新型城鎮化行政管理體制障礙解析

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一、現行等級化的城市行政管理體制對城鎮化的影響

既然是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展，也就意味著在新型城鎮化這一偉大系統工程中，大中小城市、小城鎮等主體應該在平等的基礎上推進各自的城鎮化進程，在土地、資金、政策、項目等資源的配置上要統籌兼顧協調發展，而不是一味的將上述資源向少數幾個大城市或者中心城市集中，這就要求我們在城市的行政管理體制上要尋求突破。我國現行的等級化的城市行政管理體制，導致資源在一定區域內向行政層級高和區域行政中心所在地的城市集中，該區域內的行政層級較低的城市和非區域行政中心所在地城市的發展受到很大的限制。

(一)各級城鎮化主體自身的城鎮化水平和質量差異較大

經過多年的演變，我國城市行政管理體制實行省、自治區管理地級市、地級市領導縣和縣級市(縣級市名義上直接隸屬于省級政府，但有地級市政府代管)、縣和縣級市管理鄉鎮的層級化比較明顯的行政管理體制。這種等級化的城市行政管理體制有利于強化上級政府對下級政府的行政管轄，保證上級的政策和指令能夠得到很好的貫徹執行，從而體現行政權對效率的要求，避免地方政府管理中出現混亂的局面。與這種等級化的城市行政管理體制行政權集中相伴隨的便是財權和資源的相對集中，位于這一等級制上端的直轄市和省會城市擁有的資源多，獲取資源的能力強，導致這一類的城市的建設和發展相對較快，加上這一類城市擁有的省級機關集中、高校集中、醫療資源集中、對工業產業的吸附能力較強，人流、資金流、產業流和政策流的注入和疊加作用，使得這一類城市在城鎮化發展中的優勢明顯，對周邊郊縣、相近的城市的帶動力較強，形成了以直轄市或者省會城市為中心的都市圈。從城市化的水平來講，這一類城市已經走在我國城鎮化的第一梯隊，接近或者達到了發達國家城市化中期階段的水平。比如我國的北京、上海、廣州等地區的城市化進程相對較快，水平和質量也相對較高。其他省會城市的城市化進程在各自的省內都已經處在現行一步的水平和階段。這一類城市目前存在大量外來人口涌入導致城市交通等基礎設施承載的負荷過重、房價過高、環境污染嚴重、大量外來人口居住和生活質量差等問題。位于這一等級制第二端的地級市之間的城市化水平差異比較明顯，分化比較嚴重。總的說來，東部、中部和西部地區的地級市的城市化水平基本呈現不斷下落的階梯狀分布的特點，而同一個省內的地級市內部差異不大，但與省會城市或者部分計劃單列市和副省級城市的差距較大。考慮到東中西部本身在經濟和社會發展上存在的差距以及我國人口分布的特點，這種差距與我國的城市管理體制存在的問題關聯度不大。就一個省內部來說，普通地級市和省會城市的差距較大。這一類城市大多是中等城市，少部分是大城市，這種規模適中的城市可以很好地發揮城市建設的規模效應，是我國一直大體提倡發展的城市化的重點，他們本應成為我國城鎮化人口分布最多的區間。如果能和省會城市的發展保持適度的協調一致，對于促進地方經濟發展的平衡性將大有裨益。但是，現實中的很多地級市人口大量外移到省會城市，導致同一省內經濟發展不平衡現象加劇。

(二)我國城鎮化人口在不同城市和地區空間分布上呈現極不平衡的態勢

等級化的城市管理體制導致城鎮化人口從末端向上端不斷流動的趨向，廣大中小城市和鄉鎮面臨人口外流和空心化現象，大城市和中心城市人口過于集中而擁擠不堪，我國城鎮化人口在不同城市和地區空間分布上呈現極不平衡的態勢。位于這一等級制第三端的縣和末端的鄉鎮也是我國當前城鎮化水平最落后的地區。縣級行政區域是我國傳統以來對地方經濟發展最為重要的也是最基礎的一環，黨中央和國務院多次提出要發展和壯大縣域經濟實力。而多年以來實行的地級市領導縣的行政管理體制使得縣和縣級市的自主權大為削減，財權相對集中于地級市使得縣級城市的城市化水平很低，因而對從農村轉入城市的新城市人的吸引力大為降低，導致很多農村的居民將目光投向縣級以上的城市，這樣一來，原本城鎮人口不多的縣級城市的城市建設和經濟發展就更加缺乏人力的推動。縣城的情況如此，鄉鎮的情況就更不用說了。從城鎮化的成本和路徑選擇來看，縣和鄉鎮是農民城鎮化最便捷、成本最低、融和最易的一環，也是當前城鎮化等級體制中最有潛力也是最應該大力發展的一級，數量眾多的縣城和鄉鎮要是能夠很好地發揮他們對新城鎮人口的吸附能力，將會對我國新型城鎮化進程的加快和城鎮化質量的提升有很大幫助。新型城鎮化的實質就是有限數量的人口、資金、公共產品等資源在大中小城市和農村集鎮之間的配置的空間分布狀態。如果完全按照市場要素自由流動的要求來配置這些資源，必將導致這些有限資源越來越向少數大城市和中心城市集中。近些年來我國中西部地區和三四線城市出現的部分“鬼城”部分原因就源于此。而行政管理體制正是造成這種資源分配格局的主要原因之一。要想推進新型城鎮化，推進大中小型城市和農村集鎮協調、均衡發展，必須要破除這種不平等的等級化城市行政管理體制，否則，新型城鎮化的美好藍圖將很難實現。

二、計劃單列市和非省會副省級城市城鎮化發展給我們的啟示

我國的城鎮化發展在取得巨大成就的同時，等級化的行政管理體制也導致了城市之間、城市和縣鎮之間的發展呈現不均衡不協調的態勢，導致了人口資源等在全國范圍內不合理的流動，給我國部分城市的管理帶來了很大的難題。但是在這一等級制的城市行政管理體制之外，計劃單列市和副省級城市的城鎮化所取得成就應該能夠給我們一點啟示，這對在不改變我國現有傳統政府層級的格局下怎樣解決城鎮化發展的問題很有幫助。計劃單列市和非省會副省級市分別隸屬于各自的省級人民政府，也非省級行政中心所在地，由于他們在財政和經濟管理權限上的優勢和特殊地位，使得他們在城市化發展過程中，在人口的集聚、資金的匯聚、項目的引進、城市建設的水平上和同一省級行政區域內的省會城市之間的差距不大，通過他們和省會城市的核心帶動和輻射作用，在他們周圍形成了中小城市協同發展的城市群。計劃單列市和非省會副省級城市的設立都有一定的歷史和政策原因，數量有限，由于行政層級的提升而導致行政成本急劇攀升，致使我們不可能在全國廣泛設立很多的計劃單列市和非省會副省級城市，但是這不妨礙在不改變現有行政管理體制的行政層級的框架下，賦予地級城市更多地財政和經濟管理權限，減少省級政府對地級城市的經濟和財政上行政官干預，在資金和項目的審批上向普通地級城市傾斜，從而使得地級城市的城鎮化發展水平得到迅速提升，作為大中城市數量最多的地級城市發展起來后，必將對我國的新型城鎮化的發展起到重要推定作用。

三、對策

1.在財政權上，通過立法，實現省直管縣，保證縣級城市財權的獨立性。省直管縣雖然是當前地方政府改革很熱的一種模式，我認為不應該在事權和財權上都高省直管縣，在管理幅度上來說，省級政府管理那么多的縣級政府不可能發揮管理的效果，但是可以在全國推開實行財權上的省直管縣，地級市政府不得對縣級政府的財政收入及預算外收入干預，保證縣級城市財權的獨立性。

2.參考計劃單列市的做法，在不提高行政級別的前提下，在每個省份選擇一到兩個地級市賦予部分計劃單列市的權限，以此解決省內省會城市一家獨大的局面，實行多中心發展戰略，提高部分地級市的對周邊地區的影響力和帶動力。由于一線城市和部分二線城市的人口、交通、環境等因素的制約使得這類城市的城鎮化發展在對人口的集聚上的空間已經不大，而地級城市處于大城市向縣城和集鎮過渡的區域，這一類城市在我國占據了中等城市的絕對比重，現有城市建成區面積和人口數量以及很多地級城市的公共交通的規劃等剛剛起步，使得這一類城市具備了城市規模效益發揮的空間，因此，地級城市應該要成為我們新型城鎮化的重點區域。同時，在地級城市周圍又有數量不等的縣城和廣大的農村區域，這一區域的人口正好是下一步要進入城市的主要人口所在地，如果能夠把地級城市發展好，處理好地級市和周邊縣、鎮的關系，通過縣改區等方法可以建立以普通地級城市為中心，縣城、集鎮協調發展的新型城鎮化格局，既避免了大量人口融入一二線城市出現的大城市病，也可以解決當前出現的所謂三四線城市的所謂“鬼城”現象。

3.設立城鎮發展調節基金。在國家層面，設立中西部地區城市發展基金和縣級城市發展基金。在省級層面，設立普通地級市城市發展基金。

4.通過行政手段，實行部分高校和行政機關的搬遷，以此帶動落后地區的城市化。新型城鎮化作為一項偉大的系統工程，在推動這一工程發展過程中，在必須要遵循經濟發展規律的同時，我們也需要在不破壞市場環境的前提下，通過部分的行政手段來推進城鎮化的協調均衡發展。在條件和市場允許的情況下，可以通過部分知名高校跨地區設立校區、部分行政機關異地辦公、部分國有企業區域總部分散設立等方法來改變資源向少數城市集中地局面，從而推動城鎮化的協調發展。

作者：陳 鵬 單位：安徽師范大學