煤炭行政管理機制分析

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了煤炭行政管理機制分析范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

1煤炭行業行政管理面對的新情況

新中國成立以來，煤炭行政管理形成了三大重要特征。一是我國煤炭行政管理體制總體上是中央政府直接管理（“直接管理”類似于我國各級法院對第一審案件的管轄，即對某煤炭生產企業有管理權限的各級政府及其管理部門中最低一級政府及其管理部門實施的管理）與地方各級政府直接管理并存，同時上級政府領導并監督下級政府。中央煤炭生產企業由中央政府直接管理，地方國有（含國有控股）煤炭生產企業依據隸屬關系分別由省、市、縣政府直接管理，集體所有、私人所有煤炭生產企業由縣級政府直接管理。二是有專門的煤炭行政管理機關相對集中地管理煤炭行業，尤其是煤炭安全生產。三是煤炭生產企業國有資產出資人代表的行政層次成為劃分國有煤炭生產企業隸屬關系的標準。現行有關法律法規對包括以上特征在內的煤炭行政管理方式和管理經驗予以法律化，并保持了與其他經濟社會活動的行政管理在層級劃分、管理體制上協調一致。

分析研究山西、河南兩省政府各自的煤炭生產企業兼并重組文件及相關的煤炭安全生產文件文本，可以看出兩省兼并重組的形式基本相同:一是作為兼并重組主體的大型煤炭生產企業成為兼并重組后煤炭生產企業的控股方;二是作為兼并重組主體的大型煤炭生產企業主要是中央或省屬國有煤炭生產企業，兼并重組中設立的煤炭生產企業成為大型國有控股企業;三是兼并重組中設立的大型國有控股煤炭生產企業具有法人資格，依法獨立承擔民事責任，這與兼并重組主體原有的絕大部分煤炭生產單位——煤礦僅作為“生產車間”在法律上截然不同。兼并重組后，煤炭生產企業的主要組織結構形式是在大型和特大型煤炭生產企業下，設立包含一個或數個煤礦的煤炭生產企業作為子公司;非煤企業和兼并重組前的中、小型煤炭生產企業不得控股兼并重組中設立的煤炭生產企業。兼并重組中設立的煤炭生產企業若不完全享有法人權益，不能獨立生產經營，不能獨立承擔民事責任，將有利于煤炭行政管理機關按照兼并重組后的大型、特大型煤炭生產企業的隸屬關系，對大型、特大型煤炭生產企業及其所有煤礦的安全生產實行行政管理。但是，兼并重組后，大型、特大型煤炭生產企業特別是以煤為主、多業并舉的大型、特大型煤炭生產企業內部的安全生產管理層級更多，地域更寬，難度更高，任務更重，責任更大，兼并重組前的技術、資金、管理優勢會在一段時期內有所減弱，大型、特大型煤炭生產企業特別是其領導人自身遵守各項煤炭安全生產管理規定的難度加大。按照現行煤炭行業行政管理原則和傳統，直接管理的層級上移，向省級監管主體集中，省級監管任務更重，責任更大，更加凸顯監管力量、監管方式方法嚴重滯后于新情況、新要求。即使兼并重組中設立的煤炭生產企業全部為法人，能否沿用或改變原有的行政管理關系和行政管理權限，長期形成的煤炭行政管理體制能否做相應的改變，也非一言所能。兼并重組后，煤炭生產企業的所有制形式、組織結構形式、公司治理結構的變化，必然導致兼并重組中設立的煤炭生產企業隸屬關系的變化，進而帶來煤炭行政管理關系的變化，現有煤炭行政管理機關的管理權限隨之發生重大變化。

2煤炭行政管理體制的重構

兼并重組后的煤炭生產企業所有制形式、隸屬關系和治理結構是重構煤炭行政管理體制的重要考量因素。面對新情況，應抓緊時間研究和解決一些重大問題。

首先應當突出研究并確定煤炭行政管理的職能。“行政職能反映行政管理活動的內容、實質和方向”，“是行政組織設置和改革、行政決策和執行的基礎”，它“在很大程度上決定了政府組織的設置、規模、層次、數量以及運行方式”，確定行政職能即明確“應該管什么，不應該管什么以及管到什么程度”。有數篇研究文章和學位論文根據煤炭生產經營的特殊性，幾乎一致認為:煤炭行政管理機構應依據一定的法律法規和有關政策對煤炭發展戰略、煤炭資源規劃、煤礦安全、礦區環境、煤炭資源城市轉型等方面進行宏觀管理，加強調整煤炭經濟的運行手段，滿足煤炭產業發展的需要。煤炭行政管理的“主要職能是負責煤炭產業的系統管理，具體包括資源優化配置、市場準入制度安排與審批、安全生產監管、行業標準的頒布、政策研究實施與檢查、信息收集整理與披露、煤炭市場的調控等。”確定煤炭行政管理職能應首先沿著煤炭開發利用過程這一主線選擇并確定行政管理范圍和內容，圍繞這條主線上的各管理事項權衡和確定行政行為，以形成比較完整、嚴密的煤炭行政管理體制。根據市場經濟規律和現代行政職能的核心價值，圍繞煤炭開發利用的目的，結合煤炭開發利用與自然的重要關系，合理區分煤炭開發利用過程中哪些內容適宜市場調整，哪些內容需要行政管理，合并、調整煤炭行政許可事項，減少行政摩擦與沖突，減少企業負擔。煤炭行政管理的主要內容應當是煤炭資源勘查與開發規劃及實施、煤礦建設與煤炭生產、煤炭供需平衡、煤炭及伴生資源綜合開發和利用、礦區環境保護與治理。圍繞這些主要內容，煤炭行政管理主體應實施煤炭法制執行、煤炭政策制定與貫徹、煤炭標準制定與實施、煤炭生產技術研發與推廣、煤炭生產安全服務與保障、煤炭信息加工與服務、煤炭職工特殊保護與培訓、煤炭執法檢查與獎懲等。同時，根據我國行政管理傳統和文化，確定實施與主要事項相關的全面人事管理、薪酬管理等。煤炭安全生產監管任務艱巨、形勢嚴峻、責任重大，必須把安全和生產緊密結合起來，防止片面的安全生產觀、機械的安全監管行為。安全與生產分而治之，必將浪費行政資源，潛藏安全隱患。

其次應當突出研究和確定行政管理主體。煤炭行政管理體制在延續不斷的歷史過程中變動和發展。我國煤炭行政管理體制存在著漸變和突變兩種現象，政府機構重大變革都會影響煤炭行政管理體制的變化。多數人尤其是煤炭行政管理者普遍認為煤炭行政管理事項應盡可能多地或完全地集中于一個專門的機構，形成高度“集權”的監管體制;繼續實行決策、執行和監督三位一體的行政管理模式;對現有與煤炭生產有關的行政管理機構加以改造、轉型。煤炭開發利用過程中需要政府監管的事項，分屬于不同的行政機關雖然不合理、有弊端，但長期以來已形成了監管傳統和習慣，并且各行政管理機關自成體系，積累了比較豐富的監管經驗。在這種情況下，高度集中煤炭行政管理事項，困難較大。同時，煤炭行政管理事項之間的關系不都十分緊密，有些煤炭行政管理事項并不能清晰地標明分屬哪個行政管理機關最適宜，與煤炭有關的行政管理機關的職能之間并非涇渭分明。有些重要的煤炭行政管理事項需要多個有關的行政管理機關協同監管;需要多個行政管理機關相互制約，保證監管行為合法、合理。所有煤炭行政管理事項完全由一個專門煤炭行政管理機關獨立、集中監管并非理想的監管模式。按照我國國家行政組織的基本原則，圍繞“精簡、統一、效能”的行政改革目標，研究、確定對現有的多個煤炭行政管理機關實施“兼并重組”或者調整職能，研究、確定合理的監管層次和監管幅度。煤炭行政管理應具體分析監管事項的性質、監管難度、監管效率等因素，盡可能地實行集中統一監管。對個別需要多機關分權制約的重要行政管理事項，應堅持并完善分權制約原則。對于因分權制約或因暫時沿用不盡合理的職能分工而掣肘的現象，應通過合理設置行政職能、建立機關協作機制、加強政府協調和督辦來解決。

第三，應當突出研究、確定煤炭行政直接管理主體。即研究并確定由哪級政府對煤炭生產企業或煤礦的生產行為實施直接管理。按照我國行政“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的分級監管原則，一要研究、確定行政管理意義上的煤炭生產企業單位劃分標準及隸屬關系。研究、確定行政管理能否打破企業內部組織結構，一旦打破，如何處理行政管理與企業內部管理的沖突與調協。二要研究和確定直接管理的行政相對人——煤炭生產單位是包含數個煤礦的煤炭生產企業還是只含一個煤礦的煤炭生產企業，是煤炭生產企業法人還是不對法人、非法人加以區分，是完整的煤炭生產企業還是煤炭生產企業內部的公司或煤礦，是經營多業的集團公司還是其所屬的煤炭生產企業子公司，等等。三要研究和確定外省及中央在本省設立的煤礦或煤炭生產企業的直接管理主體，研究和確定民營大型、特大型煤炭生產企業的直接管理主體。四要研究和確定相應的行政管理體制和機構設置。

第四，應當研究和確定煤炭安全生產行政管理的目標考核體系和標準。研究和制定并分解監管目標，通過目標考核把煤炭安全生產監管強化為日常管理行為，把目標考核作為政府領導的一項具體職責和方式，為追究監管責任提供合法、合理的依據。

第五，應當研究、確定煤炭安全生產行政管理的責任范圍和責任承擔方式。研究、區分生產事故的企業責任與行政責任，發現并運用二者之間的內在聯系。研究、確定生產事故的性質、危害程度的標準，研究、確定行政管理行為與事故的關聯性、責任范圍、責任大小，研究、確定生產事故的歸責原則和擔責要件，研究、確定生產事故責任的追究原則和方式，研究、區分生產事故責任的承擔方式。

總之，兼并重組后，煤炭行業應繼續實行分級監管，以具備法人資格并完整行使法人權益的煤炭生產企業（只含一個煤礦的煤炭生產企業法人，或包含多個非法人煤礦的煤炭生產企業法人，或包含多個煤炭生產企業法人的集團公司）為一個完整的監管對象，按照煤礦和煤炭生產企業的隸屬關系、所跨行政區域，以縣為最低一級直接管理主體，確定直接管理機關。調整各行政區域內行政管理機構的層級設置，劃分監管職權、職責，制定相應的法律、法規和制度，加強力量薄弱的行政管理機構建設，形成新的煤炭行政管理體制和運行機制。