保持適度的協(xié)調(diào)一致，對于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡性將大有裨益。但是，現(xiàn)實(shí)中的很多地級市人口大量外移到省會城市，導(dǎo)致同一省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象加劇。

(二)我國城鎮(zhèn)化人口在不同城市和地區(qū)空間分布上呈現(xiàn)極不平衡的態(tài)勢

等級化的城市管理體制導(dǎo)致城鎮(zhèn)化人口從末端向上端不斷流動的趨向，廣大中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨人口外流和空心化現(xiàn)象，大城市和中心城市人口過于集中而擁擠不堪，我國城鎮(zhèn)化人口在不同城市和地區(qū)空間分布上呈現(xiàn)極不平衡的態(tài)勢。位于這一等級制第三端的縣和末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平最落后的地區(qū)。縣級行政區(qū)域是我國傳統(tǒng)以來對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為重要的也是最基礎(chǔ)的一環(huán)，黨中央和國務(wù)院多次提出要發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。而多年以來實(shí)行的地級市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政管理體制使得縣和縣級市的自主權(quán)大為削減，財(cái)權(quán)相對集中于地級市使得縣級城市的城市化水平很低，因而對從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市的新城市人的吸引力大為降低，導(dǎo)致很多農(nóng)村的居民將目光投向縣級以上的城市，這樣一來，原本城鎮(zhèn)人口不多的縣級城市的城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展就更加缺乏人力的推動。縣城的情況如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況就更不用說了。從城鎮(zhèn)化的成本和路徑選擇來看，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)民城鎮(zhèn)化最便捷、成本最低、融和最易的一環(huán)，也是當(dāng)前城鎮(zhèn)化等級體制中最有潛力也是最應(yīng)該大力發(fā)展的一級，數(shù)量眾多的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要是能夠很好地發(fā)揮他們對新城鎮(zhèn)人口的吸附能力，將會對我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升有很大幫助。新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)就是有限數(shù)量的人口、資金、公共產(chǎn)品等資源在大中小城市和農(nóng)村集鎮(zhèn)之間的配置的空間分布狀態(tài)。如果完全按照市場要素自由流動的要求來配置這些資源，必將導(dǎo)致這些有限資源越來越向少數(shù)大城市和中心城市集中。近些年來我國中西部地區(qū)和三四線城市出現(xiàn)的部分“鬼城”部分原因就源于此。而行政管理體制正是造成這種資源分配格局的主要原因之一。要想推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)大中小型城市和農(nóng)村集鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，必須要破除這種不平等的等級化城市行政管理體制，否則，新型城鎮(zhèn)化的美好藍(lán)圖將很難實(shí)現(xiàn)。

二、計(jì)劃單列市和非省會副省級城市城鎮(zhèn)化發(fā)展給我們的啟示

我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展在取得巨大成就的同時，等級化的行政管理體制也導(dǎo)致了城市之間、城市和縣鎮(zhèn)之間的發(fā)展呈現(xiàn)不均衡不協(xié)調(diào)的態(tài)勢，導(dǎo)致了人口資源等在全國范圍內(nèi)不合理的流動，給我國部分城市的管理帶來了很大的難題。但是在這一等級制的城市行政管理體制之外，計(jì)劃單列市和副省級城市的城鎮(zhèn)化所取得成就應(yīng)該能夠給我們一點(diǎn)啟示，這對在不改變我國現(xiàn)有傳統(tǒng)政府層級的格局下怎樣解決城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題很有幫助。計(jì)劃單列市和非省會副省級市分別隸屬于各自的省級人民政府，也非省級行政中心所在地，由于他們在財(cái)政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上的優(yōu)勢和特殊地位，使得他們在城市化發(fā)展過程中，在人口的集聚、資金的匯聚、項(xiàng)目的引進(jìn)、城市建設(shè)的水平上和同一省級行政區(qū)域內(nèi)的省會城市之間的差距不大，通過他們和省會城市的核心帶動和輻射作用，在他們周圍形成了中小城市協(xié)同發(fā)展的城市群。計(jì)劃單列市和非省會副省級城市的設(shè)立都有一定的歷史和政策原因，數(shù)量有限，由于行政層級的提升而導(dǎo)致行政成本急劇攀升，致使我們不可能在全國廣泛設(shè)立很多的計(jì)劃單列市和非省會副省級城市，但是這不妨礙在不改變現(xiàn)有行政管理體制的行政層級的框架下，賦予地級城市更多地財(cái)政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，減少省級政府對地級城市的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政上行政官干預(yù)，在資金和項(xiàng)目的審批上向普通地級城市傾斜，從而使得地級城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平得到迅速提升，作為大中城市數(shù)量最多的地級城市發(fā)展起來后，必將對我國的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到重要推定作用。

三、對策

1.在財(cái)政權(quán)上，通過立法，實(shí)現(xiàn)省直管縣，保證縣級城市財(cái)權(quán)的獨(dú)立性。省直管縣雖然是當(dāng)前地方政府改革很熱的一種模式，我認(rèn)為不應(yīng)該在事權(quán)和財(cái)權(quán)上都高省直管縣，在管理幅度上來說，省級政府管理那么多的縣級政府不可能發(fā)揮管理的效果，但是可以在全國推開實(shí)行財(cái)權(quán)上的省直管縣，地級市政府不得對縣級政府的財(cái)政收入及預(yù)算外收入干預(yù)，保證縣級城市財(cái)權(quán)的獨(dú)立性。

2.參考計(jì)劃單列市的做法，在不提高行政級別的前提下，在每個省份選擇一到兩個地級市賦予部分計(jì)劃單列市的權(quán)限，以此解決省內(nèi)省會城市一家獨(dú)大的局面，實(shí)行多中心發(fā)展戰(zhàn)略，提高部分地級市的對周邊地區(qū)的影響力和帶動力。由于一線城市和部分二線城市的人口、交通、環(huán)境等因素的制約使得這類城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展在對人口的集聚上的空間已經(jīng)不大，而地級城市處于大城市向縣城和集鎮(zhèn)過渡的區(qū)域，這一類城市在我國占據(jù)了中等城市的絕對比重，現(xiàn)有城市建成區(qū)面積和人口數(shù)量以及很多地級城市的公共交通的規(guī)劃等剛剛起步，使得這一類城市具備了城市規(guī)模效益發(fā)揮的空間，因此，地級城市應(yīng)該要成為我們新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)區(qū)域。同時，在地級城市周圍又有數(shù)量不等的縣城和廣大的農(nóng)村區(qū)域，這一區(qū)域的人口正好是下一步要進(jìn)入城市的主要人口所在地，如果能夠把地級城市發(fā)展好，處理好地級市和周邊縣、鎮(zhèn)的關(guān)系，通過縣改區(qū)等方法可以建立以普通地級城市為中心，縣城、集鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化格局，既避免了大量人口融入一二線城市出現(xiàn)的大城市病，也可以解決當(dāng)前出現(xiàn)的所謂三四線城市的所謂“鬼城”現(xiàn)象。

3.設(shè)立城鎮(zhèn)發(fā)展調(diào)節(jié)基金。在國家層面，設(shè)立中西部地區(qū)城市發(fā)展基金和縣級城市發(fā)展基金。在省級層面，設(shè)立普通地級市城市發(fā)展基金。

4.通過行政手段，實(shí)行部分高校和行政機(jī)關(guān)的搬遷，以此帶動落后地區(qū)的城市化。新型城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)偉大的系統(tǒng)工程，在推動這一工程發(fā)展過程中，在必須要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的同時，我們也需要在不破壞市場環(huán)境的前提下，通過部分的行政手段來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。在條件和市場允許的情況下，可以通過部分知名高校跨地區(qū)設(shè)立校區(qū)、部分行政機(jī)關(guān)異地辦公、部分國有企業(yè)區(qū)域總部分散設(shè)立等方法來改變資源向少數(shù)城市集中地局面，從而推動城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

作者：陳 鵬 單位：安徽師范大學(xué)