教育行政體制的不足及改革建議

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本文作者：徐瑞、魏捷 單位：淮北師范大學教育學院、阜陽師范學院

行政管理體制，籠統上講是指行政管理系統上、下，左、右之間的權力分劃，也包括實現行政管理職能的各種組織形式和組織制度。諸多實踐證明，要獲得管理活動的成功，除管理者的優秀特質和領導班子的合理結構以外，更為重要的是要有一個科學、合理的管理體制。教育行政管理體制是教育行政管理的中心和關鍵，它與國家的政權性質、政體形式以及社會政治經濟形勢的關系十分密切。研究教育行政管理體制，對加強和改進我國教育行政管理工作，發展教育事業，提高教育行政管理的效能，都具有十分重要的意義。

一當前我國教育行政管理體制的狀況

改革開放以前，我國的教育行政管理體制一直是比較典型的中央集權制，是國家辦教育，計劃經濟的色彩非常濃厚。教育由中央統一領導，教育標準一般是由國家全面制定，國家負擔所有的教育經費，各級各類教育行政機關都必須接受國家的指導和監督，地方幾乎沒有什么教育自主權。實際表現為中央為主地方為輔的關系，學校全部依賴政府，學校幾乎沒有管理權，政府對學校用行政計劃的指令進行干預和控制。從各種教育管理的實際效果來看，中央集權的教育行政管理體制主要有著一些不可否認的優點:第一，能夠充分利用各種資源辦教育，能夠便捷的形成統一的教育思想和教育計劃，能夠高效的領導教育的改革發展實踐;第二，在教育平等性這一原則上，能夠實現教育機會的均等性，不會因為各個地方經濟發展的不平衡影響到教育機會平等的實現;第三，能夠制定全面的教育標準，提高教育質量。

但是隨著社會經濟政治文化的全面發展，特別是中國在社會領域優先實現了經濟體制改革，新型的社會主義市場經濟體制逐漸建立起來，它必然會帶動各個領域的變化發展。早在1985年，最先提出教育體制改革的《中共中央關于教育體制改革的決定》就提到要從根本上改變教育落后的狀況，必須從教育體制入手，有系統地進行改革。主導思想就是教育要分級進行管理，中央負責大政方針的制定，地方負責基礎教育管理權，同時提出中央要簡政放權，學校擴大其實質應有的辦學自主權。

1986年全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國義務教育法》，又以法律形式明確規定:“義務教育事業，在國務院領導下，實行地方負責，分級管理?！敝链?，當代中國基礎教育行政管理體制的基本原則得以正式確立。這就是教育行政體制的中央與地方合作型，從簡單的集中管理系統到集權與分權結合。政府與學校的關系變化為，政府能夠享有一定的管理權力，學校也能夠享有一定的辦學自主權。管理形式變化為，監督管理和指導服務互相實施，二者并重。集權與地方分權相結合就能夠同時調動中央和地方辦教育事業的積極性和主動性，使二者在教育事業發展中各取所長，優勢互補，創造一個良性和諧的教育改革發展和教育行政管理的大環境。在目前的各種實踐看來，這種體制是最優越最完美的教育行政體制，也是各國教育行政改革與發展的共同追求。

所以各級政府要在哪些教育事務應該由中央管轄，哪些由地方教育行政部門和學校來自己解決和處理上做出一個權衡;而且管理方式是應該指導還是行政干預，以及指導或者干預的程度和強度方面也應該妥善處理，優化資源的配置。要求當地政府和學校擁有更多的權力和自主權，逐步建立由政府的宏觀指導和各級各類學校自主權的分權制度。

二我國教育行政管理體制的不足之處

可喜的成果是，過去的三十年，中國的教育行政體制發生了很大變化，取得了很大進步。高度集中的傳統中央集中管理體制已經基本被打破，地方各級各類教育部門和學校取得了一定的辦學自主權。但由于中國傳統的中央集權思想，中國社會變革的不夠深入和完善，以及一直以來的傳統教育思想，阻礙了教育體制改革的深入，也對教育發展造成了一定的不利影響。

1．權力劃分不夠合理。

權力劃分不夠合理表現為中央權力在下放時免不了有選擇性和保留權，而地方的權力沒有得到充分發揮。雖然1993年《中國教育改革和發展綱要》在原則上要求“解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央各業務部門之間的關系，逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”，但是高校辦學的自主權仍然受到很大的限制。政校不分，本應該宏觀管理調控的政府與自主辦學的高校關系混亂等表現仍然比較嚴重。主要原因是政府在管理手段上直接管理與間接管理不分，管理職能上微觀與宏觀管理不分，管理與服務不分。地方的權力大多取決于政府，而不是客觀合理的劃分和定義，在地方管理方面也沒有一定的權利保障，這些都限制了地方辦學的自主權和積極性。地方的權力變化為高校內部事務，人事任免，學位和博導的審批權等，這樣就能夠把學術權力交給高校的學術委員會，而高校的領導也擁有相當的人事任免權，這樣更能因時因地制宜，發揮地方的特色和優勢。地方在權力下放后，表現為有點無所適從，這大多是受長期的教育由政府管理，地方只是照章辦事這種習慣的影響。也有一些地方在擁有了一定權力后，不知如何實現這些權力，也不能夠創新，或者只是照搬別人的辦學模式，沒有發揮地方優勢，沒有利用好本地資源。

2．權力下放沒有落實到基層。

中央集權制轉化為集權與分權結合的過程中，我們看到的主要還是中央政府和地方政府之間權力的分劃，中央與地方政府之間的教育行政管理做了不少調整，而地方和中央政府與地方高校之間的職能分劃幾乎沒有太大變化。實際上，只有權力下放到省市以下的辦學單位和部門，只有得到真正的下放，才能發揮地方教育機構的辦學積極性和創造力。在涉及高等院校學科專業設置審批、學位授權點的審批、招生名額的審批、高等學校的校長任免等與高校辦學自主權密切相關的主要事項方面，沒有什么實質性的突破，仍由教育部或者省級教育主管部門掌握著。

三對我國教育行政管理體制改革的建議

基于以上兩個主要問題，為推進我國高等教育行政管理體制改革，提出以下政策建議。

1．確立堅定的改革目標。

首先應該清楚各級教育主管部門與各院校的權責關系，以提高高等院校的辦學自主權為目標，轉變傳統的管理方式方法，以真正提高高校教育教學水平、科研實力和服務社會的功能為第一目標，實現教育這一經濟軟實力的硬力量。政府的教育行政職能主要有兩個方面:第一個方面就是管理教育和發展教育，管理教育主要就是對各種人、財、物和資源的有效組合，以實現政府的教育目標;發展教育就是利用各種資源實現教育的發展。第二個方面就是政府應該如何管理發展教育。對教育管理學頗有研究的褚宏啟教授就給出了教育職能的七個方面:教育體系的構建者、教育條件的保障者、教育服務的提供者、教育公平的維護者、教育規則和標準的制定者、辦學行為的監管者、教育質量的保障者。由此可見，政府的教育行政職能涉及教育系統的各個方面。

2．建立教育行政管理的督導機制。

這就需要一個督導機構，教育行政管理必須要和教育督導結合起來，使教育督導貫穿到教育行政的實際工作中去。督導機制應該做到監督國家權力部門和教育部門對教育系統的教學目標的確立、教學過程的實施、教學教法的施行和教材的確定等，也指監督和指導學校和教師的教學工作。當下，國家權力部門主要通過制定法律法規和財政投入對學校監督，而教育部主要通過具有指示性的文件、制定國家的發展規劃等對學校管理。使更多的社會力量加入到這個督導機構里，擴大評價機制的影響力，集中各方智慧，創造一個積極有效的評價氛圍，構建有中國特色的教育行政管理督導機制。

3．努力實現教育行政管理的科學化、民主化、專業化。

科學化民主化的管理是教育行政管理的必然趨勢。但是為了實現教育行政管理的科學化民主化，必須有一支專業化的教育行政管理隊伍，必須由專業人士來指揮教育，而不是行政化的手段來實現教育的目標。專業人士主要包括專業化程度高的教育行政管理人員、專業的師資力量，專業的教育管理督導人員，只有這些專業化的隊伍來管理教育才能實現教育的良性循環，讓專業高效的人才不斷被培養出來。

4．強化高校的自主權，實現高校自治。

高校自主權是高校能夠靈活長效發展的關鍵，是高校發展動力的源泉。擴大高效自主權是當下教育行政體制管理改革的重中之重。校長要有一個先進的辦學理念，要有教育家的理想，要有堅強的意志，要加快觀念轉變，讓高校充分利用自主的力量進行教育教學，科學研究，人才培養。

總之，教育行政管理體制改革是個不斷探索實踐再探索實現優化的過程。所以在教育行政管理體制的實踐過程中，不斷結合自身的實際情況，有針對性地發現問題。及時和其他先進的教育行政管理體制進行學習，借鑒不同的管理模式，吸取經驗和教訓，實現我國教育行政管理的不斷優化。