行政管理革新促安全生產

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安全生產貫穿于經濟社會發展的全過程，是保護和發展生產力、促進經濟社會持續健康發展的基本條件，是社會文明進步和全面建設小康社會的重要標志。安全生產是公共安全的組成部分，是社會安定和諧的重要因素，安全生產監管是社會管理的重要內容，是政府履行社會管理和市場監管職能的基本任務。《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發〔2004〕10號）施行以來，我國安全生產依法行政工作取得了豐碩成果，在推動安全發展、施行依法治安、實現依法興安、轉變經濟結構等方面，起到了十分重要的促進和保障作用。目前，涉及安全生產的法律、行政法規以及國家部門規章已有100多件，地方性法規、政府規章和規范性文件逐步完善，約有幾百件之多，安全生產法律法規體系初步建立。通過實施安全生產依法行政工作，制定和健全了安全生產法律法規規章和規范性文件，基本實現了安全監管監察部門職責依法確立，機構隊伍建設持續推進，行政執法行為不斷規范，安全保障能力日益增強，為安全生產形勢穩定、明顯好轉提供了重要的制度保障。但是，我們也必須清醒地認識到，安全監管監察部門推進依法行政工作形勢依然十分嚴峻，任務非常艱巨。

主要表現在：一是法制體系缺乏科學性和完整性。現有的安全生產立法，是體制轉型時期的安全生產立法。安全監管體制幾經變化，立、改、廢等立法活動頻繁，安全生產法律法規穩定性較差，法律、法規及規章之間銜接不夠、內容有重復交叉現象。行政法規、規章的制定應急性、臨時性較多，尚未全面落實公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和政府決策相結合的法制建設機制，無形中降低了法規質量及其適用性，缺乏法律體系的整體設計和完整性。二是執行法律不嚴問題比較突出。在嚴格落實安全生產法律方面仍存在兩個問題，一方面是理解和把握安全生產法律法規規章精神不全面、不到位，導致寬嚴不一、主客體偏差，“重實體輕程序”、超過法定時限的現象時有發生，甚至用“下位法”頂替“上位法”，使法律的規制作用降低；另一方面，該制訂規范性文件的不按程序制訂，怕麻煩、圖省事，甚至用上級指導性文件、一般性文件作為法律法規加以運用，主次顛倒、本末倒置。三是行政執法工作任務艱巨。一方面責任意識淡薄，工作不嚴作風不實。少數安全監管人員責任意識淡薄，沒有真正樹立“安全第一”法治意識，工作嚴不起來、落實不下去，各項規章制度更多是寫在紙上，掛在口頭上，落實不到行動上，責任意識淡薄。安全檢查流于形式，即便對在檢查中發現的安全隱患，也有時以口頭或書面形式責令整改，沒有對整改情況跟蹤監督，更沒有采取果斷措施消除安全隱患。另一方面，執法不嚴、執法不到位、執法違法甚至徇私枉法的情況也時有發生。在執法監察和事故調查處理中，違反規定濫用行政裁量權，對該處罰的不處罰或處罰過輕、該移交刑事司法的用行政處罰，或妨礙事故調查處理和不執行事故處理決定的行為；個別具有行政許可審批權的監管人員在審查行政許可、頒發許可征以及前置審批過程中違規收取企業或安全中介機構的好處或費用，接受企業提供的財物或宴請等違法違紀行為，從而放松發證條件，亂發安全生產行政許可，或在培訓考核發證方面把關不嚴，存在亂發證、亂收費現象；干預插手安全生產經營活動以及安全生產行政許可、監督執法、中介活動等行為；違反統一市場原則和國家或省規定，擅自設置準入門檻或搞地方保護等問題。這些問題雖不帶普遍性，但有代表性。四是法制素養有待提高。一些安全監管部門領導干部運用法治思維、法律手段解決安全生產工作突出矛盾和重大問題的能力不強，有些行政執法人員法律素質不高，依法辦事的水平和遵紀守法的自覺性仍有待進一步改進和提高。

上述問題的出現，嚴重損害了黨和政府在人民群眾中的形象，損害了公眾利益特別是廣大人民群眾的合法利益，直接影響社會的和諧穩定。其實，安全生產領域法紀松弛由來已久，社會上對安全生產執法工作也有一些批評，認為失之于寬、失之于軟。這種情況，固然與全社會安全法制意識較為淡漠，現行安全法律法規不健全、某些法律條文較為寬松等有關，但根本上還是執法主體，包括政府部門和司法機關，依法履行職責存在不到位現象，特別是企業安全生產主體責任和法制意識欠缺，需要繼續解決好工作不實、執法不嚴等問題。安全生產是一項復雜而艱巨的系統工程，涉及面廣，因素復雜。我國目前正處在工業化快速發展的時期，同時又處在安全生產基礎薄弱、矛盾凸顯、隱患增多、事故易發以及從業人員整體法制意識較差的特殊時期，嚴格實施并全面落實安全生產依法行政工作顯得尤為緊迫和重要。為此，安全生產依法行政工作必須緊緊圍繞經濟社會發展和安全生產中心工作，著力創新法制體制機制，為經濟社會又好又快發展提供強有力保障。

第一，進一步創新安全生產監督管理體制。堅持以人為本，遵循社會管理的一般規律和普遍要求，進一步完善堅持黨和政府領導、人民當家作主和依法治國有機統一的安全生產監督管理體制和運行機制與有效實現形式。倡導安全生產陽光法治、法治惠民的準則，繼續探索建立與國情和艱巨繁重安全監管任務相適應的安全生產工作格局。牢固樹立安全發展的理念，實現“三個切實”：切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，把不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益落實到監管監察全過程；切實把安全生產納入經濟社會發展全局，堅持與經濟社會發展工作同步規劃、同步部署、同步推進，把經濟發展建立在安全生產有可靠保障的基礎上；切實把“預防為主、加強監管、落實責任”實施到安全生產每一個環節。堅持深入開展矛盾糾紛排查化解工作，拓寬訴求表達渠道，健全社會矛盾調解機制，認真解決涉及群眾切身利益的安全生產問題，推進安全生產各項工作的制度化、程序化、法制化、規范化，進一步提高安全生產服務經濟社會科學發展的能力與水平。

第二，切實加強安全生產法制建設。加強安全生產工作要堅持標本兼治、重在治本，建立規范完善的安全生產法治秩序。發達國家普遍重視用法治手段解決安全生產問題。二次世界大戰結束后，西方各國工業化進入快速發展階段，傷亡事故顯著增加，立法也進一步加快，并由單一的安全生產立法逐步過渡到綜合性的、適用范圍廣泛的職業安全健康立法。美國于1970年頒布了《聯邦職業安全與健康法》，日本于1972年頒布了《勞動安全健康法》，英國于1974年10月、1975年1月和4月分三批頒布了《職業安全與健康法》。其后德國、加拿大等國也分別制定并頒布了職業安全健康法律。研究表明，市場經濟條件下加強安全生產立法和執法監察，是國家干預的基本途徑，對調整產業結構、加大安全生產投入、改變粗放型經濟增長方式等，都可以對安全生產起到積極作用。2006年3月27日，總書記在中共中央政治局第三十次集體學習時強調：“法制建設是加強安全生產工作的重要保障，要加強安全生產法制建設，加緊完善安全生產法律法規體系，加快建立安全生產法治秩序”。因此，要按照《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》、《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）、《法治廣東建設五年規劃（2011-2015年）》等要求，堅持“安全第一，預防為主，綜合治理”的方針，緊緊圍繞“調結構、保民生、保穩定”為核心、提高安全生產行政執法水平為中心、完善安全生產行政執法監督機制為手段、加強安全生產法制宣教工作為基礎、推進依法科學決策為重要任務、加強勞動者尤其是弱勢群體權益保護為基點，在暢通民意反映渠道、擴大安全生產立法的透明度和公眾參與度、保證監管監察對象的意見得到充分表達、合理訴求和合法利益得到充分體現的基礎上，加強安全生產法制建設。

第三，在法律貫徹執行上要動真從嚴。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效”。普遍的違法行為一旦得不到糾正和懲處，則可能導致法不責眾的后果，使法律形同虛設。2006年1月23日，總理在全國安全生產工作會議上指出：“做好安全生產工作，根本靠法制。當前和今后一個時期，要抓緊修改完善有關安全生產的法律法規，要加強安全執法工作，提高執法能力和水平，徹底改變有法不依、執法不嚴、違法不究的狀況”。一方面，要牢固樹立依法治國、依法治安、依法監管、法治興安的理念。各級安全監管監察部門領導干部要率先垂范，爭做推進安全生產法治建設的表率，依法辦事、依法決策，并將依法行政工作納入領導干部年度考核的主要內容之一；安全監管監察執法人員要牢記職權法定、程序法定、責任法定的法制原則，依法辦事，把“預防事故、拯救生命、減少人員傷亡和財產損失”作為天大的責任，時刻把人民利益裝在心中，把維護群眾利益、保障安全穩定作為執法的唯一目標，以人民群眾高興不高興、滿意不滿意、答應不答應為最高標準。另一方面，要加強法律執行的監督檢查，建立權力運行的監督制約機制，正確處理安全生產領域改革、發展、穩定的關系，做到依法決策、民主決策和科學決策，預防和減少社會不穩定因素。要注重把握安全生產依法行政的內涵和要求，自覺防止偏差，尤其要防止和糾正行政不作為、亂作為現象以及監管不力、執法不到位問題。同時要繼續強化內部層級監督，進一步貫徹《國務院辦公廳關于推進行政執法責任制的若干意見》（國辦發〔2005〕37號），嚴格落實安全生產行政執法責任制，做好行政執法與刑事司法“兩法銜接”工作。認真貫徹《政府信息公開條例》，自覺接受社會監督，建立公正透明行政管理體制，保障公民、法人和其他組織的安全生產知情權。

第四，嚴格執行安全生產行政問責和責任倒查機制。一方面，要切實增強制度供給能力，不斷完善法定職責與實際安全監管力量相匹配的履職方式，沒有法律、法規、規章依據，不得作出影響監管對象權益或者增加其義務的決定，凡是通過教育能夠達到執法目的的，要慎用或者不用強制和處罰手段。同時要根據依法決策、民主決策和科學決策的原則，建立健全重大決策的程序規則，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。對各方反映強烈的擬決策事項，要按照隸屬關系，報本級人民政府審批。另一方面，要健全決策后評估制度和責任追究制度。首先要建立健全重大決策執行情況后評估制度，在決策執行過程中，定期通過多種途徑了解決策實施情況，評估決策執行效果。其次，對于違反決策規定、出現重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究行政責任。對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導致一個地區、一個部門單位發生重大責任事故等，要依法依紀嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任，督促和約束行政機關及其工作人員嚴格依法行使權力、履行職責。尤其對出現違法、違紀執法行為，以及在行政管理中出現的失職瀆職及貪贓枉法等問題，要嚴格依照《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》和《行政監察法》、《黨員領導干部廉潔從政若干準則》等規定，從嚴追究行政和法律責任，維護法律權威、強化社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業。

第五，進一步增強綜合治理的能力。首先，通過建立健全各項行政管理制度，形成用制度管人、用制度管事、用制度管物的管理機制。要以制度建設為核心，以遏制重特大事故為重點，立足于建立長效機制，加強對執法行為的制約和監督，切實抓好安全文化、安全法制、安全責任、安全科技、安全投入等關鍵要素，實現安全發展。其次，進一步加強和完善基層安全管理和服務體系。健全完善安全生產法律法規、政策標準、技術服務“三個體系”，切實做好加大公共安全投入、行業領域安全專項治理、企業安全責任三個層面的工作。再次，要加強法制宣傳教育。加強安全生產法制宣傳陣地建設，注重發揮新聞媒體的引領作用，拓展宣傳方式，擴大覆蓋面，提高全民法制意識。加強對當事人依法維權的宣傳教育，引導當事人依法表達訴求，預防和減少纏訪纏訴現象。

最后，要全面學習貫徹總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上的重要講話精神，牢固樹立社會主義核心價值體系。深入分析當前安全生產行政管理領域存在的突出問題及其原因，明確新形勢下加強和創新安全生產管理指導思想、根本目的、基本任務和重點工作，切實做好安全生產依法行政。要認真貫徹國務院《關于加強法治政府建設的意見》精神，高度重視行政機關工作人員依法行政意識與能力的培養，各級安全監管部門行政機關工作人員特別是領導干部要帶頭學法、尊法、守法、用法，牢固樹立以依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導為基本內容的社會主義法治理念，自覺養成依法辦事的習慣，切實提高運用法治思維和法律手段解決安全生產突出矛盾和問題的能力，維護安全生產領域的社會公平正義，努力促進安全生產形勢的根本好轉，為經濟社會又好又快和科學發展提供安全保障。